法院調解制度作為民事訴訟法的一項基本原則，一直在法院的審判活動中處于主導地位，它很好地化解了社會矛盾、化解了當事人的強烈對抗程度。但隨著我國經濟社會的迅速發展和廣大人民群眾訴訟需求的不斷增長，社會深層次矛盾日益激化，大量社會糾紛案件不斷涌入法院，法院收案量逐年激增，使法院不堪重負。面對空前的訴訟壓力，單一的訴訟調解顯然已不能適應時代的要求和期待。如何增強人民法院化解社會矛盾的能力，從而節約訴訟資源、提高司法效率成為法院工作迫切需要解決的難題。現實使理論與實務界不得不重新審視調解的功能和價值。作為“東方經驗”的調解制度重新受到人們的關注，各地法院出現了不同的調解模式，其中，尤以普遍倡導的立案調解享有代表性。

一、立案調解的定位及法律依據

2004年實施的《人民法院民事調解工作若干問題的規定》中明確：在征得當事人各方同意后，人民法院可以在答辯期屆滿前進行調解。在該規定出臺后，各地法院在實踐中創設了許多訴前調解方面的制度和措施。最高人民法院在第七次全國民事審判工作會議上提出，各級人民法院要全面加強和改進司法調解工作，應當將司法調解貫穿于民事訴訟全過程，立案調解、庭前調解、審理過程中調解和判決送達前調解都是司法調解的重要組成部分，在各個階段都應當貫徹“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的原則和要求，并把“案結事了、《關于進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》定紛止爭、勝敗皆明”作為調解工作的總目標。該意見第10條提出：人民法院應當進一步完善立案階段的調解制度。以上會議精神和意見對訴前調解進行了肯定，并將各地的訴前調解、庭前調解統稱為立案階段的調解制度，即立案調解制度。

立案調解可以是庭前調解，也可以是訴前調解。庭前調解，是在訴訟程序啟動后即案件立案受理后，移送審判庭審理之前，由立案庭的調解法官對案件進行的調解，實質是訴訟調解的一種方式。訴前調解，指在案件立案審查起訴階段，由人民法院組織、主持、召集、協調當事人雙方進行調解、和解，或委托社會力量擔任調解員主持調解。因案件尚未進入訴訟階段，不屬于訴訟調解，但由于當事人將糾紛起訴到法院，在審查起訴階段，有法院的介入，因此，訴前調解實質是在法院介入之下的當事人的自力救濟，也是人民調解和法院調解銜接的一種很好的糾紛解決方式。

雖然民事訴訟法中沒有關于“立案調解”的明確規定，但是無論是庭前調解還是訴前調解，都有一定的法律依據。民事訴訟法第九條、第八十五條關于“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解”的規定，以及《民訴意見》第九十一條關于“人民法院受理案件后，經審查，認為法律關系明確、事實清楚，在征得當事人雙方的同意后，可以進行調解”的規定，是對調解的原則性規定，但可以得出“只要當事人自愿，調解可以貫穿于審判活動的全過程”的結論。關于訴前調解，也是有一定的法律依據的。《人民法院民事調解工作若干問題的規定》并沒有規定“答辯期屆滿前進行調解”的起始時間，可以理解為一個彈性條款，而訴前調解是人民法院在審查起訴階段的調解，糾紛已經進入法院只是尚未進入訴訟程序而已。因此，立案法官在案件審查起訴階段對案件進行調解具有合法性。

二、立案調解的理論依據

（一）立案調解是實現糾紛解決效果的最優化，提高民商事案件審判效率的客觀需要。

適應多層次的司法需求，進行多元化的程序設計和審判運作，加強案件管理，加快訴訟進程，是整個世界民商事審判改革的趨勢，也應是我國民商事審判改革追求的目標之一。當前，我國正處在一個社會轉型期，社會的各種矛盾表現為復雜而頻發的糾紛，大量糾紛案件涌入法院，法院收案數量逐年劇增。在舊有糾紛解決渠道功能日漸萎縮、新的多元化糾紛解決機制尚未建立的情況下，，如何增強訴訟解決糾紛的機能，如何將有限的司法資源在各類糾紛中合理配置，以達到糾紛解決效果的“最優化”，是司法改革所要考慮的一個重要問題。立案調解工作就是根據案件性質不同、繁簡程度和當事人的自愿選擇等因素不同將其導入不同程序，進行立案調解程序和開庭審理程序的分流，將可調案件終結于立案階段，，避免所有案件不分情況一律進入庭審階段，減輕庭審壓力，減少訴訟成本，化解社會矛盾，減少上訴、申訴，有利于實現案件與訴訟程序的優化組合，司法資源與案件在時間、空間上的優化配置和有效整合，提高民商事案件的審判效率。

（二）立案調解程序是保障當事人程序選擇權的必然要求。

在民事訴訟程序中，當事人應有基于利益最大化的需要，選擇爭議所適用程序的權利。建立多種糾紛解決方式，賦予當事人程序選擇權，從法律上保護當事人對程序和實體上利益的處分，不僅是妥善解決糾紛，節約社會資源的需要，也體現了國家對于公民基本自由的尊重以及相關制度保障機制的完善。在訴訟程序中設立可供當事人自由選擇的繁簡不同、階段不同的程序是保障當事人程序選擇權的前提。立案階段設立調解程序，便是為當事人提供訴訟成本最為節約、解決爭議最為快捷、對立氣氛最為淡薄的程序選擇。中國文化受儒家“和為貴”思想的影響根深蒂固，訴訟由于較強的對抗性和成本問題，并不是當事人解決糾紛的最佳方案。即使爭議訴諸法院，許多當事人仍然寄望于法官在不傷和氣的情況下快速解決糾紛。在立案階段設置調解程序，抓住矛盾尚未激化的短暫時機，為當事人調解愿望的實現提供程序依托，無疑有利于調解協議的達成，提高調解的成功率。保障當事人對程序選擇的權利，是對當事人訴權的尊重，也是司法為民的具體體現。在我國法制建設逐步發展，程序意識日益重視，庭審規則日趨詳盡的情況下，這種成本較低、效率較高、有助于糾紛平和解決的糾紛解決方式，應當成為人民群眾保護自己權利的一個理性選擇。

（三）立案調解程序是對當事人自愿調解原則的充分貫徹。

我國民事訴訟法明確規定，調解必須以當事人自愿為原則。調解作為民事訴訟法規定的審判權行使方式和與判決并列的法定程序，需要一定的步驟、方式、時間等構成的機制加以保證。但在“調審合一”的模式下，調解不但不具有獨立的時間和程序保證，而且依附于判決程序，法官既調解又裁判，一旦調解不成，當事人容易對法官的公正產生懷疑。而在立案調解程序中，負責調解工作的法官或受委托的調解人員不享有對案件的裁判權，使調解主體與裁判主體分離，當事人擔心不接受調解可能帶來更為不利判決的壓力得以消除；另一方面，由于立案調解程序在時限和調解次數上均有嚴格限制，當事人如不能達成協議，則立即轉入庭審階段，調解法官也不再擁有以拖促調的機會，有效地防止了“以判壓調、以拖壓調、久調不決”等違反當事人自愿調解原則的現象發生。

（四）立案調解制度是對域外訴訟和解制度的借鑒。

調解制度廣泛存在于世界上許多國家和地區的民事程序制度之中，從訴訟程序結構設計來看，不少國家民事訴訟立法均強調以當事人達成調解協議為目的審判外糾紛解決程序。比較典型的有日本民事調停、臺灣的訴前調解、美國、德國的訴訟和解等。日本民事調停法專門規定了調停程序，當事人在訴訟進行中可以申請調停，法院認為有必要的，可停止民事訴訟程序，交給調停機關調停。我國臺灣地區的法院調解發現在起訴前，訴訟開始后，不再進行調解，調解達成協議后，其結果具有與判決同等效力；調解不成的，當事人可另行起訴。其目的是通過調解解決糾紛，把案件從訴訟中排除出去。美國的訴訟和解是同審判相獨立與分離的、獨立運作于法院審判之外的一個程序。美國民事訴訟規則第16條規定，審理前會議的目的之一是促進案件的和解，法院可以要求當事人或其代理人出席審理前會議或通過電話達成協議，但法院主持達成的和解必須在審前程序中進行。通過訴訟和解，美國只有不到4%的案件進入庭審。德國民事訴訟法規定，不問訴訟進行到何程度，法院應注意使訴訟或各個爭點得到和好的解決，法官為了試行和解，可以把當事人移交給受命法官或受托法官。

通過以上域外的法院調解和訴訟和解的制度比較，可以啟迪本國調解制度的改革。立案調解制度充分借鑒了域外訴訟和解的立法經驗，有利于消除我國訴訟結構中存在的忽視準備程序對于節約司法資源、促進當事人達成調解協議、加快訴訟進程的作用等造成的審判任務過重和訴訟遲延弊端。

三、我市立案調解工作的現狀

自立案調解的概念從最高人民法院在2005年全國法院立案審判工作座談會上明確提出后，上海、浙江、福建、山東、湖南等省市法院已開始實踐立案調解，在外省市的先進經驗介紹和推廣下，我市的部分基層法院也于2007年初開始實行立案調解制度，由于法律及司法解釋對立案調解制度并沒有明確規定，對立案調解一直有分歧意見,少數審判人員甚至對立案調解提出質疑，他們認為，立案審查權由立案庭行使，裁判權由審判庭行使，這是立審分離原則的核心。由立案庭對案件進行調解，從實體上處理案件，違背了立審分離原則，且經過立案調解后案件再進入審判庭，勢必影響民事審判庭的結案數和調解率，內部關系難以協調。面對質疑，實行立案調解的基層法院首先統一思想，院領導多次組織全院干警認真學習立案調解相關的規定及意義，使法院干警充分認識到，調解貫穿于訴訟的始終，立案調解符合“能調則調、當判則判、調判結合、案結事了”的指導思想，立案調解有利于提高審判效率，盡快化解矛盾，是促進社會和諧穩定、創新服務民生模式的必要舉措，有利于構建科學的多元化糾紛解決機制，實現人民調解與訴訟調解的良性互動。我市部分基層法院自實施立案調解制度以來，審判質效得到有效提高，有效地緩解了人案矛盾，緩解了涉訴信訪壓力，審判質量不斷提升，審判效率明顯提高，取得了很好的社會效果。且在立案調解的適用范圍、模式等方面形成自已的經驗和特色。

（一）我市立案調解的適用范圍

合法原則和自愿原則，是立案調解的前提條件,對于普通的民商事案件而言，是否進行立案調解，當事人有程序選擇權，應當嚴格遵循自愿原則，但司法實踐中并不是所有當事人自愿要求調解的案件都能進行立案調解。從審判效率和合理利用司法資源的角度考慮，適當確定立案調解案件的適用范圍很有必要。我市實行立案調解的各法院結合自身案件的數量、性質等情況，均對立案調解案件確定了一定范圍，根括地說，分為以下三類：

1、必調案件。涉及婚姻家庭關系、人身權以及當事人之間關系密切的案件，權利、義務關系明確的案件，存在先行調解的法律依據和調解成功的可能性，應列為必調案件，即立案后必須經過先行調解程序。此類案件應包括：婚姻家庭和繼承糾紛、勞動爭議糾紛、借款糾紛、交通事故和工傷事故引起的權利義務關系較為明確的損害賠償糾紛、宅基地和相鄰關系糾紛、合作、合伙協議糾紛等。

2、禁止立案調解的案件。當事人處分權受到一定限制的案件和特別程序案件以及其他不宜調解的案件，應在立案后直接轉入開庭審理，包括涉及侵害國家利益、社會公共利益、集體利益及第三人利益的案件（如代位權案件、股東派生訴訟案件），適用特別程序、督促程序、公示催告程序案件，以及確認身份關系的案件，不能適用立案調解。

3、程序選擇案件。除上述兩類之外的其他案件，則賦予當事人自由選擇的權利，由立案庭在送達起訴狀和答辯狀時附送格式化先行調解調查表，詢問當事人是否選擇立案調解程序。如果當事人均同意立案調解，則將案件轉入立案調解程序，否則即排期開庭。凡有調解可能的刑事自訴案件、行政案件也可進行訴前調解。

（二）我市立案調解的模式

通過我市法院的實踐，一套比較符合我市實際情況的多元化立案調解機制正在逐步形成，這種多元化機制包括訴前調解、訴前委托調解、庭前調解等多種模式。

1、訴前調解模式

南通市崇川區人民法院的做法具有代表性。其主要做法是在立案庭設立“訴前調解中心”，調解主體以法官為主、行業機構特邀人員為輔，對一些符合立案調解適用范圍的案件進行調解工作。

該院對于前來立案窗口立案的案件，有目的地進行分流。收下訴狀進行審查，對于當事人申請盡快調解解決的案件，或者發現案件簡易，符合立案調解條件的，完全可以調解解決的，立案人員向當事人進行釋明該院的立案調解工作職能，將案件轉入立案調解，調解人員當時就進行電話聯系，安排調解時間、地點，對于是外地的或者緊急的糾紛，當時就安排調解；如審查發現案件不符合立案調解條件的，當即辦理立案手續，將案件立案分到相關的業務庭；如審查發現明顯是不能受理的案件，包括當事人濫訴的、涉訴信訪的、無理纏訴的或者涉及一方穩定的群體性的糾紛，法院難于解決的，讓這些糾紛進入立案庭的信訪組，進行息訴疏導工作。進入立案調解的案件，要求在十五天內結案，案件有特殊情況的，經庭長批準，可以延長調解。對于達成協議的要求制作法律文書的，當時就予制作，訴訟費僅收取一半，如果自愿達成協議不要求出具法律文書，或者即時結清的，或者息訴的，不收分文費用，立案調解的高效與簡捷很受當事人的歡迎。

由于勞動爭議的調解、交通事故的調解、醫療糾紛的調解、消費者權益的調解具有一定的專業性，專業人員調解在業內有較高的權威性，易為當事人接受，該院十分重視這一支調解力量，如訴前調解中涉及到該類案件，該院就邀請專業人員協助調解。為了依法審理好消費者權益糾紛案件，充分發揮消費者協會在處理消費者權益糾紛案件中的獨特作用，保護消費者的合法權益，該院依據省高院、省工商局、省消費者協會《關于委托、邀請消費者協會調解消費者權益糾紛案件的意見（試行）》的規定，開展了與消費者協會的協助調解工作。該院還將與南通市醫患糾紛調處中心建立訴調對接工作機制，對于涉及醫患糾紛的案件，經征求起訴人同意，先行委托醫患糾紛調處中心進行調解，目前已有兩起糾紛委托進行調處。

2、訴前委托調解模式。

南通市港閘區人民法院的做法具有代表性。其主要做法是創建“人民調解窗口”，成立“港閘區人民調解委員會駐法院工作室”，由幾名具有法律知識、調解經驗與社會公信度的專職人民調解員進駐法院，主持人民調解工作，其辦公地點設立在立案大廳對面人民調解窗口內。

該院立案法官在立案初審時，對婚姻家庭類糾紛、相鄰關系糾紛、宅基地使用糾紛、消費者權益糾紛、簡單的人身損害賠償糾紛及合同糾紛、當事人請求即時解決的糾紛等8類適宜訴前調解的民事糾紛，經向雙方當事人建議，并在征得當事人同意后，暫不進入立案程序，也不須繳納任何費用，即將糾紛移送人民調解窗口先行調解，在人民調解員認為有必要請求法官指導調解時，法院派員指導人民調解員做好糾紛調解，真正實現了訴訟調解與人民調解的“零距離”對接。當糾紛經人民調解員先行調解并達成調解協議后，對于可以當場履行完畢的或者依照法律規定不須出具法律文書的情況，調解協議立即生效；對于當事人要求法院出具法律文書的或依照法律規定必須出具法律文書的，該院依照法律程序通過綠色訴訟通道依法予以確認，確保人民調解協議的嚴肅性。為了克服人民調解窗口的社會化調解因缺乏強制性達不到定分止爭的效果，避免訴訟程序復雜的弊端，在設立調解窗口的同時，該院在全市率先成立了民商事速裁調停中心，使各類訴訟案件通過繁簡分流機制得以轉換、調處解決。當事人在人民調解窗口達成協議需法院出具調解書確認時，立案庭當即協調好調停中心的案件承辦人，啟動快速審理機制。一般案件在一小時內就可出具民事調解書。調解窗口如在七天內達不成調解協議，則移送立案窗口，由立案庭受理立案并進入訴訟程序。

3、庭前調解模式。

我市實行立案調解的法院大都是采取的該種模式，其主要做法是在受理了當事人的起訴后，征得當事人同意后，在開庭審理前，由立案庭的法官對民商事案件所進行的調解。

實行該模式的法院在立案受理后，應向當事人釋明和解與調爭的好處，詢問當事人是否在立案階段對案件進行調解與和解，如果當事人同意，受理案件的法官或者專門調解的法官對案件進行和解或調解。如果在最高法院《關于進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》中規定的時間內，案件不能調解或和解，則就將案件移送相關的審判庭進行審理。立案階段和解或調解的期限為，適用簡易程序的一審案件，原則上不超過立案后的10天，適用普通程序的一審案件，原則上不超過立案后的20天。但是，對于有和解或調解可能，但又不能在規定的期限內結案的案件，承辦案件的法官可以要求雙方當事人約定繼續和解與調解的期限，并記錄在案，然后在約定的期限內繼續和解與調解。在雙方當事人達成調解協議后，除不需要制作調解書的案件外，應由調解法官審查調解協議，如果協議不違反法律、不損害國家、集體和他人利益的，及時出具調解書確認，并送達給雙方當事人。

（三）立案調解取得的成效

我市法院去年共通過立案調解結案1762件，通過立案調解，先后處理了不少群體性矛盾糾紛，許多“民調組織難協調、法律手段難定奪、行政手段難處理”的棘手問題，通過立案調解得到了有效化解，取得了較好的社會效果。

1、立案調解制度開辟了疑難復雜群體性糾紛解決的新途徑

最近兩年民事糾紛的起因日趨復雜化，民工工資、勞動爭議、借款、非法集資、物業管理、房屋拆遷安置等糾紛大幅上升，司法權的有限性往往無法解決這類群體性社會矛盾。立案調解制度的設置為法院借用外力化解糾紛提供了一個工作平臺，彌補了審判機制在處置群體性糾紛方面的缺陷和不足。通過委托基層組織、行業機構對涉訴案件進行訴前調解，使得兩者之間的信息交流、工作銜接、業務指導更加迅速、方便、快捷，使訴訟調解的規范性與人民調解的靈活性能揚長避短，互為補充，使社會替代解決機制處于組織化、規范化的良性運作模式。

2、有效地緩解了案多人少矛盾

自去年國務院《訴訟收費辦法》實施后，《物權法》、《勞動合同法》等一批與民生相關的法律陸續出臺，隨著修改后的民事訴訟法于今年4月1日的正式實施，民商事案件級別管轄的調整，我市基層法院民商事案件數量呈急劇上升態勢。我市法院2008年民商事案件受案數比2007年同期上升41%。但自從實施立案調解制度以來，不少民商事案件通過立案調解被調解、和解，有效地緩解了案多人少矛盾。

3、審判質量不斷提升，審判效率明顯提高

我市法院自今年實施立案調解制度以來，一些群體性糾紛案件、大量簡單重復的案件，甚至一些疑難復雜案件，在立案調解階段被有效解決。使民商事審判庭法官有足夠的時間和精力審理疑難復雜、新類型案件，從而使民商事案件的審限大大縮短，案件上訴率、改判發回率也大為降低。

4、審判管理改革進一步深化

首先，立案調解打破了法院長期以來“調判合一”的模式。避免了法官兼有審判者和調解者雙重身份從而以判壓調、當事人對法官公正性產生合理的懷疑，使法官的中立地位得以保障。其次，立案調解使立案庭的作用得以充分發揮，審判流程管理得以順利進行。立案調解不僅是法院審判管理改革的主要內容，更是深化法院改革的推進劑。

5、有利于案結事了，緩解涉訴信訪壓力

通過立案調解結案，大部分案件都即時履行了，減少了“法律白條”現象的發生，維護了法律的尊嚴，樹立了司法權威，取得了較好的社會效果。近幾年來，法院受理案件數量爭劇增加，當事人申訴案件也相應增多，涉訴信訪壓力也空前增大，有效地強化源頭治理，有利于緩解涉訴信訪壓力。通過立案調解，不少案件能案結事了，大量可能進入訴訟程序的案件得到有效壓降，導致申訴案件相應減少，有效緩解涉訴信訪的壓力。

四、完善我市立案調解工作的設想

我市法院自從實施立案調解工作以來，審判質效得到有效提高，有效地緩解了人案矛盾，緩解了涉訴信訪壓力，取得了一定成效。該制度能順應多元化糾紛解決機制的發展要求，有利于實現司法資源的合理配置，將日益發揮解決糾紛的積極作用。但由于不少法院對立案調解的法律定位、操作模式、權利行使主體等問題缺乏統一、明確的認識，有待于對該制度進行進一步研究。但就我市法院的立案調解工作實踐而言，還有待于完善、發展。

（一）進一步擴大立案調解范圍

目前，我市法院對立案調解的案件限定了一定范圍，但基本是將“事實清楚，分清是非”作為立案調解的原則，民事訴訟法規定調解應當在事實清楚的基礎上進行，但其適用是基于調解是法院行使審判權的一種方式，實際上是法院裁決的前提和基礎。而調解的本質是始終尊重當事人的意愿，雙方當事人只要自愿處分權利，且不違反法律禁止性規定，作為中立性的法院，對雙方當事人達成的一種基于共同價值和共同利益的共識，自主化解對抗性的矛盾糾紛，何嘗不是當前構建和諧社會的目標？因此，不必將“案件事實清楚，分清是非”作為立案調解的原則與前提。

（二）加大立案調解制度的激勵機制

1、通過改革立案調解結案收費制度

新的訴訟收費辦法明確了調解案件減半收費，但是為了更好地鼓勵當事人選擇調解，可以對通過立案調解結案的案件加大降低收費的力度，對于部分確實困難的企業和個人甚至減免訴訟費用。通過該項措施，來吸引當事人選擇調解結案。德國、日本等國，通過訴訟費用的減輕、優惠及其他措施來吸引當事人選擇調解結案，效果很好。

2、建立立案調解的考核機制

目前，各地法院對審判管理都很重視，立案調解率還沒有納入考核指標，不少法院雖然設立了立案調解，但重視程度還很不夠，建議審判管理辦公室要將立案調解率納入質效指標考核。同時，對于負責立案調解人員要建立激勵機制，對于立案調解結案數多的審判人員給予一定的物質獎勵，鼓勵立案調解人員積極調解結案。

（三）合理配置司法資源

從我市法院從事立案調解工作的法官配備來看，不少法院將一些快退休、已經退休的法官安排從事立案調解工作，毋可置疑，這些老法官在立案調解中發揮了不少作用，但同時也要配備一些業務精通、年富力強的法官到立案調解的第一線，從事立案調解工作。要在立案庭安排專門的法官從事立案調解工作，不要與立案法官合二為一。只有重視立案調解法官的司法資源，才能發揮立案調解所應有的作用，才能有效地緩解案多人少的矛盾。

（四）制定全市立案調解工作的指導規范

由于法律對立案調解的程序并沒有明確規定，我市法院立案調解工作的做法也不盡相同，各法院在立案調解的主體、適用范圍、期限、調解文書的制作均不統一，一方面，當事人在我市不同的法院立案會適用不同的立案調解程序，會使當事人產生極大的不理解，甚至會對執法的公正及統一產生懷疑。另一方面也不利于法院內部的考評。為此，應當在開展立案調解工作調研及總經的基礎上，盡快制定相應的立案調解工作的指導規范或細則，使立案調解工作在全市范圍內進一步規范化，執行上也更具備可操作性。