環境法中的“公民參與原則”源于20世紀60年代末以來日益高漲的環境保護浪潮和對環境問題的深刻認識。由于“傳統”這一因素，以前人們認為環境保護是一種公共產品，把廣大公民排斥在環境保護領域之外。隨著環境問題的日益暴露，人們逐漸認識到環境不僅要靠政府保護，同時也要靠公民來保護。在此背景下，環境法中的“公民參與原則”逐步得到國際社會和國內立法的承認。

一、環境法中確立公民參與原則的必要性

環境法中的公民參與原則，是指在環境法保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與自己環境利益相關的決策活動，有權提起環境公益訴訟，有權參與環境管理并對管理部門以及單位、個人與生態環境有關的行為進行監督。公民參與原則在環境法中適用，有其重要意義。

首先，環境保護中的公民參與有利于維護公民自身的合法利益，增強公民的權利意識，激發公民參與的主動性和積極性。當前，有關環境問題的國際性文件以及許多國家的相關法律或政策，都明確規定了公民環境權。如：1992年聯合國在巴西里約熱內盧召開了聯合國環境與發展大會，會議通過的《里約環境與發展宣言》就明確提出：“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理”；匈牙利1976年制定的《人類環境保護法》、菲律賓1977年頒布的《菲律賓環境法典》也都明確規定了公民環境權。

我國現行的法律雖然沒有明確規定公民環境權，但是在立法中是承認公民環境權的。如《環境保護法》第1條規定：“公民享有在清潔適宜的環境中生活的權利。”公民環境權除了依靠政府通過立法、司法和行政執法管理的方式加以維護外，公民自身也可以通過各種途徑和形式參與環境保護活動，實現自我保護，這也是使公民的環境權真正得到實現的重要手段。而且，在參與環境保護的活動中可以進一步增強公民的權利意識，當公民的參與產生明顯效果、公民的環境權受到切實保護的時候，又能夠進一步激發公民參與環境保護的積極性。

其次，環境保護中的公民參與可以推動國家或地區的環境立法和司法工作，推動公共決策和管理的科學化、民主化。雖然公民的意見有可能失之偏頗，但是它仍具有廣泛的代表性，而且公民參與面大，其意見趨于合理性和科學性的程度較高。因此，公民參與環境保護對于推動國家或地區的環境立法和司法工作、推動公共決策和管理的科學化和民主化具有不可低估的作用。

再次，環境保護中的公民參與有利于在全社會營造一種保護生態、控制污染的良好社會風氣。大量非官方的環境保護組織、社團的出現并開展各種活動，對于動員全社會參與環境保護事業，綠化人們的社會生活，創造崇尚綠色生活的社會風氣，發揮了關鍵性的作用。

二、國外公民參與原則在環境法中的適用

當今，環境問題日益暴露，在世界民主潮流的推動下，世界上大多數國家開始制定或修改其環境基本法、環境法典或其他綜合性環境法律，并結合各自的國情對公民參與作了實體和程序上的規定。世界各國關于公民參與環境保護的規定形式多樣，內容也比較豐富。

美國1969年制定了《國家環境政策法》。該法第11條規定：“國會特宣布：聯邦政府與各州、地方政府以及有關公共和私人團體合作采取一切切實可行的手段和措施，包括財政和技術上的援助，發展和促進一般福利……”。此外，一些行政機構還頒布了公民參與環境保護的建議和指南，公民參與原則事實上已經成為美國環境法的一個基本原則。美國的這部《國家環境政策法》從現代科學意義的環境保護現狀出發，全面、系統地闡述國家環境保護方面的基本政策。雖然該法不是世界上最早出現的環境法，但是其中公民參與原則的規定已經得以充分的體現，并與美國的現代民主政治觀念相適應。60年代末、70年代初，美國國會制定并通過了大量的新的環境法規。國會在許多法律中??如70年代早期所通過的《清潔空氣法》（修訂）、《清潔水法》、《瀕危物種保護法》等都設置了一個公眾訴訟（公民訴訟，citizensuit）條款。日本的《環境基本法》第一章“總則”部分第9條規定了公民的環境保護職責，即“國民應當根據其基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環境的負荷，以便防止環境污染。除前款規定的職責外，國民還應根據其基本理念，有責任在自身努力保護環境的同時，協助國家或者地方公共團體實施有關環境保護的政策和措施。”

法國《環境法典》也規定了公民參與原則。該法專門設立第二編“信息與公民參與”，分為對治理規劃的公民參與、環境影響評價的公民參與、有關對環境造成不利影響項目的公眾調查和獲取信息的其他渠道這四章，具體細致的規定了公民參與環境保護的目的、范圍、權利和程序。

加拿大1997年頒布了《環境保護法》，其中第2條規定了國家保證公民參與的具體職責，一是“鼓勵加拿大人民參與對環境有影響的決策過程”；二是“促進由加拿大人民保護環境”；三是“向加拿大人民提供加拿大環境狀況的信息”。在國家保障職責的基礎上，該法設立了第二章“公民參與”，規定了公眾的環境登記權、自愿報告權、犯罪調查申請權和環境保護訴訟、防止或賠償損失訴訟等內容。

作為前社會主義國家的一個組成部分，俄羅斯也加強了其公民參與的環境基本法規定。該國2002年實施的《俄羅斯聯邦環境保護法》把公民參與權的規定分為兩大類，一是聯邦和聯邦各主體的保障職責；二是公民的基本權利。該法第11條規定“每個公民都有享受良好環境的權利，有保護環境免受經濟活動和其他活動、自然的和生產性的非常情況引起的不良影響的權利，有獲得可靠的環境狀況信息和得到環境損害賠償的權利。第68條還規定了公民、社會團體和其它非商業性團體的環境保護社會監督權。

“公民參與”條款在以上幾個國家的環境法中設置以來，其環境都有了新的轉變，取得了明顯的成效:空氣質量與水質得以改善；物種得以保護；人口、資源、環境相協調，這些轉變歸功于其借助公眾團體的力量來進行環境保護。從以上這幾個國家對公民參與在環境法中的規定以及取得的成效來看，其中有些地方值得我們借鑒。比如，法國專門設立一編“信息與公民參與”，加拿大專門設立一章“公民參與”，這樣為公民參與環境保護提供了明確而又具體的法律依據，在進行環境訴訟時，便于公民更好的用法律來保護自身的合法權益；再如，加拿大《環境保護法》規定的國家三項保證公民參與的基本職責，其中“鼓勵加拿大人民參與對環境有影響的決策過程”這一規定也值得我國借鑒，它體現了公民參與環境保護的程度。

三、我國公民參與原則在環境法中適用的現狀及不足

我國《憲法》、《環境保護法》以及其他環境單行法中也有關于公民參與環境保護的規定，主要體現在以下幾個方面：

《憲法》中的規定。《憲法》中涉及環境問題的有兩條，即第9條和第26條。第9條第2款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。”第26條第1款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。” 雖然這兩條規定在總綱中不是以公民基本權利的形式出現的，但它還是承認公民參與環境保護的這種權利的。

《環境保護法》中的規定。第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”這項規定表明，公民廣泛參與到環境保護事業、參加環境管理，既能夠使公民環境權得到真正實現，而且也是搞好環境保護工作的重要途徑。第8條規定：“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”這項規定，大大提高了公民參與環境保護的積極性。第11條第2款規定，“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。”定期發布環境狀況的規定表明，我國立法對于公民環境知情權的肯定，其目的就在于使廣大公民了解環境污染和破壞以及環境保護方面的真實情況，認識到環境問題的嚴重性，增強公民對保護環境的責任感，以真正發揮公民參與環境保護的監督作用。

此外，其他環境單行法中也有公民參與環境保護的規定。如，《環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”再如，《水污染防治法》第5條規定：“一切單位和個人都有責任保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行監督和檢舉。因水污染危害直接受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失。”

從以上立法來看,公民參與原則在我國有關環境立法中已經得到了體現,但這些規定本身仍存在一些不足,主要表現在：

（一）公民環境權不明確，公民參與的規定過于原則和抽象

公民環境權是環境保護領域的基本權利、環境訴訟的基礎，是公民參與原則得以更好貫徹的前提條件。在國內法中，很多國家將環境權保護的內容寫進了憲法或組織法，有的國家更是明確地將公民環境權作為公民的一項基本權利。如馬里共和國的《馬里憲法》（1992）第15條規定：“每個人都擁有一個健康的環境的權利。國家和全體人民有保護、保衛環境及提高生活質量的義務。”雖然我國《憲法》有對于公民環境權方面的規定，但不夠明確和具體，在絕大部分環境法中至今仍沒有明確的公民環境權規定，公民環境權的性質、內容模糊，給司法實踐帶來了困難，只是近年頒布的《環境影響評價法》才有較明確的公民參與和監督的規定。

現行的環境立法中雖然有了一些公民參與的規定，然而這些規定過于原則和抽象，以致缺乏可操作性。新的《環境影響評價法》中第5條規定：“國家鼓勵有關單位，專家和公眾以適當的方式參與環境影響評價”。此條便是原則性的條款，缺乏具體的條文支撐。再如，《噪聲污染防治法》第13條規定：“環境影響報告中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見”。此條也是原則性的規定，沒有具體的途徑、形式和程序，有關單位、主管部門以及公民都會因沒有明確的權利義務而無法參與。我國現行的環境法中的公民參與原則，其原則性的規定雖然有利于在實踐中根據不同情況采取其適用方式，但鑒于我國公民參與的條文太少，因而對公民參與的要求實質上并沒有真正實現。

（二）環境法中規定的公民參與的保障機制不健全

環境保護中的公民參與需要健全的機制來保障實施，而現行環境法中的公眾參與的形式、途徑和程序缺乏具體而明確的規定。由于沒有經驗和受各種客觀因素的制約，公民參與環境保護的活動仍停留在宣傳教育階段，缺乏專門的公民參與保障制度，更沒有激勵公民廣泛參與的激勵機制。另外，我國的公民大多都是在環境污染與破壞發生后參與，并沒有涉及到整個環境保護的過程當中，這就導致了環境保護的公民參與困難重重。

（三）我國政府實施公民參與原則存在不足

我國的環境保護工作長期以來都強調政府在環境保護中的核心地位，這顯然已經不能夠適應現代社會經濟形勢。目前,我國政府已經認識到公民參與的重要性和必要性，并已經進行了一些立法實踐，這表明我國已開始重視公民在環境保護中的強大力量。

但就公民參與原則實際執行情況而言,存在以下問題：一方面,一些政府部門對公民參與原則認識不到位,思想上重視不夠；另一方面,由于地方保護主義的存在,一些地方政府為了謀求地區經濟效益的增長而對本區域破壞環境的狀況視而不見，有法不依，從而束縛了公民參與原則作用的發揮。

四、關于我國公民參與原則在環境法中適用的幾點建議

針對我國目前公民參與原則存在的不足，提出以下幾點建議：

（一）完善公民參與的立法

1.在《憲法》中明確規定公民環境權，使公民參與的規定憲法化。

從國外來看，大部分國家將環境權的內容、公民參與環境管理的程序及程序法保障等都規定于環境立法中。例如，匈牙利的《人類環境保護法》規定：“公民有享受于生活的權利，同時也有遵守各項環境保護法律規定并在自己的工作范圍內促進環境保護工作的義務。” 在美國，任何公民、公眾團體或其他法律實體都可以以保護環境為目的的以自己的名義在法院提起旨在迫使環境行政機關依環境法作出一定行為或不作出一定行為的訴訟。建議我國將公民環境權在《憲法》中加以明確，使之上升為公民的基本權利，使環境權在環境法律體系中居于核心地位，成為環境立法的依據，讓一切環境管理活動都圍繞公民的環境權展開。筆者認為，具體內容應包括使用權、知情權、參與權和獲得救濟權等。

使用權。公民環境權首先要肯定的是公民對環境的使用權。將公民環境使用權確定為一項權利，才可以要求公民承擔義務，也才可以使公民的權利濫用受到限制。

知情權。它是指公民依法享有的從法定機構取得有關環境保護信息的權利，即公民對本國乃至世界的環境狀況、國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利。這一權利既是公民參與國家管理的前提，又是環境保護的必要民主程序。

參與權。公民參與的核心是在公民環境權與國家環境權之間進行平衡，因此，公民參與權的確立，一方面使各種利益集團能夠充分表達其不同的利益訴求，建立各種利益平衡、尋求利益共存或利益妥協的方式和途徑；另一方面則是作為行政管理民主化的一項重要內容，建立了公眾監督機制，防止因行政機關的違反或不當行為引起的環境污染和破壞。

獲得救濟權。它是指公民的環境權在受到侵害以后向有關部門請求保護的一種權利，有利于公民在其合法權益受到侵害后進行事后救濟。

這些權利對于公民環境權的實現非常重要，許多國家都是著重通過對這幾項權能的完善來尋找實現環境權的有效途徑。同樣，在我國《憲法》中明確這幾項權能，對于公民環境權的實現也必將具有促進作用。

2.在《環境保護法》以及其他一些環境單行法中具體規定公民參與原則，使公民參與原則具體化。

建議借鑒國外的一些做法，在《環境保護法》及其他一些環境單行法中將“公民參與”單獨作為一章或一編，具體規定公民參與的權利和義務以及公民參與的程序、形式和途徑。

在《憲法》、《環境保護法》以及其他一些環境單行法中明確公民環境權，有助于公民真正參與到環境保護中，也有助于有關機關切實有效地落實公民參與這一原則。

（二）健全公民參與的保障機制

1.保障公民參與環境立法

公民參與立法是指立法草擬機關、審查機關和指定機關在立法工作中聽取、收集公民、法人和其他組織對立法的意見、建議，并對意見、建議進行綜合整理、采納吸收與反饋的活動。公民參與立法活動在世界各國都已成為較普遍的規定。如德國的《污染控制法》規定：“制定法令和一般行政法規，每次都應選出一個由科學組織、受影響的各方、有關的工業、有關的運輸系統和州的負責污染控制的最高機關的代表們所組成的小組，并聽取他們的意見。”

我國對公民參與立法活動也有一套較為成熟的做法。如參與立法草案的起草和討論，通過人大代表向全國人大和地方人大提交立法議案。除了通過人大代表參與環境立法外，筆者認為，應逐漸加強公民參與環境立法的力度。我國《立法法》第34條規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，但在實踐中還沒有落到實處，有關部門，如國家環境保護總局、各地環境保護局以及各級人民政府應盡快落實和完善環境立法中的座談會、論證會、聽證會制度，確保公民直接參與立法。

2.保障公民參與環境監督管理活動

公民參與環境監督管理活動的主要形式是參與環境影響評價和環境執法監督活動，還包括公民參與檢舉和揭發各種環境違法行為，協助有關部門對違法行為進行調查認定，對行政機關的環境行政執法行為進行監督等。

3.保障公民參與環境保護公益活動

環境保護活動需要所有公民的參與和支持，而公民為了維護自己的權益也有參加環境保護的強烈愿望，所以各國都有要求和鼓勵公民參與環境保護公益活動的法律規定。我國環境法中已有關于鼓勵公民參與的條文規定，建議加大力度鼓勵公民參與，制定更具體的鼓勵措施，如精神獎勵與物質獎勵相結合，以精神獎勵為主，給予公民以人生價值上的肯定，從而激發其參與環境保護的主動性和積極性。

4.保障公民參與環境公益訴訟活動

環境公益訴訟是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起訴訟。我國現行的環境訴訟法律規定中只有直接受害人才有權提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。所以，我國司法應當逐步擴大環境訴訟的主體范圍，加大對污染環境和破壞生態行為的懲治力度，進而滿足環境權公益要求，讓更多的公民能夠通過訴訟的方式來維護自身的權益。這也是公民保護自身環境權的最后一道防線。

保障公民參與還包括公民直接或間接進行環境保護投資，或以自己的消費決策和消費偏好來影響和改變生產者的決策。國家需要通過法律和政策鼓勵，特別是通過經濟鼓勵引導公民參與環境保護投資。目前，各國推行的環境標志制度，實際上是通過公民的消費決策改變和影響生產者的生產決策，這是一種通過市場機制發揮環境保護作用的公民參與。

（三）保證政府采取多種途徑有效地實施公民參與

1.政府須將環境信息公開化，推行環境保護決策民主化。各國環境法制建設的實踐證明，環境法的實施除了依靠政府外，還要依靠群眾。環境行政主管部門應及時向公民公開執法依據、環境政策、辦事程序、環境標準等公務內容，增加工作透明度，實現群眾對環境保護行政執法部門的民主監督；環境管理部門還要注重回訪工作，多聽取群眾的意見和建議。公民只有在了解和掌握有關環境信息，才能真正擁有參與權、監督權，這就要求政府要向公民公布其掌握的有關環境信息。

此外，公民需要參與決策，通過各種途徑參與國家經濟和社會發展政策的制定，使決策民主化、科學化，還要參與監督，對政府有關部門實施政策進行監督。

2.政府應聯合民間環境保護組織，充分發揮民間環境保護組織的作用。近幾年來，我國民間的環境保護組織開展了許多關于環境保護的活動，有效地發揮了環境保護組織的作用，使得越來越多的組織團體和個人加入到環境保護的行列當中，為環境保護注入了新的活力。

當前，我國社會正處于社會轉型時期，政府解決環境問題的能力不足，因此，政府應聯合民間環境保護組織，讓他們自主、及時、有效地開展一些環境保護活動，并從他們那里了解更多的關于公民環境方面的需求。在此意義上，政府與民間組織以及其他社會團體便會形成相互聯系、相互扶持的新的發展體系，必將有利于獲取全面的環境保護成果。

3.大力推行環境保護教育。環境保護教育應是一個連續的終身的教育過程，除了學校教育外，應利用電視、廣播、書刊、報紙等方式宣傳環境法律、法規和政策，提高公民的環境意識，樹立正確的環境價值觀念，調動其參與環境保護的積極性和主動性。公民只有了解人人參與的必要性，才能真正從保護環境的小事做起，減少環境違法行為。

除了上述幾種途徑以外，政府還可以通過建立公民參與會議制度、完善人大代表和政協委員監督檢查制度等來實施公民參與。

由于我國研究環境立法理論為時不長，其實踐時間也不長，因而對公民參與重視不夠。在理論上，關于環境法的研究僅局限于對現行法條的釋義上；在立法上，忽視公民環境權，未將公民環境權作為一項基本原則，公民參與的環境法律還有許多不完善的地方。我國應適當借鑒國外的一些做法，盡快完善環境法中的公民參與原則。相信，隨著我國的環境法學理論和環境法的不斷完善以及公民環境保護意識的不斷提高，公民參與原則必將得到更好的完善，并發揮其重要作用。