破產管理人，是指人民法院受理企業破產案件后，由人民法院指定，在人民法院指導和監督下，全面接管債務人企業并負責債務人財產保管、清理、估價、處理和分配，總管破產清算事務的的專門機構。破產管理人是破產程序中最重要的一個組織，它具體管理破產中的各項事務，破產程序能否在公正、公平和高效率的基礎上順利進行，與破產管理人密切相關。管理人的概念有廣義和狹義之分，狹義的管理人僅指負責破產清算程序中的工作，即是指破產宣告后成立的，全面接管破產企業的保管、清理、估價和分配等破產清算事務的人或者組織。而廣義的管理人則在重整程序中也承擔管理工作，廣義的管理人的工作自案件受理開始貫穿三個程序，即破產清算、重整與和解。企業破產法中的清算組是在狹義上使用的，僅適用于破產清算活動。企業破產法的管理人概念則是在廣義上使用的。

 

一、管理人制度設置的必要性

 

在法院受理債務人申請破產后，債務人企業即喪失了管理和處分企業財產的權利，債務人或債權人作為具有利害關系的一方當事人，不具備主持公平清償的資格，否則難免會出現損害他人權益的行為。破產人財產的管理和清算工作沉重繁雜，大量的法律事務與專業性、技術性較強的非法律事務相摻雜，遠非法院的人力、物力所能勝任，而且法院作為獨立的司法機關，具有公法上的性質，對破產人財產的管理、變價、分配等工作卻為私法上的事務，因而不宜由法院來處理。為了對破產人企業的財產及時地進行保管、清理、估價、處理和分配，以充分保護相關民事主體的利益，各國破產法中均規定了管理人制度。

 

二、企業破產法上的清算組制度

 

企業破產法及《執行企業破產法意見》規定，人民法院應當自宣告企業破產之日起15日內成立清算組，接管破產企業。清算組成員由人民法院商同級人民政府從企業上級主管部門、政府財政等部門和有關專業人員中用公函指定，一經指定，有關單位和有關人員不得借故推托或擅離職守。確因特殊情況不能執行職務的，人民法院可以另行指定。清算組組長由人民法院指定。企業破產法上的清算組概念，是指為了對債務人的財產實行有效的管理以避免債務人對財產的惡意處分，在破產程序開始后，管理和處分債務人的財產的專門機構。清算組的概念源于企業法及公司法中對清算機構的稱謂，它在破產法中沿用，僅強調其清算活動，不能充分體現出管理人在破產程序中的功能，反而使人對破產程序與企業解散程序產生混淆。清算組的組成也帶有強烈的計劃經濟色彩，企業破產法在清算組成員的組成與資格要求等方面采取了不同于世界各國的規定。在法律規定上，其構成、職責、義務及對債權人造成損害所承擔的賠償責任均不明確。企業破產法規定的以政府官員為主體的清算組構成模式，行政色彩非常濃厚。這種清算組制度，在司法實踐中雖然解決了當時一些迫切需要解決的社會問題，但同時也產生了諸多弊端，尤其是不能適應市場經濟運行秩序的要求。第一，主要由政府官員臨時組成的清算組，組織松散，專業性差。由于破產案件周期長、事務多，指定的清算組成員除負責破產清算工作外，還承擔在各政府部門的本職工作，不僅在時間上可能發生沖突，而且由于非本職工作，工作的好壞對其工作業績、職務升遷、待遇提高等影響不大，所以也難以做到全身心的投入，致實際清算工作由破產企業的主管部門獨攬，往往不利于破產清算工作。第二，法律強調管理人在破產程序中必須公正地保護債權人、債務人以及其他利害關系人的正當利益，這就要求其具有中立的立場、公正的地位，與破產案件無利害關系。根據各國破產法的規定，與破產案件有利害關系者是沒有資格擔任管理人的，而清算組的主要成員往往是由破產企業的出資人如國有資產管理部門或上級主管部門出任，其與破產企業存在多方面的利害關系，尤其是與債務人企業破產后一些社會問題的解決有密切的利益關系，這使他們在清算過程中往往都帶有濃重的地方保護主義、本位主義，難以客觀、公正地處理破產案件。第三，企業破產法雖然規定清算組對人民法院負責并報告工作，要接受人民法院的監督，但清算組的體制、人員來源決定了其必然是首先向地方政府負責，聽從地方政府的指揮。第四，在清算組體制下，對清算組及其成員的違法失職行為無法追究法律責任。清算組成員都是從各政府部門中指定的，其參加清算組工作的人員大都是不領報酬，或只領取少數補助津貼。當出現因清算組違反失職行為而給債權人或債務人造成經濟損失時，無法追究其法律責任。

 

三、管理人的選任及資格

 

各國對管理人的選任方式不同，有的規定僅有法院選任；有的則僅由債權人會議選任；也有的是以債權人會議選任為主，以法院等機構選任為輔，或者相反。從破產法的發展歷史來看，各國破產法在管理人的選任主體上，普遍尋求一種融法院指定和債權人會議選任之優勢的綜合方法，絕對由法院指定或者有債權人會議選任都不是現代破產法的發展趨勢。

 

對管理人的資格，各國立法的規定各不相同。我國企業破產法第二十二條規定了管理人的指定原則，即管理人由人民法院指定。債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換。企業破產法第二十四條規定，律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構以及社會中介機構中具備相關專業知識并取得執業資格的人員可以擔任管理人。此外，由有關部門、機構的人員組成的清算組也可以擔任管理人。

 

專業人員擔任管理人的必要性：

 

1、破產清算是復雜的程序，賬目的清理、財產的評估以破產企業為債權人或債務人的法律訴訟等問題都需要專業人員運用專門的業務知識來處理。

 

2、破產清算是破產程序中的重要階段，只有通過清算，才能夠明確破產財產的范圍。由專業人員組成清算組，能最大限度地保證破產財產得以準確、合理地清理、估價。如通過訴訟方式追回破產企業的財產；依法強確認破產清算中的別除權、抵消權、取回權等問題均需要法律專業人員的專業判斷。

 

3、管理人不代表也不依附于債權人、債務人任何一方，它的地位是相對獨立的，既要求其準確履行管理人的一切職能，也要求其處于公正的立場合理分配財產，由專業人員擔任管理人，運用其專業知識履行職能，有利于保證清算工作的質量，從而保護債權人的利益。

 

4、管理人是由人民法院指定組成的臨時性機構，管理人的工作效率直接決定破產清算階段的長短，亦直接影響破產案件的審理周期，由專業人員擔任管理人，可以提高破產案件的審理效率。

 

但我國企業破產法僅規定了可擔任管理人的機構或人員的一般范圍，而對管理人的資格考試制度或者資格考核認定制度未進行具體規定。然而在司法實踐中，并非所有的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構或者取得執業資格的成員都具有承擔管理人工作的實際能力，各個社會中介機構的人員數量、素質、知識結構、承辦相關案件的實務經驗等也存在較大差異。此外，指定管理人還需解決以下問題：一是受理破產案件的法院怎樣在眾多的社會中介機構及其專業人員中指定管理人；二是指定管理人的基本原則怎么掌握；三是如何能夠公正、高效的在受理破產申請的同時完成指定管理人的工作。因此，設置管理人名冊是人民法院順利指定管理人所需要的重要制度。人民法院在指定管理人之前，首先編制管理人名冊，從申請加入管理人名冊的中介機構及個人中選擇適宜擔任管理人者編入名冊，并對管理人名冊實行動態管理，根據破產案件發生的數量以及社會中介機構和個人的情況變化，適時調整名冊，加以增減，以適應審理破產案件的實際需要。管理人的指定方法，涉及不同合理利益的對立，涉及多種正當價值去向的沖突，涉及市場的開放性和專業性的沖突，我們一方面要考慮保持管理人市場的開放性，不能壟斷市場，不能限制符合法律要求的機構成為管理人，另一方面，破產案件數量有限，要考慮長期性、專業化的管理人的培養。

 

四、法院對管理人的監督

 

一般而言，對管理人的監督一般采用三種方式：

 

1、內部監督，這是大陸法系國家普遍采用的方法。所為內部監督，就是為管理人規定良心上的注意義務，也即設定高標準的注意義務。管理人在對破產債權的調查確認，對破產財產的管理處分時，其注意程度與一般個人相比顯然要高。若管理人欠缺善良管理人之注意，為輕過失；若欠缺一般常人的注意，則為重大過失。

 

2、外部監督，即法院和其他監督主體對管理人行為的監督。其中法院的監督是核心，各國破產法均賦予其全面的控制權與否決權。在我國企業破產程序中，債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換。另行規定，管理人向人民法院報告工作并接受債權人會議和債權人委員會的監督。管理人應當列席債權人會議，向債權人會議報告職務執行情況，并回答詢問。雖然債權人會議、債權人委員會有監督權、提問權、請求解任權，但對管理人指定最終的決定權利還是在人民法院。

 

3、法律責任方面的監督，即為管理人執行職務設定了財產責任保險制度與相應的法律責任。相應的法律責任包括行政責任、損害賠償責任與刑事責任等三個方面。