隨著社會發(fā)展和改革的深化以及經(jīng)濟利益格局的不斷調(diào)整，社會矛盾進入了易發(fā)、多發(fā)期，并呈現(xiàn)出多元化、復雜化的態(tài)勢，現(xiàn)行的法律制度和糾紛解決機制已經(jīng)不能完全滿足人民群眾的新需要和新期待。因此，建立行政調(diào)解制度，讓行政調(diào)解真正擔負起三大調(diào)解制度之一的職能作用，是必然的趨勢。但是，目前法院司法調(diào)解結案的案件，當事人申請強制執(zhí)行的案件尚且居高不下，如何完善行政調(diào)解協(xié)議的效力，實現(xiàn)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，維護誠實守信的一方當事人的利益，更是一個亟待解決的問題。

 

一、行政調(diào)解的現(xiàn)狀：

 

（一）行政調(diào)解的范圍：

 

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會各類矛盾劇增，這就導致行政調(diào)解的范圍也隨之擴大，筆者認為，根據(jù)相關規(guī)定，行政調(diào)解有如下范圍：

 

1、屬于行政機關法定職權范圍內(nèi)的特定民事矛盾糾紛，主要有：依法可以調(diào)解的治安案件、交通事故損害賠償?shù)拿芗m紛；土地、林木、礦產(chǎn)等自然資源經(jīng)營、承包、流轉等權益的矛盾糾紛；土地、林地等承包經(jīng)營權的矛盾糾紛；征用、征收土地房屋發(fā)生的安置補償?shù)拿芗m紛；勞動、人事方面發(fā)生的矛盾糾紛；消費爭議、產(chǎn)品質量的矛盾糾紛；醫(yī)療事故賠償?shù)拿芗m紛等。

 

2、行政復議案件，主要有：公民、法人和其他組織對行政機關行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；當事人之間的行政賠償或者行政補償案件。

 

（二）行政調(diào)解的效力--法律規(guī)定的空白：

 

目前，我國暫時還沒有《行政調(diào)解法》，關于行政調(diào)解的規(guī)定，還是零星地散布在各個部門法中，并沒有系統(tǒng)的規(guī)定。對于行政調(diào)解的效力，有的根本沒有明確，如《道路交通安全法》第七十四條第二款規(guī)定，經(jīng)公安機關交通管理部門調(diào)解，當事人未達成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當事人可以向人民法院提起民事訴訟；又如《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關調(diào)解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議向人民法院提起民事訴訟。有的雖有規(guī)定，但并不明確，如《行政復議法實施條例》第五十條第二款規(guī)定，行政復議調(diào)解書經(jīng)雙方當事人簽字，即具有法律效力。這個法律效力是否意味著如果一方當事人事后不履行，另一方當事人可以直接申請強制執(zhí)行，并未明確。

 

傳統(tǒng)的方式是，行政調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力，只具有民事合同的性質，在一方當事人拒不履行的時候，另一方可以起訴該民事合同。在民事判決生效后，方可以申請法院強制執(zhí)行。傳統(tǒng)的做法，幾乎完全否定了行政調(diào)解書的效力，不利于樹立行政調(diào)解的權威性，更不利于調(diào)動行政機關進行行政調(diào)解的積極性。

 

二、行政調(diào)解的效力完善途徑探析

 

（一）最規(guī)范的完善途徑：《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中行政調(diào)解效力方面相關規(guī)定的探討。

 

為了充分調(diào)動行政機關等各方面的力量，促進各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，最高人民法院出臺了《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，該意見明確了行政調(diào)解協(xié)議民事合同的性質，同時規(guī)定，當事人可以請求人民法院確認該協(xié)議的效力，經(jīng)過法院審查確認其效力的情況下，可以直接申請法院強制執(zhí)行；對于具有給付內(nèi)容的協(xié)議，可以通過公證，賦予其強制執(zhí)行力；對于具有合同效力和給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，可以向法院申請支付令。

 

最高院的這項規(guī)定，一方面，鞏固了行政調(diào)解的成果，節(jié)約了訴訟成本；另一方面，相較于傳統(tǒng)的解決方式，更加方便、快捷地維護當事人的合法權益，不違背調(diào)解的初衷。然而，最高院的司法解釋面對的是整個法院系統(tǒng)，雖然規(guī)范地解決了行政調(diào)解協(xié)議的效力問題，但是要全面提高行政機關行政調(diào)解的積極性還是有限的。

 

（二）變通的完善途徑：給行政調(diào)解協(xié)議披上人民法院民事調(diào)解書外觀。

 

經(jīng)過行政機關行政調(diào)解達成的協(xié)議，當事人要求人民法院出具民事調(diào)解書的，人民法院立案后，適當降低收取費用，經(jīng)過審查確認協(xié)議有效的，直接出具民事調(diào)解書。這種方法很多法院目前已經(jīng)采用，但是更多地用于人民調(diào)解上。

 

該途徑誕生早于最高院司法解釋的出臺，是法院為了提高人民調(diào)解與行政調(diào)解的積極性，鞏固調(diào)解成果的創(chuàng)新之舉，目前還是有很多法院在用。但是，適用該途徑，筆者認為，行政機關必須做到以下兩點：一是行政機關必須嚴格遵循自愿原則。行政調(diào)解本身就是當事人的自愿選擇，而是否愿意達成調(diào)解協(xié)議、進而是否愿意轉變?yōu)樗痉ㄕ{(diào)解書也必須遵從當事人的真實意思表示，不能濫用行政權力。二是行政機關必須承擔釋明義務。因為行政調(diào)解書一旦以司法調(diào)解書的形式出現(xiàn)，就意味著當事人訴權的喪失，盡管司法調(diào)解書是法院在經(jīng)過審查之后出具的。行政機關應當告知當事人出具司法調(diào)解書的相應后果。

 

（三）摸索中的完善途徑：借鑒非訴執(zhí)行案件，賦予行政調(diào)解強制執(zhí)行力。

 

非訴執(zhí)行案件，就是行政機關在作出具體行政行政行為后，行政相對人在規(guī)定的期限內(nèi)既不履行亦不申請行政復議或提起行政訴訟，行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行的案件。這類案件，經(jīng)過立案庭立案后，移送行政庭對申請執(zhí)行人的行政行為的合法性進行審查，經(jīng)過審查確認其合法性后，作出準予執(zhí)行的裁定，移交執(zhí)行局強制執(zhí)行。

 

那么，行政調(diào)解協(xié)議，可不可以借鑒目前的非訴執(zhí)行案件直接申請強制執(zhí)行呢？筆者認為，在一定的前提條件下，是可以的。理由是：首先，行政調(diào)解與行政行為由著密不可分的關系，行政行為的執(zhí)行力賦予行政調(diào)解并不違背法理。行政調(diào)解具有行政性，是基于行政職能作出的實現(xiàn)行政管理目的的一種非職權行為。行政調(diào)解行為是發(fā)生于行政領域中的一種準法律現(xiàn)象，實施者是行政主體，其承受人是行政相對人，目的是通過一種非行政職權性的行為達到與實施行政職權行為達到殊途同歸的目的，并可能降低行政管理的成本。其次，行政調(diào)解與人民調(diào)解相比，它尤其特殊優(yōu)越性，這種優(yōu)越性應該賦予了它強制執(zhí)行力。行政調(diào)解的優(yōu)越性表現(xiàn)在：一是案件發(fā)生在行政機關特定的職權范圍內(nèi)，在專業(yè)性方面，行政機關要強于人民調(diào)解委員會。比如說，工傷賠償案件，勞動工傷認定機關從申請工傷認定之初就已經(jīng)介入該案件，對案件的熟悉程度和專業(yè)程度是人民調(diào)解委員會不能相比的。二是行政機關的硬件設施如機構設置和人員配備要強于人民調(diào)解委員會，因而，規(guī)范性上要略強于人民調(diào)解委員會。筆者曾經(jīng)見過一個勞動爭議案件，由于人民調(diào)解委員會久調(diào)不決，且沒有登記，而導致案件再審的例子。三是行政機關的權威性要高于人民調(diào)解委員會。再次，行政調(diào)解與司法調(diào)解一樣具有自愿性。行政調(diào)解的本質是一種非行政權的行為，行政調(diào)解行為自愿性的確立與行政調(diào)解行為的非強制性是緊密相連的，行政相對人接受調(diào)解取決于其自愿性，而非行政權固有的命令與服從的強制性。在尊重當事人自愿選擇的基礎上，通過立法賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，保護誠實守信的當事人的利益，與法理并不相悖。最后，行政調(diào)解協(xié)議在申請強制執(zhí)行時，經(jīng)過了法院的非訴審查，這與目前最高院規(guī)定的申請審查確定協(xié)議效力有異曲同工之處。

 

該途徑的程序設置：在達成行政調(diào)解協(xié)議后，由行政機關出具行政調(diào)解協(xié)議書并加蓋公章，并由各方當事人簽字。在一方當事人拒不履行協(xié)議時，另一方當事人可以向法院申請強制執(zhí)行。法院立案后，根據(jù)案件性質交由相應的庭室進行合法性審查，如果行政調(diào)解協(xié)議合法有效，那么作出準予執(zhí)行的裁定，移送執(zhí)行局執(zhí)行。反之，則撤銷該協(xié)議，告知當事人另行起訴。

 

這種做法與韓國有些相似，對于特定領域的行政調(diào)解，在確保相關行政調(diào)解機構獨立性、專業(yè)性和調(diào)解程序的公正性的基礎上，直接賦予該協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即允許其具有執(zhí)行力。因此，筆者認為這項途徑的實現(xiàn)必須是在一定的前提條件之下，這個前提條件就是行政調(diào)解必須有一個完善的配套設施，具體內(nèi)容在第三部分表述。

 

該途徑的優(yōu)勢：1、最大程度地節(jié)約了維權的成本，節(jié)約了訴訟資源。當事人只是在另一方違約不履行行政調(diào)解協(xié)議時才向法院申請強制執(zhí)行，與其他程序相比較，節(jié)約了訴訟成本，一定程度上緩解了法院案多人少的壓力。而按照目前的訴訟費收費辦法，申請執(zhí)行預先是不收費的，執(zhí)行到位后也是由被執(zhí)行人承擔，而不像申請法院確認或者出具司法調(diào)解書都是要收取一定的費用，維權的成本是最低的。2、樹立了行政調(diào)解的威信，調(diào)動了行政機關行政調(diào)解的積極性，更好地提高了行政調(diào)解的成功率。

 

施行該途徑的障礙：需要注意的是，行政訴訟的訴訟時效與民事訴訟的時效不同，這就導致申請強制執(zhí)行的期限設定上陷入兩難的境地。具體行政行為強制執(zhí)行的申請必須在過了申請行政復議和提起行政訴訟的期限以后才能提起，這就是說行政相對人的救濟權還是保留的。但是，行政復議和行政訴訟的期限都比較短，而民事訴訟的時效比較長，而且情形相對比較復雜，如果保留行政相對人的救濟權，到過了訴訟時效再申請強制執(zhí)行，那么就不利于當事人及時保護自己的權益，更會使行政調(diào)解制度形同虛設。筆者認為，這需要立法加以規(guī)定，設定行政調(diào)解協(xié)議達成后的一定合理期限為起訴期限，過了該期限未履行，則可以直接申請強制執(zhí)行。

 

三、行政調(diào)解效力完善的配套設施

 

在現(xiàn)實中因為行政調(diào)解存在非正式形式以及正式形式調(diào)解的效力存在瑕疵，調(diào)解達成協(xié)議后，協(xié)議內(nèi)容無法實現(xiàn)的現(xiàn)象大量存在。這樣一方面浪費了執(zhí)法資源。另一方面相對人的權益保護就又遭受了一次挫折。因此，我們必須規(guī)范行政調(diào)解，完善行政調(diào)解的配套設施，從而保障行政調(diào)解的效力。

 

（一）立法保障。

 

行政機關行政調(diào)解的積極性不高，很大程度上，是因為缺乏相應的立法保障，有關行政調(diào)解的字眼零星地散落于各個部門法之中，沒有系統(tǒng)的規(guī)定，對于調(diào)解協(xié)議的效力，很多更是根本未提及，更不用說程序、方法、救濟等規(guī)定。這也就導致當事人也不愿意選擇行政調(diào)解。據(jù)有關機構調(diào)查，在多元化爭端解決機制中，人民群眾認可訴訟的為57%，認可司法調(diào)解的46%，認可人民調(diào)解的15%，認可行政調(diào)解的僅有3%。 而在行政調(diào)解越來越受重視，越來越要求行政機關承擔起行政調(diào)解責任，綜合化解多方面社會矛盾的今天，《行政調(diào)解法》的出臺已經(jīng)是社會各界翹首以盼了。

 

相較于人民調(diào)解，1989年國務院公布施行了《人民調(diào)解委員會組織條例》，進一步促進了人民調(diào)解工作的發(fā)展。目前，全國共有人民調(diào)解組織80多萬個，人民調(diào)解員400多萬人。2008年，人民調(diào)解組織調(diào)解民間糾紛500多萬件，調(diào)解成功率達96.9%。 而《人民調(diào)解法》草案已經(jīng)出臺，目前已經(jīng)在征詢意見中，人民調(diào)解制度在逐步規(guī)范和完善。行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解并稱為三大調(diào)解，也迫切需要《行政調(diào)解法》的出臺，對行政調(diào)解的機構設置、調(diào)解范圍、調(diào)解程序、效力和救濟等各個方面進行規(guī)范，進而發(fā)揮行政調(diào)解的應有作用。

 

（二）機構保障。

 

事實上，有多少行政部門，就有多少類型的行政調(diào)解案件，但是不同種類的案件數(shù)量分布又極不均勻，如在常州地區(qū)，勞動爭議類案件、拆遷安置補償類案件和交通事故賠償類案件可能要占所有案件中的大多數(shù)。因此，筆者認為，可以采取部門兼職和設定專門的調(diào)解機構相結合的方式，來做好行政調(diào)解工作。對于案件偏多的部門，可以設置專門的部門、設立專門的調(diào)解工作室、安排專人進行調(diào)解；而對于案件比較少的部門，則指定相關工作人員兼職。

 

另外，可以建立調(diào)解人才庫，選聘一批熱心調(diào)解工作、具有法律知識、專業(yè)知識、經(jīng)驗豐富的人員擔任調(diào)解員，并逐步建立完備的考核機制對其進行考核，將考核結果記入檔案。

 

（三）司法保障。

 

1、聯(lián)席會議制度。各級行政機關和人民法院通過各自的調(diào)解組織開展對接工作，并建立工作聯(lián)系制度，不定期召開聯(lián)席會議，通報行政調(diào)解和訴訟調(diào)解對接工作情況，及時解決對接機制運行中存在的問題。

 

2、設立巡回法庭、審判點、調(diào)解點。基層人民法院可以在矛盾糾紛比較多的行政機關，設立專門的巡回法庭、審判點、調(diào)解點，指派專人常駐或定期到巡回法庭、審判點、調(diào)解點，就地開展審判和調(diào)解工作。如常州市新北區(qū)人民法院在常州市新北區(qū)交警大隊就設有巡回法庭，負責處理交通事故損害賠償案件。

 

3、培訓研討制度。各級行政機關和人民法院要定期組織調(diào)解人員培訓學習，開展業(yè)務研討，交流、總結、推廣行政調(diào)解中行之有效的方法和經(jīng)驗。同時，人民法院對當事人提出變更、撤銷行政機關調(diào)解達成協(xié)議或確認該協(xié)議無效的案件，應通知行政機關具體參與調(diào)解的經(jīng)辦人旁聽庭審，并及時將審理結果告知行政機關，必要時可以向行政機關提出司法建議。