一、行政相對(duì)人的概念

 

大陸法系國(guó)家中"行政相對(duì)人"概念為廣，不僅包括行政行為的直接針對(duì)人，也包括具體行政行為間接影響其權(quán)益的人，還包括行政立法（委任立法）所針對(duì)的人。在我國(guó)，也有學(xué)者認(rèn)為行政相對(duì)人是指"行政管理關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即行政主體行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人、組織。"并在此基礎(chǔ)上把行政相對(duì)人依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分為個(gè)人相對(duì)人與組織相對(duì)人、直接行政相對(duì)人與間接行政相對(duì)人、作為行為的相對(duì)人與不作為行為的相對(duì)人、抽象相對(duì)人與具體相對(duì)人、受益相對(duì)人與侵益相對(duì)人等具體類型。筆者贊成學(xué)者的主張，認(rèn)為行政相對(duì)人是行政管理關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即行政主體行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人、組織。任何個(gè)人、組織如果不處在行政法律關(guān)系中而處在其他的法律關(guān)系中，就不具有行政相對(duì)人的地位，也就不屬于行政相對(duì)人。

 

二、行政相對(duì)人的地位

 

在行政法律關(guān)系中，雙方當(dāng)事人的法律地位是不平等的，其中，一方享有國(guó)家行政權(quán)，能依法對(duì)對(duì)方當(dāng)事人實(shí)施管理，作出影響對(duì)方當(dāng)事人權(quán)益的行政行為，而另一方當(dāng)事人則有義務(wù)服從管理，依法履行相應(yīng)行政行為確定的義務(wù)；行政主體行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響有時(shí)是直接的，如行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政許可、行政征收等，有時(shí)是間接的，如行政主體批準(zhǔn)公民甲在依法由公民乙經(jīng)營(yíng)的土地上蓋房，該批準(zhǔn)行為對(duì)公民甲的影響是直接的，而對(duì)公民乙的影響是間接的。

 

　　對(duì)于行政相對(duì)人的總體地位而言，行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系是行政法的核心問題。在行政法中，行政相對(duì)人的權(quán)利與行政權(quán)力是貫穿所有法律法規(guī)的一條紅線，一切行政法律法規(guī)說到底都是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利與行政權(quán)力的劃分。行政相對(duì)人的權(quán)利與行政權(quán)力的總體狀況和關(guān)系，決定了行政相對(duì)人在行政法中的總體地位。在行政法中，行政相對(duì)人權(quán)利與行政權(quán)力，既存在矛盾又有統(tǒng)一的一面。

 

　　1、行政相對(duì)人權(quán)利與行政權(quán)力存在矛盾表現(xiàn)在行政立法中，如果立法者貫徹權(quán)利本位原則，行政相對(duì)人將獲得充分的權(quán)力及保障；如果立法者貫徹權(quán)力本位原則，則會(huì)恰如其反。因此在行政立法中，行政相對(duì)人權(quán)利與行政權(quán)力兩者存在這此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在具體的法律關(guān)系中，行政相對(duì)人首先是作為自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體與作為公權(quán)利主體的行政主體形成對(duì)峙，處于防御者地位。行政權(quán)力具有自我擴(kuò)張的內(nèi)在本能，當(dāng)其擴(kuò)張超過法律的界限時(shí)，就會(huì)侵犯行政相對(duì)人的權(quán)力。

 

　　2、行政相對(duì)人權(quán)利與行政權(quán)力的統(tǒng)一表現(xiàn)在：首先，公民權(quán)利（在行政法中體現(xiàn)為行政相對(duì)人權(quán)利）是行政權(quán)力的源泉：在法治國(guó)家，法律是行政的前提，"無法律即無行政"，依法行政是行政法治中的帝王條款，也是其真正靈魂之所在，法律性是近代行政乃至現(xiàn)代行政的基本屬性之一。而法律是民意機(jī)構(gòu)通過的，是民意的體現(xiàn)，是公民權(quán)力的體現(xiàn)。其次，行政權(quán)力是維護(hù)公民權(quán)利的重要手段：行政權(quán)力的最終目的在于保障公民的權(quán)力，在現(xiàn)代法治國(guó)家，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以勞動(dòng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)參與權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、文化教育權(quán)以及環(huán)境權(quán)等為主要內(nèi)容的社會(huì)權(quán)利逐漸成為行政法律關(guān)系中行政相對(duì)人所擁有的基本權(quán)利重要內(nèi)容，行政權(quán)力更是為維護(hù)公民的社會(huì)權(quán)利而存在。

 

　　3、對(duì)此地位筆者的想法

 

　　對(duì)于行政相對(duì)人在行政過程中的具體地位，不得不引人深思：行政相對(duì)人在行政過程中的具體地位，是可以通過在此過程中的各種權(quán)利體現(xiàn)出來。在近代法治國(guó)家，制約行政權(quán)力的方式是"以權(quán)力制約權(quán)力"，即以立法權(quán)和司法權(quán)來制約行政權(quán)，在自由資本主義時(shí)期這一依靠事后的司法監(jiān)督是可以控制行政權(quán)對(duì)公民的侵害的，但是隨著資本主義向壟斷的發(fā)展，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜，行政權(quán)的嚴(yán)格限制已不適應(yīng)社會(huì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，于是行政權(quán)一改"守夜人"的地位，不但干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而且介入社會(huì)生活的方方面面。行政權(quán)的擴(kuò)大，雖然給社會(huì)成員帶來了福利，但同時(shí)也對(duì)其自由權(quán)力造成了極大的威脅。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)的違法行為也是顯而易見的，比如城管在所謂的行政執(zhí)法中，并不是所謂的用教育性的方法，也不是與小商小販進(jìn)行交流，而是不分青紅皂白，直接上去打翻所有的物件，或者直接將其完整的搬運(yùn)到車上沒收，卻沒有想到這可能是那些行政相對(duì)人賴以生存的依靠?；蛟S這種處罰還是輕的，因?yàn)椴]有實(shí)質(zhì)侵害到行政相對(duì)人的人身權(quán)，在社會(huì)中，所謂行政執(zhí)法的城管卻經(jīng)常對(duì)行政相對(duì)人拳打腳踢，而對(duì)于這些，人們也已經(jīng)是司空見慣。正是這樣，使得行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的距離也就越來越遠(yuǎn)，這樣的社會(huì)要怎樣去發(fā)展，成了一個(gè)很大的問題，所以如何提高行政相對(duì)人的地位，如何使行政相對(duì)人更好的行使實(shí)體性權(quán)力（主要包括政治權(quán)利、自由權(quán)利和社會(huì)權(quán)力即受益權(quán)利）和程序性權(quán)力（主要包括申請(qǐng)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、抵制違法行政行為權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)等）成為保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、規(guī)范行政權(quán)力、完善我國(guó)行政法體系新的重要議題。

 

提高行政相對(duì)人地位的方法有多種，但是最重要的還是要靠行政相對(duì)人自身的努力以及行政主體的規(guī)范執(zhí)法與執(zhí)政。內(nèi)因是起決定作用的，但是外因又是必不可少的，行政相對(duì)人這個(gè)內(nèi)因的努力必須要靠行政主體等外因的協(xié)助。內(nèi)因的努力加上外因的幫助，提高行政相對(duì)人的地位將不是一件艱難的任務(wù)。

 

三、如何提高行政相對(duì)人地位

 

　?。ㄒ唬男姓黧w角度-通過健全和完善行政問責(zé)制來提高行政相對(duì)人的地位

 

　　由于行政主體的范圍太廣，筆者主要從政府方面作出具體說明。政府應(yīng)當(dāng)提升自身的責(zé)任，更好的發(fā)展和完善責(zé)任問責(zé)制：政府本質(zhì)上是對(duì)公共事務(wù)負(fù)責(zé)任，學(xué)者陳振明給"公共責(zé)任"下了這樣一個(gè)定義：國(guó)家公共管理部門的行政人員，在工作中必須對(duì)國(guó)家國(guó)家權(quán)利主體負(fù)責(zé)，必須提高自身職責(zé)的履行，來為國(guó)民謀福利；學(xué)者陳芳認(rèn)為："首先公共責(zé)任是每一位在職公共管理人員的職業(yè)責(zé)任，這里的職業(yè)責(zé)任就是在行使公共權(quán)力之前就明白自己的職責(zé)和義務(wù)就是實(shí)現(xiàn)公共利益，為人民服務(wù)；在行使公共權(quán)力時(shí)，公共責(zé)任就是要接受賦予你權(quán)力的人民的監(jiān)督，并主動(dòng)向其（代理機(jī)構(gòu)-政府、人民代表大會(huì)等）匯報(bào)、解釋、說明情況、反映情況和提供相關(guān)信息，做到公開行使公共權(quán)力；在行使公共權(quán)力后，公共責(zé)任就是接受評(píng)判（由人民評(píng)價(jià)，通常是一些代表人民利益的組織作出），并對(duì)不當(dāng)使用公共權(quán)力或使用產(chǎn)生的不當(dāng)后果承擔(dān)責(zé)任，接受懲罰，并對(duì)損失進(jìn)行賠償。筆者認(rèn)為必須重視政府責(zé)任，因?yàn)橹挥胸?fù)責(zé)任的政府才能推行諸如法制、公開、透明、公正、法律面前人人平等的原則。責(zé)任是保障公共行政實(shí)施效率、效能、可靠性和預(yù)見性所不可或缺的，它既可以保障公共利益和個(gè)人利益，也可以提高決策的質(zhì)量，進(jìn)而保證公共行政的安全性和合法性。

 

　　在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，關(guān)于行政問責(zé)制有公眾對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)制度和行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問責(zé)之制度兩種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為這兩種問責(zé)制度都是同樣重要的，行政問責(zé)制的監(jiān)督、懲處、預(yù)防功能經(jīng)過雙管齊下效果會(huì)更好。

 

　　筆者在具體實(shí)施行政問責(zé)制時(shí)，應(yīng)注重以權(quán)力制約權(quán)力；注重以權(quán)利制約權(quán)力；注重以法律規(guī)范權(quán)力。

 

　　在具體闡釋行政問責(zé)制時(shí)，必須簡(jiǎn)單揭示行政問責(zé)文化，行政問責(zé)文化有助于強(qiáng)化官員的責(zé)任感和自律意識(shí)。愛因斯坦說："人類的價(jià)值的基礎(chǔ)是道德"，行政問責(zé)文化可以說也是提高政府工作人員道德與素質(zhì)的一大方法，從另一方面來說，也不失為提高行政相對(duì)人地位的一個(gè)至關(guān)重要的方面。

 

　?。ǘ男姓鄬?duì)人角度-主要是通過行政救濟(jì)的方式維護(hù)自己的權(quán)利，從而提高行政相對(duì)人的地位

 

　　憲法第41條專門規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員有批評(píng)、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。因此，公民自己或他人完全可以基于行使憲法基本權(quán)利的方式，對(duì)自己或他人被行政行為侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。這既表現(xiàn)為權(quán)利對(duì)權(quán)利的救濟(jì)，也是"以權(quán)利制衡權(quán)力" 的表現(xiàn)。

 

　　目前作為行政救濟(jì)主要方式的行政復(fù)議制度在我國(guó)已經(jīng)建立。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法第七條的規(guī)定，具體行政相對(duì)人認(rèn)為國(guó)務(wù)院部委和地方人民政府規(guī)章以外的國(guó)務(wù)院部門和地方各級(jí)人民政府的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。這一規(guī)定比原有的行政復(fù)議條例有顯著的進(jìn)步，能夠更好的使得行政相對(duì)人行使自己的權(quán)利，從而使地位得以提高。

 

　　行政申訴制度也是行政救濟(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。雖然我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政申訴的概念尚無嚴(yán)格、一致的界定，但是以后會(huì)逐漸變得完善，從而達(dá)到提高行政相對(duì)人地位的目的。

 

　　信訪制度作為行政救濟(jì)方式中的一種，只是"為公民提供了一種法律救濟(jì)途徑"，僅有"反映群眾呼聲和要求的'渠道'作用"。也就是說，信訪制度在行政救濟(jì)上目前僅有程序上的意義，而無實(shí)體上的意義。因此，"讓老百姓告狀有門"這種想法本身就是有缺陷的，僅僅"告狀有門"并不能化解糾紛、穩(wěn)定社會(huì)，因?yàn)榻鉀Q不了實(shí)際問題。所以在以后的制度發(fā)展中要不斷完善信訪制度，使其真正的能夠在提高行政相對(duì)人地位方面起到一定的作用。

 

　　從行政相對(duì)人角度，行政相對(duì)人可以通過刑法救濟(jì)的方式維護(hù)自己的權(quán)權(quán)利，在維護(hù)權(quán)利的同時(shí)，不再是那種在行政主體面前表現(xiàn)的那么渺小的一方，要在刑法救濟(jì)中提高行政相對(duì)人的地位。

 

　　在各種救濟(jì)中，重要的是行政相對(duì)人要擁有公民意識(shí)，要為提高地位做不懈的努力。

 

　　（三）從其他角度

 

　　發(fā)揮媒體的作用，媒體要敢于披露社會(huì)中嚴(yán)重危害行政相對(duì)人權(quán)利的行政主體的行為，并且可以形成一種媒體問責(zé)的方式，以通過媒體規(guī)范行政主體的行為，從而間接的使行政相對(duì)人的地位在不斷的監(jiān)督行政主體中得到提高。

 

　　在發(fā)揮媒體作用的同時(shí)，發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，通過行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使積極性、主動(dòng)性的行政權(quán)力，及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤乃至違法行為，在隱形過程當(dāng)中維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)力，并且規(guī)范行政主體以提高行政相對(duì)人的地位。

 

　　提高行政相對(duì)人地位的方法有多種，但是最重要的還是要靠行政相對(duì)人自身的努力以及行政主體的規(guī)范執(zhí)法與執(zhí)政。內(nèi)因是起決定作用的，但是外因又是必不可少的，行政相對(duì)人這個(gè)內(nèi)因的努力必須要靠行政主體等外因的協(xié)助。內(nèi)因的努力加上外因的幫助這，提高行政相對(duì)人的地位將不是一件艱難的任務(wù)。

 

　　提高行政相對(duì)人的地位對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)于行政主體與行政相對(duì)人的和諧發(fā)展有這不可替代的作用，同時(shí)也會(huì)使得我們國(guó)家向更加健康蓬勃的方向發(fā)展！