《行政訴訟法》修改建議稿中首次設定行政公益訴訟類型，行政公益訴訟的規定是對現行訴訟法理論的一大創舉。行政公益訴訟是同被訴行政行為無法律上的直接利害關系的人提起的、以公共利益為目的的行政訴訟。為保護國家利益和社會公共利益不受侵害，重要的前提是確立一個適格主體，以在其受到侵害時請求司法保護。國家理應是國家利益和社會公共利益的主體，這是由我國憲法規定和國家職能所決定的。但這只是一個抽象價值主體，落實到具體訴訟中，就必須確立一個特定的實體來行使訴權，才能啟動訴訟程序。

我國學術界關于行政公訴人的觀點主要有三種：一是由普通民眾提起行政公益訴訟，二是由特定的公益性團體和部分自治組織提起行政公益訴訟，三是由檢察機關提起行政公益訴訟。下面分別予以闡述和分析：

一、公民個人的原告資格

是否應該賦予公民個人行政公益訴訟原告資格，在我國存在兩種不同的觀點：一種觀點認為公民應該享有提起行政公益訴訟的原告資格，因為“公眾的廣泛參與無疑能形成對侵害社會公益行為有效威懾的監督制約”[1];另外一種觀點認為，不宜由公民個人提起行政公益訴訟。理由是：賦予公民個人行政公益訴訟原告資格，容易“造成濫用訴權的局面”；納稅人、消費者的利益處于渙散狀態，其個人無力應對處于優勢和支配地位的行政組織。

筆者同意第一種觀點，認為公民個人不應該享有公益訴訟的原告資格。是否賦予公民行政公益訴訟原告資格，不僅是一個憲法原則問題，而且是一個復雜的操作性問題。根據憲法規定，公民享有廣泛的民主權利，能參與國家事務的管理，有權對不法侵害公共利益的行政行為進行監督和形成壓力，從而促進政府機關依法行政。但不能否認，在我國，由于傳統文化的影響加之現實生活中行政機關的強大，公民個人在自己的合法權益受到侵害時起訴率非常低，“不知告，不愿告，不敢告”的情形十分普遍，即使起訴后，撤訴率和敗訴率又極高。涉及自己利益的情況尚且如此，為與自己利益無涉的公益提起行政訴訟，更難以想象。我們認為，現階段，在我國賦予公民個人行政公訴啟動資格是不可行的，條件并沒有具備。

公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方是經歷了一個漫長的發展過程，由“從嚴”到“放寬”。西方法學界曾經固守一個共同的理念：公民有權借助司法程序保護公共利益。改革開放的中國，雖然民主法治化進程日益加快，但尚為形成公民代表公益訴訟的理念，因此，賦予公民個人行政公訴權的條件還不成熟，還有待于理論和實踐的發展。

二、公益組織的原告資格

在西方，公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質的法人如消費者協會、行業協會、宗教組織和慈善機構等。公益組織不僅是重要的社會自治團體，也是聯系政府和公民之間的重要橋梁，一方面它不斷的將國家和政府的法律、政策以及各種發展規劃等信息貫徹給其成員；另一方面，又作為公益代表向國家和政府不斷地傳達公眾的所思所想，表達他們的愿望和訴求，從而使國家和公眾之間形成良性的互動，使整個社會趨于和諧。正因為公益組織的這種特性，因此它在介入社會公益糾紛和實現社會公益方面能夠發揮重要的作用。公益組織與普通公民相比，具有更多的優勢：首先，公益組織有條件整合其成員或一定范圍內公眾的意愿和利益，能夠代表整體的公共利益，而公民由于其個人能力、精力及知識等方面的限制，即使他有強烈的公共意識，其公益代表性仍然可能是狹隘的、片面的；其次，公益組織的利益與社會公共利益具有高度的一致性；再次，公益組織作為行政公益訴訟原告有利于減少當事人過多以及公民濫訴等現象，從而減少了司法資源的浪費和對行政效率的負面影響；最后，由于公益組織具有一定的經濟實力和人力資源，他能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進行。現在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。[2]其他賦予公益組織起訴權的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區行政訴訟法35條規定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內，由多數有共同利益之社員，就一定法律關系，授予訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟”。

如上所述，我們可以看出，在西方等國家和地區，公益組織作為公益訴訟的原告具有檢察官和公民無法替代的一些優勢。隨著我國市場經濟的迅速發展和政治體制改革的進一步深入，國家權利逐步向社會權利過度，環保協會、消費者協會、婦女聯合會等公益法人應運而生，并在代表和維護公共利益方面發揮著一定的作用。但同時我們也應看到，在我國，由于歷史和現實原因，例如環保協會、消費者協會難以承擔起公益訴訟的重擔，如果將這些社會團體和組織也納入行政公益訴訟原告的范圍之內，恐怕很多問題都難以解決。

現實生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救濟的情況，其中主要以國有資產流失、環境污染和破壞、土地開發中的不合理利用、政府在公共工程的審批和招標、發包過程中的違法行為、以及政策性價格壟斷行為最為典型。其中國有資產流失，主要表現為兩種情況：一是國有資產被侵占、轉移；二是國有資產被損毀、滅失。上述兩方面的侵害和侵蝕有時是相互配合的，有些國有資產的流失是內外勾結、惡意串通造成的。因此，腐敗往往導致流失，而流失又隱藏著腐敗。在此過程中，行政機關不僅存在疏于管理的不作為問題，且往往直接組織、插手各種違法操作。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或濫用職權，人民或公益組織應有權直接動用司法手段進行干預。但問題的癥結是，面對居于明顯強勢的行政機關，公益組織將以何種力量與之抗衡？我們目前的公益組織，大多沒有自己的經濟來源，要靠政府財政的支持，試想公益組織如果能提起行政公益訴訟，那么這筆高昂的需預先繳納的訴訟費該如何支付？倘若訴訟費的問題能夠解決，那當其提起公訴時，公益組織又該由誰來應訴，通過何種途徑和方式來參加訴訟活動？就目前而言，公益組織中確實有一些熟悉法律的人士，但數量還是相當有限，如果由他們參加法庭訴訟，可操作性不強。因為支持訴訟，是一項非常專業的司法活動，法律專業性要求很高，一般社會人士恐難勝任。再者，行政公訴的案件一般都牽涉面較廣，公益組織沒有能力也沒有權利去完成案件的調查取證工作。因此，就現階段來說，我們國家還不適合賦予社會團體和公益組織提起行政公訴的起訴權。

三、檢察機關的原告資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，就必須確立一個特定的實體來行使訴權，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟。相對而言，檢察機關較人民代表大會、法院和政府更具優勢。

就立法、行政和司法機關職能與分工來看，立法機關如我國全國人大及常務委員會具有立法賦予的法律監督職能，但只能就一部分違憲事項進行審查，予以監督。上級行政機關可以監督甚至制約下級行政機關，但這完全是內部性的，形成的制度是行政復議而非行政訴訟。法院是制約行政權力的司法部門，但其實行“不告不理”原則，是一種“消極”的制約方式，這種方式不符合行政公訴中公訴人的角色，而且法院也不能審理自己的案件。此外，政府在其具體行政行為侵害國家利益和社會公共利益的情況下，不可能既作為原告也作為被告參加訴訟；人民法院作為審判機關，居于裁判者地位，根據訴審分立的原則，也不可能去行使訴權；而人大常委會及其專門委員會基于其國家權力機關的性質，不可能在享有立法權的同時，有去行使具體的訴權，這與現代法治理論相違背。

由此可見，人民代表大會、法院和政府都不適合擔任行政公益訴訟的原告，而通過比較分析各類國家機關，我們發現檢察機關比較適合擔任行政公益訴訟的原告。

我國憲法第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。從理論上講，該憲法規定確立了一個開放性的法律監督理念，檢察機關對法律的實施應擁有全面的監督權，因此，國家行政機關實施法律的行政行為不應排除檢察機關的監督。檢察機關作為國家專門的法律監督機關和“最高法律秩序的代表者”，有權對行政實施檢察監督。從我國目前情況來看，檢察機關的行政檢察監督主要體現在對違法但已經生效的裁判提出抗訴，這是一種對行政審判的事后監督。這種監督固然是行政檢察監督的重要內容，但不應該是全部內容。作為國家法律監督專門機關的檢察機關，其主要任務不僅在于保障國家法律統一，維護司法公正，而且還在于保護公共利益不受非法行為包括非法行政行為的侵犯。法國的檢察理論認為：“檢察機關的職責就是維護公益”。[3]當公共利益受到來自行政權力濫用的威脅時或因行政不作為而受到嚴重影響時，檢察機關有權力也有責任作為公共利益的代表提起行政公益訴訟。檢察機關通過借助自身的特殊地位使松散的公共利益得以整合和保護，并使那些在行政管理中處于弱勢的間接行政相對人的合法權利得以申張，更重要的是，檢察機關提起行政公益訴訟，更能有力地制裁侵犯公共利益的具體行政行為，更能有效的促使政府依法行政，從而實現其法律監督的目標。賦予檢察機關行政公益訴權在理論上并不存在憲法障礙，而是憲法對檢察機關性質規定的應有之義，不違背我國的憲法精神。同時，我國《憲法》第131條還規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”該憲法規定表明，我國檢察機關具有獨立于行政機關的地位，與西方國家的檢察機關大多隸屬于行政機關相比，我國檢察機關的地位更為超脫，賦予檢察機關行政公益訴訟權更能發揮其在行政公益訴訟中的積極作用。

檢察機關作為國家的法律監督機關，其監督的內容就其實質而言，當然包括對行政法律的實施進行監督，而行政法律包括行政實體法和行政程序法。因此，檢察機關監督行政法律的實施，其監督的領域應當包括行政主體的行政活動及行政程序活動。而《行政訴訟法》第10條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”及第64條規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提起抗訴”，卻將檢察機關對行政法律實施的監督僅僅限于監督行政訴訟活動，且監督方式僅為按照審判監督程序提出抗訴。現實表明，檢察機關對行政法律實施的監督僅有行政訴訟中的抗訴權是不夠的。原因在于：首先，監督手段過于單一。僅以抗訴方式監督，使得檢察機關即使發現了尚不構成犯罪的侵害公共利益的違法行政行為卻無法通過其他手段及時進行監督、糾正。其次，大片監督“盲區”的存在。由于檢察機關的抗訴是只能對生效的行政裁判的抗訴，這種事后的抗訴使得檢察機關對于尚未生效的行政裁判以及大量未進入訴訟程序的違法行政行為，只能消極等待，等待著當事人將違法行政行為訴諸法院，等待著行政裁判生效時刻的到來。若當事人沒有起訴，檢察機關對尚不構成犯罪的侵害公共利益的違法行政行為只能束手無策，形成了對行政活動監督的“盲區”。再次，《行政訴訟法》賦予了檢察機關抗訴權利，但卻沒有賦予其相應的調查案件、收集證據的權利，這對檢察機關實施行政抗訴權不能不說又是一個局限。種種限制，使檢察機關在“抗訴權”的狹小空間內無法真正形成對行政法律實施的有力監督。而賦予檢察機關行政公益訴權，不僅可以豐富檢察機關法律監督手段以及平衡審判權相對于行政權的弱勢地位，而且可以將國家行政機關實施行政法律的活動時時置于檢察機關監督之下，這是掃除檢察機關對行政法律監督“盲區”的需要，更是加強檢察機關法律監督的需要。

從我國立法的歷史來看，曾有過檢察機關提起行政公益訴訟的相關規定。中國近代北洋政府1914年公布的《平政院編制令》和《行政訴訟法》規定，對行政官署損害人民權利之行政處分或決定，人民在法律規定時間內沒有提起行政訴訟的，肅政廳之肅政史可以在法定訴訟時間過后的60天內，以原告身份提起行政訴訟。從機構設置來說，肅政廳行使監察機關的職權，它獨立于內閣，直屬于大總統。革命根據地時期，檢察機關提起行政訴訟，最早可溯至1939年的《陜甘寧邊區高等法院組織條例》，其在高等法院檢察長職權的第6項規定檢察長“為訴訟當事人或為公益代表人”。建國后，1949年12月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規定：“（最高人民檢察署）對于社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”1951年9月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第6款和《各級地方人民檢察署組織通例》第2條第6款規定：檢察機關代表國家公益參與有關社會和勞動人民利益有關之重要民事案件及行政訴訟。[4]從現階段我國的實際情況來看，當前我國存在國有資產大量流失、公害事件嚴重危害人民群眾的身體健康和生存環境、市場壟斷等行為得不到根本遏制等侵害國家利益和社會公共利益的狀況，就因為法律上沒有一個適格的訴訟提起人，而造成公益妨害可繼續存在和受害人得不到法律救濟的不合理現象。人民利益是社會主義正義的基礎，社會主義正義是人民利益的觀念化、神圣化，然而國家和人民利益都無法得到有效維護，又何談在全社會實現公平和正義呢？而確立檢察機關提起行政訴訟制度，侵害國家利益和社會公共利益的行為能在一定程度上得到及時有效的糾正，從而使公平和正義在全社會得以彰顯。

綜上，我們認為賦予檢察機關公益訴訟的原告資格，從我國現階段的理論和實踐來看，都是最可行和合理的。

 

注釋：

1、參見顏運秋：《公益訴訟理論研究》，中國檢察出版社2002年版，第181頁。

2、同上，第185-187頁。

3、張衛平：《程序公正實現中的沖突與平衡》，成都人民出版社1993年版，第387頁。

4、最高人民檢察院研究室：《檢察制度參考資料》（第三編），1980年刊印，第12-16頁。