某廠2000年8月同該廠副經理皇甫等五人簽訂出租地皮建房協議書，將該廠的經營性集體用地分為五份，每份租金1000元，租期為70年，租給個人建私人住宅。2002年12月雙方又簽訂了土地使用權轉讓合同，并經縣國土局批準，直接辦理了土地使用權轉讓手續?；矢?/SPAN>2003年元月12日領取了批準使用期為70年的集體土地建設用地使用證。2003年4月，該廠換集體土地建設用地使用證時，將原出租后轉讓給皇甫等人的土地使用權的土地從廠土地使用證上劃出。2003年9月皇甫等人將所建房屋賣給李某并辦理了房屋產權過戶手續，2004年10月申請土地使用權過戶，當年李某領到了簽發日期為2003年元月12日的集體土地建設用地使用證。后該廠以李某的土地使用證侵犯了廠的土地使用權為由，以縣政府為被告向法院提起起行政訴訟。

本案中皇甫等人的集體土地建設用地使用證，是被告頒發給李某集體土地建設用地使用證的主要依據。因此，對皇甫等人所持有的建設用地使用證的判斷決定著被訴具體行政行為的性質和行政裁判的內容。但“皇甫等人所持的證”是另一個具有法律效力的行政行為，在本訴訟中能否對其合法性進行審查以及是否中止本案的審理成為爭議的焦點。

一種觀點認為，應中止本案的審理，等待對皇甫等人所持證的審查結果。其理由是：

皇甫等人所持的證是有權機關作出的具體行政行為，根據行政法理論，行政機關的行為是代表國家作出的，其目的是為了維護公共利益，具有國家意志性，非因自行撤銷或被上級行政機關依法撤銷或被人民法院依法撤銷，行政行為即具有法律效力，并具有公定力、確定力、拘束力和執行力的特征。也就是說，其效力具有先定性，一經作出就事先假定其合法有效，有關人員必須遵守服從，在被國家有權機關經法定程序宣布無效之前，始終認為其合法有效。確定力則要求行政行為一經作出就具有不得任意改變的效力。任何國家機關非依法不得變更、撤銷與廢止該行政行為；行政相對人如果超過行政復議和行政訴訟期限，也不得對該行政行為效力提出異議，在復議、訴訟期間，非經法定程序，也不得停止對該行政行為的執行。本案中如當事人對皇甫等人所持證有異議，應通過行政程序解決或另行提起行政訴訟。

另一種觀點認為，不應中止審理，應對皇甫等人所持的證作為證據一并予以審查判斷。筆者亦同意此觀點。其理由如下：

本案實際上涉及到我國訴訟法尚未明確規定的一個法律問題，即附屬問題：“一個案件本身的判決依據于另外一個問題，后面這個問題不構成訴訟的主要標的，但是決定判決的內容”。目前，法學界對行政訴訟的行政附屬問題很少涉及，然而它卻在審判實踐中大量存在，成為審判中急于解決問題。

首先是關于行政行為公定力的問題。關于行政行為的公定力，法學界有兩大學派：有限公定力說與完全公定力說。有限公定力說認為，行政行為一般具有公定力，但具有明顯瑕疵的除外。該說是德日等大陸法系行政法學或受大陸法學影響較大的行政法上的通說。完全公定力說認為，不論行政行為在實體法上是否有效，一旦作出，均推定有效，只有法定機關依法定的程序才可否定其效力。該學說只是西方法學的少數派的觀點。顯然以行政行為具有公定力為由而在行政訴訟中對其概不審查的一刀切的觀點是僅僅以完全公定力說為其理論基礎，而忽視了有限公定力學說的存在，對于那些普通人都能顯而易見屬于嚴重違法的行政行為，即無效行政行為來說，如承認其有公定力，顯然于理有悖。

其次是關于行政訴訟中行政附屬問題。行政訴訟行政附屬問題是行政案件的認定和裁判結論是以對與之相關行政行為的正確認定和定性為前提，該行政行為非本訴中爭議的標的或爭議的法律結果，但對其確定與認定則決定本案的性質或裁判結論內容。

行政訴訟中行政附屬問題的出現及表現內容有兩點，一是行政立法如行政法規、行政規章屬廣義的范疇，在訴訟中成為定案的依據，稱之為法律性行政附屬問題，是法律適用問題；二是抽象行政行為與具體行政行為，是客觀存在的事實和狀態，與本訴相關聯并必須引入訴訟作為客觀事實和狀態，只是當事人證明其訴求的事實依據，稱之為事實性行政附屬問題或證據性行政附屬問題，在訴訟中處于被審查的地位，對人民法院應無法律的約束力，本身可以成為爭訴質疑的對象。

三是證據規則的反映。行政訴訟法規定，證據必須查證屬實才能作為認定事實的根據。所有的證據都是伴隨著行政案件的發生而出現的事物和現象，這些事物和現象都是存在著和客觀存在過的事實，而不是任何猜測、假設和臆想，這些客觀存在的事實所反映和包含的內容及其同案件的聯系，即不以人的意志為轉移，這就是即不以司法人員的意志為轉移，也不以當事人的意志為轉移的一種客觀事實，因為只要引起案件糾紛發生了，它就必須有具體的時間、地點、事由、過程等，這些都不是以人的意志為轉移的客觀存在，并且這些證據客觀真實性必然有自已存在和表現的具體形式。

皇甫等人所持有的證在本案中是以證據形式出現的，審查判斷證據是以人民法院審理行政案件的主要活動之一，只有正常審查判斷證據，才能正確地認定案件事實和作出裁判，故審查皇甫等人所持的證是本案無法回避而必須解決的問題，頒發證的行為屬行政主體實施的具體行政行為，由行政審判組織審查，亦符合我國立法中成文法規定的否定行政行為公定力的程序是權力監督程序、行政監督程序和行政訴訟程序的要求。況且本案僅將他們作為證據取舍，亦未侵犯其他行政主體行使行政權；從內容上看，“皇甫等人的證”在證據分類中屬書證范疇，書證以其記載或表達的內容來證明案件事實，審查書證既要進行署名等形式審查，又要對其記載的內容進行實質性審查。本案中原告2000年將集體所有的經營用地出租給個人建私人住宅，并沒有辦任何手續是違法行為，其土地出租協議顯然是無效的。2003年12月，縣國土局將沒經出讓的集體經營用地直接批準轉讓給個人作宅基地使用，并規定使用期70年，沒有任何法律依據，且把該土地從原集體土地使用證上劃出，直接侵犯了該土地使用者和所有者的合法權益，其批準轉讓的行為明顯違法、無效?？梢娀矢Φ热怂肿C記載的內容明顯與事實相悖，違反了證據客觀性的要求。如果僅強調蓋章屬實，卻忽略內容的真實性，不加分析地加以認定其有效，恰恰違反了證據審查規則，導致認定案件事實的錯誤。

同時也是訴訟經濟的必然要求。為實現公正與效率兩大主題，訴訟經濟原則是現代審判不懈的追求。目前我國行政訴訟制度與其他國家相比畢竟還是新事物，立法者在為它設計程序時還缺乏一種對訴訟經濟的理性思考，在當事人對訴訟效率的需求與日俱增時，原有的一些程序便顯得力不從心，致使案源稀少，收案率下降，使行政訴訟處于困境。本案中，皇甫等人所持證嚴重違反法定程序，具有重大瑕疵，而這種瑕疵無疑又是明顯的，也就是說由于行政機關作出的具體行政行為嚴重違法造成的。對行政附屬問題中重大違法的行為完全可以依據證據規則加以判斷，并在本案中加以解決。如果要求當事人另行起訴或申請行政程序解決，不僅增加了審判機關、行政機關的訴訟成本，也為當事人平添了訴累，其行為是對事實的藐視和審判權的弱化，將會扼制了行政訴訟的發展進程，使公正與效率難以有效的實現。