行政非訴執行案件是指由行政機關或法律、法規授權的組織和行政機關作出的具體行政行為所確定的權利人，依法向人民法院申請執行公民、法人或其他組織在法定期間內既不提起訴訟又不履行具體行政行為所確定的義務的案件。對行政非訴執行案件進行審查和執行是人民法院的重要職能之一，它在化解社會糾紛、維護社會穩定和監督行政機關依法行政，保護公民、法人和其它組織的合法權益，構建社會和諧方面起著積極重要的杠桿作用。

隨著近年來我國社會經濟的發展，行政機關申請人民法院強制執行非訴具體行政行為的案件逐年增多,大量的行政非訴執行案件涌入法院；同時隨著公民民主意識日趨提高，加上目前有相當部分的此類案件具有群體性、復雜性、不穩定性等特點，行政非訴強制執行中利益主體的多元化及沖突彰顯，不斷增加了行政非訴執行案件審查和執行的難度。故有必要對此加以調研。根據院領導的工作布置，本人對我庭近兩年(2006?2007年)來行政非訴執行案件審、執狀況進行了歸納、分析和思考，形成本報告。既作為向本屆法官論壇的投稿，更以期對實踐操作及理論建構有所裨益，促進我院行政非訴執行工作全面、協調、可持續性開展。

一、我院行政非訴案件審查和執行的現狀

（一）收結案概況

2006年我庭受理行政非訴審查案件共363件，與2005年151件同比上升240.4％，其中經審查不符合準予執行條件要求行政機關撤回的4件，較2005年1件同比上升300％。

2007年我庭受理行政非訴審查案件共351件，與2006年基本持平，其中經審查不符合準予執行條件要求行政機關撤回的16件，較2006年同比上升300％。

2006年我庭受理行政非訴執行案件共154件，與2005年基本持平；2007年我庭受理行政非訴執行案件共224件，較2006年同比上升145.45％。兩年的執行案件結案率分別為：70.83％和81.95％（說明：2007年下半年規劃行政處罰類非訴執行案件由我院執行局負責執行，未統計在內）。

（二）案件特點

1、行政非訴執行案件數量巨大，行政審判法官承受壓力巨大。一方面，2006年、2007年我庭受理行政非訴執行、審查案件數分別為363件和351件，均超過了鎮江地區其他7個基層法院受案數的總和，案件數量巨大并居高不下；另一方面，我庭共有審判員（含庭長）4名，和鎮江地區其他基層法院人數相當，在承辦上述非訴審查案件的同時，還另外進行非訴案件的強制執行（其他法院行政庭均不再從事案件的執行），審判人員面臨著巨大的工作壓力。

2、行政非訴執行案件的申請主體相對固定但亦趨向多元化，案件類型日趨多樣化。一方面，向本院申請非訴執行的行政機關主要是規劃管理局、國土資源局、城市管理局、交通局，以上4個行政機關申請執行的案件占全部非訴執行案件的90％多。但申請主體又不限于上述機關，并逐年增多，還包括勞動和社會保障局、計劃生育委員會、水利農機局、工商行政管理局、質量技術監督局、國家稅務局、食品藥品監督管理局、衛生局、鹽務管理局、鎮政府等各個政府行政單位。另一方面，本院所受理的行政非訴執行案件類型，包括行政征收類（養路費征繳、社會撫養費征繳、河道堤防工程占用補償費征繳）、行政決定類（拆除違法建筑、責令限期交出土地的行政處理決定）、行政處罰類（對侵犯商標權的工商行政處罰、對產品質量的行政處罰、對占道經營的城市管理行政處罰等）、行政裁決類(確認土地使用權)等，案件類型亦呈現多樣化。

3、行政機關申請撤回的非訴執行審查案件有一定的數量。近兩年我庭經審查認為申請執行的具體行政行為不符合裁定準予執行的條件，要求行政機關自行撤回的案件共有20件，占受案件總數的2.8%，主要是基于這些案件存在認定事實、適用法律或者程序等方面的問題 。

4、一些行政非訴執行案件的法律關系復雜，牽涉面廣，社會影響大，所涉及的社會矛盾不容忽視。特別是涉及廣大群眾切身利益的有關拆除違法建筑、責令交出土地、糾正占道經營等具體行政行為的執行，被執行人抵觸情緒比較強烈，如果處理不恰當，極易引起群體性上訪，引發社會矛盾。如本市 “釘子戶”一案、利民市場西弄經營戶集體占道經營系列案等，更在全市造成了一定影響。

（三）存在的問題和面臨的困難

1、部分案件很難執行到位，實際執行標的到位率低，中止執行和裁定程序終結的案件仍占一定比例。一些罰款類、征收類等執行財產的案件，由于被執行人難以找到、履行能力差等原因，致使案款難以執行到位，案件被裁定中止執行或按省高院的文件要求被裁定程序終結執行。

2、執行當事人之間對抗性強，執行難度大，效率低。 由于行政非訴執行案件通常涉及被執行人的根本利益，當事人雙方對抗性極強，自動履行的可能性較小。其中規劃、土地等處罰決定又往往帶有群體性，如同時責令同一個地區十幾戶居民拆除房屋，采取強制措施時易引起群體事件，執行難度較大。在強制執行過程中，被執行人往往以一種不配合甚至抗拒的姿態，作為與申請執行人乃至案外主體進行談判的籌碼。而此類案件本身又帶有非訴的特性，不像其他民商事執行案件經過了訴訟程序，能一定程度上使相對人產生對法院執行工作的認同，我庭雖然對此類案件在強制執行時制定了較詳細的執行預案，并對可能出現的突發情況均應予以詳細考慮，做好執行力量的充分保障但實際取得的效果仍不太理想。

3、一些實踐中遇到的問題有待統一或解決。主要表現在：

（1）審限的規定太嚴格，不利于案件協調和特殊復雜情況下案件的辦理。非訴行政執行案件的審查程序比較復雜，至少要送達兩次法律文書，要給予當事人聽證的權利、期間或書面記錄被申請人的意見或組織聽證，還要進行案件的合法性審查，一個月的審限顯得比較緊促。正常情況下承辦人分到案件后必須及時快速辦理才行，一遇到特殊復雜情況，承辦人就強烈感到審限帶來的巨大壓力，如果碰上國慶、春節這類長假，加之再要進行案件協調時間就更為緊張。

（2）結案方式有待探索。按照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 93條的規定，人民法院對具體行政行為的合法性進行審查后，就是否準予強制執行作出裁定，即法院審查后只有裁定準予執行和裁定不準予執行兩種結案方式。但此二種法定結案方式不能窮盡司法實務中的各種情況，存在不周延的問題。其一，在非訴案件審查過程中，行政機關自行撤回執行申請的，法院如何結案？目前的做法有兩種：一種是將申請放在案卷中即作結案，不另行制作任何文書；另一種是制作一個準予撤回執行申請的裁定（相似于撤回訴訟的裁定），以裁定方式結案。到底哪一種方式得當，還是另有方式，有待探索。具體法律文書的樣式如何確定？其二，對于非訴執行案件不予受理而已經受理的案件，法院能否裁定駁回強制執行的申請?這些都需要進一步明確。

（3）案件審查標準有待統一。目前對于非訴行政執行案件的審查標準問題爭議較多，主要有四種意見，一是與訴訟案件一致，即“合法性”標準；二是“明顯違法”標準；三是“重大明顯違法”標準；四是設定“自始無效”標準。辦案中究竟采取何種標準，這是我們面臨的困惑，也是審判實踐中亟需解決的核心內容和難點問題。

4、非訴審查階段存在送達難。一個行政非訴執行案件至少要分別向各方當事人送達兩次法律文書（聽證權利告知書和行政裁定書，如被申請人要求聽證，還得送達聽證通知書）。一是難在不易送達。因為此類案件的被申請人分布比較廣泛，住在農村居民居多，且案件一般都是要求被申請人履行一定義務，為逃避義務，主動來法院的被申請人很少，法律文書基本上都是上門送達。二是難在無法送達。不少案件（比如計劃生育行政征收案件）被申請人外出打工，家中無人，也不知其去向；一些案件（如稽征養路費案件）被申請人的身份情況不完整，有的只知姓名不知其余情況，有的即使登記有地址但也早已過時，身份都無法確認，更不要說送達。三是難在出現“堆案”時，送達工作量太大。個別行政機關將案件集中向法院申請執行，有時一次申請幾十件，面對成堆案件，難以保證在法定期限內送達相關法律文書。

二、原因分析

（一）來自外部環境的原因。城市化進程的加快，行政監管力度的加大，以及行政非訴執行工作影響面的擴大，造成案件數量不斷上升。一方面，隨著我市農村、城市建設的不斷推進，各項市政重點工程不斷展開，同時在城市管理過程中的“雙創”工作、“238省道整治”等專項活動，均導致相關具體行政行為數量隨之大幅增長，相應的申請法院執行的非訴案件亦不斷增長。另一方面，近年來，法院通過不斷加大行政非訴案件的審查和執行力度，不斷改進執行方式，部分案件取得了較好的法律效果和社會效果，行政非訴執行工作的影響面不斷擴大。因此我院非訴執行案件的審查和執行任務日趨繁重。

（二）來自被申請人方面的原因。一是部分被執行人的法律素質不高，法律意識淡薄。往往只考慮自身利益、短期利益，而不考慮大局利益和長遠利益，對生效的行政裁決和法院裁定不自動履行，不配合執行，有的采取上訪、鬧事等過激行為甚至暴力抗法，增加了執行的難度。二是部分被執行人生活困難，確無財產可供執行。如征收社會撫養費案件，有的超生戶本來生活就困難，再讓其交納社會撫養費，確實無力履行。另外有的超生戶除居住的房屋，其他無任何可供執行的財產。按最高法院的司法解釋，考慮人性化執法，僅有的居住房屋也不宜執行，客觀上也使執行陷入困境。三是部分案件本來就是“骨頭”案件，客觀上已存在難執行。申請到法院執行的案件大多是行政機關多次做工作未果的案件，其中有部分就已形成“骨頭”案件，不是被執行人確實經濟困難，就是對立情緒特別大，申請到法院后往往也難以取得執行效果。

（三）來自行政機關的原因。

1、行政機關對申請法院強制執行有認識上的誤區。一方面，行政機關往往認為，根據法律的有關規定，除了應當由行政機關依法強制執行的具體行政行為外，行政機關依據《行政訴訟法》的規定申請法院強制執行的，法院都應當立即執行。他們認為法院執行力度大，方法多，成效顯著，比起他們自行執行可以節省許多人力、物力、財力，因此，當行政行為生效后，待申請期限一到就立即向法院申請強制執行。

2、行政機關行政的被動性和缺乏合理性。實踐中行政機關往往只是被動地對違法行為進行查處（如根據舉報對違法建筑的查處），而使得未受舉報的違法行為逃避查處，這樣做，一方面助長了違法者的僥幸心理，破壞了行政機關依法行政的形象，另一方面增加了法院執行的難度。有的案件行政處罰工作做得不夠細致，行政機關在作出具體的行政行為時，雖然可在法律、法規規定的范圍內自由裁量，但缺乏統一尺度，對同屬違法的不同相對人作出不同的處罰，最易引起相對人的不滿和反感，造成執行中被執行人的抵觸和對抗情緒很大。

3、行政機關通過將部分非訴案件申請法院執行間接轉移矛盾。當前，一些行政執法機關對某些易產生矛盾案件，選擇通過申請法院強制執行的方式來解決已成為一種習慣。部分行政機關對于那些能自動履行或容易執行的案件往往下力氣辦好，而一些矛盾爭端多、容易引起群眾信訪的案件，則將執行難題推給法院。尤其是對于一些敏感的案件，部分行政機關消極執法，致使前期監管不到位，違法行為未能在萌芽狀態得到處置，直到大量違法行為發生或已產生嚴重后果后才予以處罰，而此時案件往往已經成了“老大難”的“骨頭案”，法院執行起來也不容易。

4、行政機關的理解、配合不到位。一是許多行政機關申請執行時不提供被執行人的財產線索，立案后也不予配合，使案件無法取得進展。二是行政機關常將一些難執行案件或無執行能力的案件申請到法院，導致執行不能，案件積壓，損害司法權威。三是行政機關對一些影響重大案件如拆遷、拆除違法建筑等，在自己執行無果的情況下再申請法院執行，一方面法院經審查認為具體行政行為依據不足，但行政機關對此不理解；另一方面法院在政府執行的基礎上再執行，失去了最佳執行時機，執行難度加大，法院對執行不力的社會影響還要承擔責任。

（四）來自法院內部的原因。主要是行政審判人員人手不夠和工作經驗不足。一方面，由于每年的人事變動，走上行政審判工作崗位的新同志因從事行政審判工作的經驗不足，面對紛繁復雜的行政法規和人際環境，在工作中會產生一些挫折，在開始階段導致不能大膽開展工作。另一方面，審判人員數量和結構原因，造成庭長及審判人員工作壓力巨大，每一件事都事必親躬，從而也影響了行政法官的學習提高和對外的溝通協調。

三、對策

通過我們對我市行政非訴執行工作的現狀分析以及成因剖析，我們對癥下藥，提出今后我們行政庭開展行政非訴執行工作的思路為：自身過硬、源頭控制、疏堵結合、溝通協調、注重宣傳、良性發展。

（一）自身過硬。作為行政非訴案件的審查、執行主體，要真正充分履行法律賦予的職責，我們自身必須過硬。具體包括：政治過硬，要堅持黨的領導、人大監督，以社會主義法治理念指導自己的工作實踐；形象過硬，必須嚴守法官職業道德，廉潔自律，以規范的言行在辦案過程使申請人和被執行人雙方均感受到法官的公正和正義；業務過硬，既要精通行政訴訟的相關法律司法解釋，同時要熟悉相關行政部門的法律法規和規范性文件，更要能熟練掌握行政非訴案件辦理的各項技能、技巧。只有這幾個方面都過硬了，我們的審查和執行工作才有基礎和保障。

（二）源頭控制。主要通過將我們的審執工作前移，通過優化外部司法環境，來從源頭上規范行政機關的行政行為，促進其依法行政，這樣其申請執行的具體行政行為合法合理，法院進行審查也就輕松了，執行中的矛盾自然也就減少了。具體做法有：對辦案中發現行政機關個案中的問題，及時提出書面司法建議；對案件較多的行政機關定期進行聯系，就本院發現該部門在行政執法中的存在的問題進行交流、溝通；編輯《行政審判與行政執法通訊》；經常性地對主要行政執法機關開展普法宣傳，給其執法人員授課；繼續推進行政首長出庭應訴工作，選擇典型案件，組織全市各行政機關首長旁聽庭審；召開行政審判與行政執法聯席會議，邀請政府法制辦、有關行政機關負責人、人大代表等通報我院行政庭行政審判和非訴行政審查、執行等工作的開展情況，介紹了行政審判的一些做法，并對行政審判中發現的行政機關在依法行政中存在的問題進行講評；形成“我市行政執法現狀分析”、“我市非訴行政案件執行難原因分析及對策”兩個專題調研報告報送市委、市政府，可能的情況下爭取市委市政府出臺加強我市行政審判工作的指導意見文件的出臺。希望通過以上幾個硬招，經過一個階段后使我市的依法行政水平有明顯的提高，從而在源頭上減少非訴執行案件的數量，將我們的工作逐漸從被動轉為主動。

（三）疏堵結合。面對居高不下的非訴執行案件，通過我們行政審判職能前置，多途徑優化外部司法環境，促進政府和行政機關依法行政，從源頭上規范行政執法行為，減少和避免行政爭議，從而使非訴執行案件數量下降。但這畢竟是一項長期而系統的工程，目前的當務之急是如何化解大量涌入的案件，為此，我們創新思維，進行了理論上的思考和探索，從2008年開始，我庭將著手從“疏”和“堵”兩方面進行開拓嘗試，并作為我們今年工作的重點。

“疏”。一方面，加強溝通和宣傳，改變行政機關本文前述的一些認識上的誤區，使其認識到非訴執行并非法院一家唱“獨角戲”，行政執法部門及其他相關部門應主動與法院通力合作，努力為執行案件創造良好的社會條件，特別是提供強制執行所需的人、財、物和技術設備支持，才能降低執行案件的難度，有利、有效地完成執行工作，進而才能維護行政處罰的震懾力，避免生效決定得不到執行的尷尬。另一方面，要求行政機關在申請法院強制執行前盡量做好被執行人的思想工作，敦促其自覺履行。通過上述兩方面的努力，使非訴執行案件能夠“少進門、快出門”。

在此基礎上，嘗試對部分案件委托行政機關代為執行的新模式。具體辦法為：（1）明確委托執行的案件類型。委托執行案件主要是征收養路費、征收社會撫養費兩類案件。一方面這兩類案件在行政非訴執行案件中所占的比例較高,委托執行將有力地緩解非訴行政執行工作壓力；另一方面這兩類案件的行政機關對當事人和案件的具體情況了解，專業知識豐富，人員配備較強，只是法律沒有賦予其強制執行權力，委托執行有利于充分發揮行政機關的工作優勢。（2）明確委托執行的內容。委托行政機關代為執行主要是委托調查被執行人下落情況、調查被執行人財產情況、敦促被執行人自動履行等三項內容。采取查封、扣押、凍結、搜查等民事強制措施或罰款、拘留等民事制裁措施仍由人民法院實施，不得由受委托的行政機關代為實施，但要積極協助。（3）明確委托執行的方式。對委托行政機關代為執行的案件，辦理有關審批手續后，按照被執行人居住地和財產所在地情況選擇代為執行的行政機關，由法院向受委托的行政機關出具書面委托執行書，寫明代為委托執行的具體事項，并連同交付據以執行的行政機關決定書和經審查準予強制執行的裁定書。受托機關若完成委托事項、發現新的情況或一時無法完成代為執行事項時，應及時告知法院，由法院辦妥相關法律手續，并對每件代為執行案件進行登記，對受委托行政機關提供的有關材料進行存檔備查。

“堵”。 就是嚴把受理關，有限制地受理非訴行政執行案。我們將借鑒先進地區的一些做法，在今后一段時間，擬對以下幾大類行政非訴執行案件不予受理或暫緩受理：

（1）對正在進行的土地、規劃違法行為，縣級以上土管部門、規劃部門應及時向違法單位或個人發出停建通知，當事人拒不停止違法行為的，土管部門、規劃部門有權對繼續搶建部分予以拆除。因此，法院經審查發現這些部門僅發停建通知，卻未履行強制拆除法定職責的，可以書面通知退回申請或裁定駁回其強制執行申請。

（2）對大面積普遍存在的違法行為而行政機關只進行個別處罰并申請法院強制執行，群眾對此反映強烈的，法院可以不予受理。

（3）對經審查具體行政行為合法，但執行標的涉及被申請人基本生活資料等重大民生權益、或者強制執行易引發群體性沖突而不宜立即強制執行的，可決定暫緩作出準予強制執行的裁定。

（4）對不具有強制執行內容的具體行政行為，以及恢復土地原狀、沒收違法建筑物和其他設施、責令退還土地、恢復耕種、責令改正、停產、停業、關閉等雖具有強制執行內容但客觀上無法強制執行的具體行政行為，也應不予受理。

（5）城市房屋強制拆遷類案件，按規定首先應當由政府責成有關部門強制拆遷，因此此類案件原則上不予受理。

（6）在法律、法規對集中行使處罰權的執行問題沒有作出明確規定前，城市管理（行政執法）局如向法院申請強制執行的，法院暫不受理。

通過以上對案件進門前的控制，以此敦促行政執法機關敢于作為、積極作為，同時解決法院非訴行政執行案件與行政訴訟案件倒掛的現象，也為法院日益加重的執行任務減負。

 

（四）溝通協調。今后的執行中我們將繼續保持將溝通協調貫穿非訴執行全過程的做法，并不斷拓展。堅持思想教育與強制執行相結合，針對行政庭人手少、案件多的實際狀況，注重改進執行方式與策略，以教育疏導為主，進行多元化協調，徹底化解矛盾。從案件受理、非訴審查到強制執行實施前，對被執行人充分地宣傳法律和政策，講明不履行義務的法律后果，要耐心細致地傾聽被執行人的意見和要求，體恤民情，努力緩解被執行人的抵觸情緒，關心被執行人的實際困難、細心尋求執行的突破點，同時邀請相關部門及當地基層組織等進行交流溝通，爭取多方配合，共同化解官民糾紛，促進社會和諧穩定。

（五）注重宣傳。一方面，對部分惡意逃避或對抗執行的當事人，果斷地采取強制措施，同時注重宣傳，加強與新聞單位的聯系，起到“執行一案，教育一片”的效果，爭取群眾對行政非訴執行特別是拆遷、拆違等工作的理解和支持。另一方面，加強向行政機關和有關社會各界的宣傳，由于行政機關部門眾多，與黨政社團領導工作聯系密切，社會接觸面廣，如果我們不加強宣傳，就會失去話語權，有時會使我們的工作和做法不被理解甚至產生誤解，造成工作上的被動。具體的做法將通過工作簡報、媒體報道、本院的《法官與人大代表》、《法官與政協委員》等，有計劃、有針對性地對我們的工作進行宣傳報道。對于一些典型案例，如村民違法占地案件中，可在基層組織的協助下，組織村民到場，進行現場教育，擴大非訴執行的社會效果。

（六）良性發展。這是我們非訴執行工作的目標，在采取上述的具體措施尤其是一些創新措施時，我們要注意工作的銜接和平穩過渡，對工作中出現的新問題新情況及時應對和調整，以確保我院非訴行政執行工作全面、協調、可持續性發展。

四、建議

（一）對本院的建議。因為行政非訴執行工作涉及到法院在黨委、人大、政府及社會各界和人民群眾中的權威和形象，懇請我院黨組進一步重視行政審判工作，盡可能地為行政審判和非訴執行工作正常開展創造良好的環境和條件，強化優化行政審判執行隊伍結構和案件分工結構。目前建議將非訴審查和非訴強制執行分開，以確保我庭在案件審查階段嚴格把關，執行機構在強制執行階段底氣十足，彰顯行政非訴執行的司法權威。

（二）對上級法院的建議。建議上級法院針對行政非訴案件審查、執行實踐中出現的諸多問題（如審限、送達、審查標準等）適當修改完善有關規定，最好是最高院就非訴行政執行案件的辦理制定出統一的司法解釋，便于各地基層法院操作。當然我們在主觀上要加強調研，摒棄老的思維方式，努力探索出適合現狀又行之有效的辦案新方法。

對于行政非訴執行案件的審查標準，我們建議采用 “重大明顯違法”標準，因為“重大明顯違法”的主要特征為具體行政行為明顯缺乏事實依據和法律依據，明顯違法并損害被執行人合法權益。行政訴訟案件和非訴行政執行案件的審查標準雖然都涉及合法性問題，但二者的審查標準應該有區別，不能等量齊觀。由于非訴行政執行案件是行政相對人放棄訴權之后，具體行政行為已經生效需要執行的案件，因此，非訴行政執行案件的審查標準應當低于訴訟案件的審查標準或者稱為審查標準適中，既不能像行政訴訟案件合法性審查那樣嚴格，也不能放得太寬，變審查為虛設，使法院淪為執行工具。

（三）對政府和行政執法機關的建議。我庭打算在本文的基礎上，形成《我市非訴行政案件執行難原因分析及對策》專題調研報告，以我院名義報送市委、市政府等部門，在報告中就行政非訴執行工作對政府及行政機關提出具體建議，限于時間和篇幅，在本文不再涉及。