我市自建市初期的大規(guī)模城市擴(kuò)張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環(huán)境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設(shè)的順利進(jìn)行。但在拆遷問(wèn)題中，同時(shí)暴露出一些矛盾，特別是一些由于歷史原因，許多私人自建的房屋，沒(méi)有辦理有關(guān)證件，可實(shí)際上已建成和居住了十幾年，甚至幾十年，房屋拆遷過(guò)程中不予認(rèn)可，不予補(bǔ)償，不但給這部分拆遷人的財(cái)產(chǎn)造成極大的損失，更會(huì)給社會(huì)引出新的問(wèn)題。

一、分析城市房屋拆遷案件中無(wú)證房屋的形成成因

我市老城區(qū)無(wú)證照房屋形成的一部分原因是歷史形成的。上世紀(jì)六七十年代，一部分國(guó)有企業(yè)為解決單位職工居住問(wèn)題，企業(yè)自行建造單位職工宿舍，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)間的推移，企業(yè)將這部分宿舍通過(guò)房改出賣(mài)給單位職工個(gè)人，這些職工在房改后，隨著時(shí)間的推移，家庭人口數(shù)量不斷增加，原先房改的房子不夠住了，商品房又買(mǎi)不起。為解決生計(jì)問(wèn)題，只能在原有證照房屋周?chē)罱ㄅR時(shí)住房，隨著生活水平的不斷提高，一些人開(kāi)始將簡(jiǎn)易房屋翻建成正規(guī)房屋甚至是二層樓房，小部分人員通過(guò)各種渠道在房地產(chǎn)管理部門(mén)辦理了國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證或其它各種建房手續(xù)，但大部分房屋什么手續(xù)也沒(méi)辦，也有一部分住戶由于對(duì)房屋的權(quán)屬意識(shí)認(rèn)識(shí)不夠和省一點(diǎn)辦證的手續(xù)費(fèi)，錯(cuò)過(guò)了辦證的時(shí)間。

我市老城區(qū)無(wú)證建筑形成的另一個(gè)原因是部分單位和居民法制意識(shí)薄弱，沒(méi)有及時(shí)依法辦理房屋的產(chǎn)權(quán)手續(xù)。如有的單位和個(gè)人認(rèn)為在自己的土地證或圍墻范圍內(nèi)就是自己的地盤(pán)，房子想怎么蓋就怎么蓋，全然沒(méi)有《城市規(guī)劃法》和《房地產(chǎn)管理法》的存在。有的街道為解決本轄區(qū)范圍內(nèi)下崗職工和無(wú)業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題，沿街破墻開(kāi)店或新建商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其本意出發(fā)點(diǎn)是好的，但缺少法制意識(shí)，沒(méi)有依法辦理新建商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的房產(chǎn)手續(xù)和房屋使用性質(zhì)手續(xù)，給老城改造工作的拆遷補(bǔ)償工作帶來(lái)困難。

二、城市房屋拆遷案件中對(duì)無(wú)證房屋的處理

老城區(qū)是歷史形成的，老城改造工作中對(duì)無(wú)證照建筑的處理是我們必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定"拆除違章建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。"無(wú)證照房屋包括未登記、確權(quán)和未被登記、確權(quán)的房屋，并不完全都是違章建筑。如果將無(wú)證建筑一律視為違章建筑，實(shí)施無(wú)償拆除，這種作法容易引發(fā)不良的社會(huì)后果：一是容易傷害無(wú)辜者的利益，人為地將合法存在的無(wú)證照房屋列入違章建筑之列，造成上訪、訴訟案件增多，不利于社會(huì)的穩(wěn)定；二是驅(qū)使違章建筑當(dāng)事人違規(guī)辦照，滋生腐敗行為，加大老城改造的成本。因此，對(duì)老城區(qū)無(wú)證建筑的處理，筆者認(rèn)為在法律的框架下，應(yīng)本著尊重歷史面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則處理，具體建議如下：

1、應(yīng)當(dāng)比照有證房屋處理的情形。結(jié)合城市規(guī)劃行政管理工作的演變發(fā)展過(guò)程，應(yīng)有所區(qū)別的對(duì)待無(wú)證房的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，首先1984年元月《規(guī)劃管理?xiàng)l例》出臺(tái)以前，私自所建的無(wú)證房，應(yīng)按有證房屋的條件，對(duì)其評(píng)估房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償；其次，1984年元月至1990年4月1日《城市規(guī)劃法》開(kāi)始施行期間，所建的無(wú)證房，按對(duì)其評(píng)估的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，扣除建房應(yīng)交納的有關(guān)稅費(fèi)后進(jìn)行補(bǔ)償；再其次，1990年4月1日以后所建的無(wú)證房，若使用居住時(shí)，末影響城市規(guī)劃，則按重置價(jià)減去已使用年限折舊后進(jìn)行補(bǔ)償，但要適當(dāng)交納罰款。

根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令限期改正，并處罰款。據(jù)此，在審查拆除該類(lèi)房屋的案件時(shí)，應(yīng)讓主管拆遷事宜的行政機(jī)關(guān)提供同級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)認(rèn)定該無(wú)證房屋存在嚴(yán)重影響了城市規(guī)劃結(jié)論，否則，應(yīng)將該類(lèi)房屋作為有證房屋處理，同時(shí)，可在應(yīng)支付的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用中，協(xié)助扣除同級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)對(duì)其課以罰款的數(shù)額。我市也出臺(tái)了類(lèi)似的“雙清”政策，對(duì)1997年以前建設(shè)的房屋因各種情況沒(méi)有辦理準(zhǔn)建手續(xù)的，在"雙清"時(shí)一律視為經(jīng)過(guò)審批，同意補(bǔ)辦房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)。故，在拆遷這些房屋時(shí)，如果具備當(dāng)時(shí)雙清辦證的條件，還應(yīng)按當(dāng)時(shí)的政策處理，視為有證房屋處理，在補(bǔ)償款中扣除相應(yīng)的雙清辦證費(fèi)用即可。這樣處理，不僅將推動(dòng)老城改造工作的順利進(jìn)行，而且對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到積極的作用，有利于拆遷工作進(jìn)入良性循環(huán)。

2、按違章建筑處理的情形。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，只要城市房屋拆遷主管部門(mén)能夠提供同級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)作出的認(rèn)定被拆房屋屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，并認(rèn)定為違章建筑的結(jié)論，則將其作為違章建筑予以拆除，不予補(bǔ)償；如果沒(méi)有同級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)認(rèn)定為違章建筑的結(jié)論，城市房屋拆遷主管部門(mén)自行將其作為違章建筑，不予補(bǔ)償，這勢(shì)必會(huì)造成被拆遷人的訴訟、信訪、甚至是無(wú)休止的上訪，給社會(huì)，給政府，給國(guó)家?guī)?lái)更多的負(fù)面影響。

采用靈活變通的方法解決歷史遺留問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)起到減少被拆遷入的財(cái)產(chǎn)損失，穩(wěn)定社會(huì)的作用?？傊?，老城改造中的拆遷涉及老百姓切身利益，是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，我們一定要充分認(rèn)識(shí)到做好拆遷工作對(duì)于促進(jìn)老城改造和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要性，認(rèn)真研究拆遷當(dāng)事人關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，尋求解決老百姓反映強(qiáng)烈的，矛盾突出的問(wèn)題，打破方法，讓被拆遷人理解拆遷、配合拆遷，減少拆遷矛盾。確保社會(huì)穩(wěn)定，在穩(wěn)定中方能推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革發(fā)展中才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治之安。