公民訟訴代理是程序法確認的一項法律制度， 由于公民擔任訴訟代理人目前基本處于無準入條件限制的狀態，人民法院是否準許、如何準許公民訴訟代理成為司法實踐中的難題。準確定位公民訴訟代理性質，區分公民代理類型，規范公民訴訟代理條件，完善人民法院審查規則，不僅是和諧訴訟的迫切需要，也是完善我國訴訟制度的重要內容。

 

一、公民訴訟代理的演變與現狀

 

所謂公民訴訟代理，是指在司法訴訟程序中，非律師公民接受委托人的委托，并按照法律規定的權利和程序參與法庭訴訟以及與訴訟相關的法律事務的一種活動。廣義上的公民訴訟代理人指除執業律師以外所有公民訴訟代理人，包括當事人的近親屬、有關的社會團體或者所在單位推薦的人、法律工作者、經人民法院許可的其他公民。狹義上的公民訴訟代理人專指我國訴訟法中所規定的"經人民法院許可的其他公民"。

 

公民訴訟代理在我國有著深遠的歷史淵源。我國奴隸制社會代理人作為貴族的替身參加訴訟。封建社會的"刀筆吏"和"訟師"已作為一種固定職業。元朝始有法律規定，官員以及年老疾患者的親人、家屬可在特定的家事訴訟中代理訴訟。

 

西方各國訴訟法律制度中原則實行律師代理，但不排除有限制的公民訴訟代理為補充。日本律師法第72條規定，"不是律師，不得從事以取得報酬為目的的訴訟案件、非訟案件等法律事務的處理。"我國臺灣地區有類似立法。[2] 舊民主主義革命勝利后，南京臨時政府以及北洋政府參照大陸法系國家的立法，規定了律師代理制度。[1]

 

人民司法的公民訴訟代理制度的雛形源于蘇聯的做法，1932年中華蘇維埃共和國執行委員會頒布的《裁判部暫行組織及裁判條例》第24條規定，"被告人為本身利益，可派代表出庭辯護，但須得到法庭的許可"，該"代表"泛指一般公民。1936年延安頒布的《川陜省革命法庭條例草案》中，明確了"必須是勞動者有公民權的人才有資格當選辯護人"。1943年9月《蘇中區第二行政區訴訟暫行條例》具體規定了公民擔任代理人、辯護人或輔助人的范圍。1954年的《法院組織法》規定"被告人除自己行使辯護權外，可以委托律師為他辯護，可以由人民團體介紹的或者經人民法院許可的公民為他辯護，可以由被告人的近親屬、監護人為他辯護"。

 

改革開放以來，我國公民訴訟代理快速發展，大致分為四個階段：第一階段為改革開放初期產生一批公民訴訟代理人，成員主要是未取得律師資格的下崗人員、調解人員、法律院校或法學會教授、學者、司法機關離退休協會的離退休干部。   第二階段是司法部出臺《基層法律服務工作者管理辦法》、《基層法律服務所管理辦法》后，允許律師以外的公民可以法律工作者的身份，在基層法律服務所從業，提供包括訴訟代理在內的綜合法律服務，并可按規定收取代理費。第三階段是普通公民訴訟代理的興起。由于司法行政主管部門對普通公民的訴訟代理行為不具有約束力，普通公民在接受委托代理訴訟時，只要不以律師、法律工作者名義即不違法。由此產生一批以訴訟代理為主業的個體職業公民訴訟代理人。第四階段是法律咨詢公司的出現。由于公民訴訟代理受到無償法律服務的限制，個體職業公民訴訟代理人為求得從業收費合法化，充分利用市場中介行業準入條件低的優勢，依據公司法的規定，通過向工商管理部門交納一定數額的注冊資金成立各種形式的法律咨詢機構。該類機構無須通過司法行政部門的審核批準，甚至無須登記備案。借助該經濟組織以法律咨詢為名義進行超范圍經營，公開或不公開的以訴訟代理為主業。在各個階段中，不依附于組織形式的個人公民訴訟代理都有存在。

 

二、公民訴訟代理存在的問題與原因

 

盡管公民訴訟代理對推進訴訟民主化和提高訴訟效率發揮了重要作用，但由于公民訴訟代理人法定條件在訴訟法上一直處于較為模糊狀態，缺乏相應法律規范，因而在實踐中顯露種種問題，主要表現在：

 

（一）侵害當事人合法權益。有的公民訴訟代理人以自身經濟利益最大化為目的，較少顧及當事人的合法權益，誤導當事人亂提訴訟請求，盲目增大訴訟標的，使當事人付出較高的訴訟成本。有的公民代理人冒充律師或法律工作者亂收代理費；也有的截留法院執行給付當事人的賠償款；還有的在代理費問題上與委托人發生爭議后席款而逃。

 

（二）擾亂訴訟秩序。一些公民代理人缺乏基本的程序法、實體法知識，不具備必要的代理經驗和技巧。訴前大包大攬，向委托人作出過度承諾，吹噓熟悉法院，挑動當事人濫用訴權，唆使當事人以各種理由遲延到庭。訴中不遵守法庭秩序，不按法庭爭議焦點舉證、質證，信口開河、東拉西扯、挑詞架訟、胡攪蠻纏，干擾法院的正常審判活動。

 

（三）影響糾紛和諧解決。有些公民代理人不考慮訴請是否具有法律及事實基礎，在明知當事人的訴請缺乏依據的情況下，仍竭力鼓動訴訟，不僅給當事人帶來了無端訟累和經濟損失，且人為制造"泡沫化"訴訟，浪費司法資源。有的公民代理人過分執著于判決的裁判形式，對于一些有調解的基礎和可能性，通過調解可為當事人爭取最大利益的案件，由于公民代理人的鼓動和挑撥，當事人拒絕接受調解方案，影響了調解功能的正常發揮。

 

（四）妨礙案結事了。一些公民訴訟代理人利用黨和國家保護公民正當訴訟權利和信訪權利的法律政策，制造新的社會矛盾。當代理案件敗訴或訴訟達不到其預期目的時，無根據指責法院不公，誣告法官；慫恿當事人無理上訴、反復申訴；進行非正常信訪、纏訴，使一些案件一審再審，當事人之間隔閡越來越深，爭議遲遲不能有效解決。

 

（五）擾亂法律服務市場。有償公民訴訟代理收費無法律依據，采取極其靈活的收費方法，且不承擔稅費和管理費用。有的執業律師、法律工作者為了逃避相關費用的繳納，也以公民個人身份代理訴訟案件，沖擊了法律服務行業的正常秩序，制約了法律服務行業的整體運行和良性發展。[4]

 

（六）腐蝕司法隊伍。有的公民訴訟代理人為達到代理目的，暗示當事人向司法人員行賄。有的明目張膽地對當事人宣稱"打官司就是打關系"，并以打點法官為名，向當事人索要錢財。有的以非法手段拉攏司法人員、鑒定人員下水，采取支付介紹費、咨詢費、回扣、提成等手段腐蝕、賄賂法官。

 

（七）危害社會安定。一些公民訴訟代理人在判決結果對其不利時，為推脫責任，將代理案件斷章取義，故意對法律進行歪曲解釋。極少數公民訴訟代理人以民意代表為招牌，以維權領袖自居，利用各種工具四處尋求支持，開辦相關網站，與境外組織和國外駐中國大使館取得聯系，進而攻擊中國的政治法律制度，給和諧社會建設帶來極大危害。

 

造成公民訴訟代理上述問題的原因是多方面的，主要原因是立法上的疏漏和管理上的缺位。我國三大訴訟法對公民訴訟代理人的資格規定十分寬泛。現行法律對公民代理人應當具備的專業知識、訴訟技能等條件沒有規定，造成一些不具備訴訟代理條件的人員可以公民代理人的身份參與訴訟。公民訴訟代理人的監管主體缺位。司法行政機關和人民法院兩個主要監管主體目前都處于于法無據的狀態。現有法律沒有規定普通公民須無條件接受司法行政部門對其身份等審查的義務，也同樣沒有賦予司法行政機關審查權和處罰權。根據現行訴訟法的規定，人民法院對法律上規定不得擔任公民代理人的人員得拒絕其代理，但由于不合格公民代理人審查標準在法律規定上的缺失，人民法院的這一項司法審查權難以落到實處。

 

三、公民訴訟代理制度的當代選擇

 

面對公民訴訟代理制度的種種缺陷，尋求建立一種符合我國國情的，適應我國訴訟方式的，能夠為當事人提供恰當、可供自由選擇的訴訟代理制度，是完善有中國特色司法制度的客觀要求。

 

（一）公民訴訟代理制度的價值。公民訴訟代理有許多問題，還有沒有存在的必要？是否借鑒西方國家的做法，在訴訟代理上實行律師業務的基本壟斷，并通過大力發展有我國特色的法律援助來逐步取消公民訴訟代理。筆者持否定性回答。理由是：

 

1. 公民訴訟代理是人民司法精神內涵的體現。我國社會主義制度決定了人民群眾當家作主，有權參與國家各項事務，公民參與訴訟代理是公民行使民主權利的表現形式，公民訴訟代理體現了我國司法訴訟對于民眾參與的開放性。

 

2.公民訴訟代理符合中國國情。我國地區差異、城鄉差異巨大，發展不平衡，要為廣大基層群眾提供符合其經濟、文化層次需求的訴訟代理服務，僅僅靠律師難以滿足需求。 [5］同時，應當大力發展的法律援助形式的訴訟代理很難全部覆蓋。公民訴訟代理作為當事人自己的偏好、需求的方便、容易為群眾所選擇，是本土法治的內在需求。[6]

 

3. 公民訴訟代理是中國訴訟特色的反映。西方法治文明把訴訟作為法律精英之間的對決，在訴訟代理上實行律師強制。而我國訴訟制度強調司法專業化與司法大眾化相結合，應當給普通公民提供一個簡便、高效、低成本的訴訟代理制度，法律應當為普通公民提供進入訴訟的途徑。[7]法律不應過份干預當事人的選擇權，開放的訴訟代理制度體現了我國訴訟制度中國家干預與當事人在訴訟中自由度的平衡，體現了程序公正的理解、效率、簡便等價值。[8]

 

4.公民訴訟代理為我國法律所確認。《民事訴訟法》第58條規定："當事人、法定代理人可以委托一至二人作為訴訟代理人。律師、當事人的近親屬，有關的社會團體或者所在單位推薦的人、經人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人。"：《行政訴訟法》第29條規定："當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。律師、社會團體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經人民法院許可的其他公民，可以委托為訴訟代理人。"[9]

 

（二）公民代理人的分類。為了準確給公民訴訟代理人定位，可將公民代理人分為三個類型。第一類指法律認可的無償性非職業化公民訴訟代理人。包括法律規定可以進行訴訟代理的人員、法院許可進行訴訟代理的人員。該類人員具有開放性、臨時性、非營利性、專業性的特點。第二類代理人為職業公民訴訟代理人，僅指由司法行政機關認可的，在法律服務所執業的法律工作者。可以引導有條件的個體民事代理人成為法律服務工作者。但作為有償職業訴訟代理人其資質認定以及與執業律師的區別，目前還缺乏法律依據，只有從立法上作出明確規范，法律服務工作者才能真正確立其法定地位。第三類是基于合同委托關系成立的，以公民身份代理非訴事務的民事代理人。該類公民代理人與公民訴訟代理的區別是前者只能進行非訴法律事務的代理，不得進行訴訟代理。非訴訟代理可以是無償的，也可以是有償的。一般來講，代理起訴、代理應訴、代理出庭、代理調解、代辦執行等等都屬于訴訟代理。而訴前訴后的解答法律問詢、代寫起訴書都屬于非訴訟民事代理。

 

（三）公民訴訟代理的限制。主體限制。司法訴訟的特殊性決定了公民進入訴訟代理的領域只能是有限的。對訴訟法中可以擔任公民代理人的人員含義應明確的界定，如"近親屬"、"親友"的含義應細化。對訴訟法中"其他公民"、范疇應明文規定。范圍限制。公民訴訟代理人的權利范圍受到委托人委托事項和法律規定二方面的限制。公民訴訟代理案件的范圍也應有所限制，除一般不得代理刑事案件外，也不得代理申訴案件和國家賠償案件。地域限制。公民訴訟代理的委托方必須與代理人為同一縣級（縣級民族區域自治地方）行政區劃內，或者爭議雙方當事人至少有一方當事人與代理人在同一縣級行政區劃內。收費限制。除法律工作者作為職業公民訴訟代理人可以執業營利性收費外，禁止其他任何形式的以營利為目的有償公民訴訟代理。（對非營利性個案中委托人自愿支付訴訟代理人代理活動少量的費用不作專門禁止性規定）。組織限制。非法個體職業訴訟代理人要么經營非訴訟咨詢業務，要么被有條件吸收到法律服務機構，成為組織化的職業法律工作者。法律咨詢機構不得進行任何公民訴訟代理活動。法律咨詢機構屬于法律服務行業，除向工商行政管理部門申請設立登記外，還必須向司法行政機關審批。對現行法律咨詢機構由社會治安綜合治理部門牽頭聯合執法進行清理，讓法律咨詢機構回歸法律咨詢為主業，并就其服務宗旨、服務原則、服務范圍、服務收費、工作紀律、工作責任、行政管理及處罰措施等作出具體規定。     

 

四、公民訴訟代理的司法審查

 

人民法院依法對公民訴訟代理進行司法審查，應通過完善規則加以規范。

 

（一）規范公民訴訟代理人的資格。以否定性立法形式明確不得擔任公民代理人的范圍。受過刑事處罰或被開除公職，未滿三年的；依法被剝奪、限制人身自由的人員；人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、監獄的現職人員；受案法院的人民陪審員；被司法行政機關取消律師執業證或法律服務工作者執業證的；無國籍人。

 

（二）明確規定除依法執業的公民訴訟代理人可以進行有償訴訟代理外，其余公民訴訟代理活動一律不得營業性收費。區分職業代理人與非職業代理人界限。代理人應能夠保障當事人權利的實現，不得與委托人在委托事項上存在利益沖突；不得與對方當事人存在共同利益；不得雙方代理；不得從事與委托事項無關的活動。[10]

 

（三）嚴格審查程序。公民訴訟代理審查內容包括審查公民訴訟代理人身份證明。要求代理人提供由委托人簽名或蓋章的授權委托書、以及與被代理人訂立的委托代理合同，確定是否具有擔任代理人的資格。人民法院進行審查時發現有下列情形之一的，可不予許可訴訟代理人資格：可能損害被代理人利益的；以牟取經濟利益為目的的；不具有法律基本知識的。人民法院對訴訟代理人實行登記備案。[11]

 

（四）強化對當事人的告知義務。法院應將公民訴訟代理應具備的條件、權利以及相應的法律后果、公民訴訟代理的風險和缺陷作為訴訟權利義務內容告知當事人，確認公民代理人的行為將對其產生直接的法律效力，讓其明確公民代理人可代表其行使授權范圍內的訴訟權利，明確公民代理應屬于無償代理。并告知當事人在因公民代理人的原因遭受損失時，有權向代理人主張賠償。

 

（五）對不符合條件的委托代理和違法代理的處理。人民法院對于不符合法定資格的代理人可作出否定其代理的決定，該決定為不可上訴事項，但可參照回避申請決定的處理設置同級復議程序。對于堅持委托被拒絕的相關公民作為代理人的當事人，應明確告知其法律規定，如果該當事人符合法律援助的條件，應當積極通過法律援助為其尋找適合的訴訟代理人。對于以假托公民的名義進行個體有償訴訟代理的非法經營行為，人民法院可拒絕代理，并可以擾亂司法秩序而對其實施司法強制措施，也可通報司法行政機關或者工商行政管理機關以違法經營進行行政處罰。