一、公益訴訟的概述

 

（一）民事公益訴訟的概念

 

公益訴訟在我國并不是一個法律概念，而是學(xué)界實用的一個術(shù)語，主要是指國家、社會組織或個人根據(jù)國家授權(quán)或規(guī)定作為原告，對侵害社會公共利益的行為向法院起訴，依法追究違法者法律責(zé)任的一類訴訟的總稱。與公益訴訟相對應(yīng)的就是私益訴訟，"私益訴訟是為了保護(hù)個人私有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可以提起；公益訴訟是為了保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起"  。公益訴訟突破了傳統(tǒng)的單一訴訟模式，將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進(jìn)來，以達(dá)致當(dāng)事人平等地接近司法和正義的目標(biāo)。

 

法律是以利益為基礎(chǔ)衍生出來的產(chǎn)品，主要目的在于通過利益的優(yōu)化分配，以達(dá)到利益團(tuán)體之間的和諧共贏。而民事公益訴訟的構(gòu)建主要在于實現(xiàn)對公共利益的有效保護(hù)。因此有必要明確公共利益的內(nèi)涵和范圍。學(xué)界對公共利益并沒有一個準(zhǔn)確的界定，但可以達(dá)成普遍共識的是其核心內(nèi)容就是利益的公共性，基本內(nèi)涵是指在特定社會歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數(shù)社會成員的公共需要，經(jīng)由公共程序并以政府方為主導(dǎo)所實現(xiàn)的公共價值。盡管公共利益衡量的是利益的公共性，但是實踐中并不能僅以利益相關(guān)的人數(shù)和范圍來作為界定利益公共性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在訴訟中，只要爭議直接涉及私人利益，則該訴訟便不能納入公益訴訟的范圍。就如梁慧星先生所說的"公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，當(dāng)然，損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里做狹義的理解，只是指沒有直接損害" 。因此公共利益并不是簡單的個人利益的相加，而是與不特定多數(shù)人的生產(chǎn)和安全相關(guān)的，涉及社會經(jīng)濟(jì)秩序的利益總和。

 

（二）民事公益訴訟的特點

 

相對于傳統(tǒng)的私益訴訟而言，為保護(hù)社會公共利益而設(shè)置的公益訴訟是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種新的訴訟類型，標(biāo)志著民事訴訟法理由保護(hù)個體正義向保護(hù)所有人正義方向轉(zhuǎn)變，這是我國民事訴訟法發(fā)展的重大理論突破，同時也具有極大的實踐創(chuàng)新意義。與私益訴訟相比較，民事公益訴訟呈現(xiàn)以下特點：

 

1、訴訟目的的公益性。與私益訴訟相比，公益訴訟是為了公共利益而提起的訴訟，起訴主體并不是僅僅通過訴訟達(dá)到追求自己在個案中的利益的目的，而是通過訴訟達(dá)到保護(hù)隱含在個案中又超越個案的公共利益和公共價值。目的的公益性是公益訴訟的核心特征。在公益訴訟中，訴訟標(biāo)的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了私人糾紛領(lǐng)域，而帶有明顯的公益性，如環(huán)境污染，消費(fèi)者權(quán)益損害，國有資產(chǎn)流失等案件都超越了私益訴訟衡量的范圍，在利益實現(xiàn)上呈現(xiàn)出公共性和巨大的影響性，是通過法律手段來解決由于社會差別等級結(jié)構(gòu)和不平等機(jī)會與授權(quán)分配產(chǎn)生的社會問題，保護(hù)弱勢群體利益的訴訟。因此，法院不能以單純解決當(dāng)事人之間的糾紛為審判的直接目的，而必須關(guān)注裁判的社會后果，體現(xiàn)社會公共福祉。

 

2、原告主體的多元化。傳統(tǒng)私益訴訟的原告必須對待決事實具有訴的利益，否則不予受理。而公益訴訟中特定的組織和個人只要認(rèn)為行為人的行為損害了社會公共利益，就有權(quán)向法院提起訴訟，請求法院制裁這種違法行為。公益訴訟的啟動者不再嚴(yán)格局限于案件直接利害關(guān)系人，起訴主體不再唯一，呈現(xiàn)多元化特征，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織都可以作為原告提起訴訟，包括檢察機(jī)關(guān)，團(tuán)體，個人都可以在案件中出現(xiàn)，作為公共利益的維護(hù)者挑戰(zhàn)不合理的法律政策和不合法的公司企業(yè)行為，敦促政府履行監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)公共價值的最大化。

 

3、裁判效力的擴(kuò)張性。民事公益訴訟案件因為涉及公共利益，受害主體往往不只一人，少則幾十人，多則成千上萬，不僅包括已經(jīng)受到現(xiàn)實侵害的，也包括正處在侵害危險中的，還包括將來可能受侵害的。當(dāng)事人主張維護(hù)的利益具有公共性，因此公益訴訟的受益主體呈現(xiàn)廣泛性，針對該案作出的裁判效力不僅及于起訴主體，且對其他未參訴的利益相關(guān)者同樣具有拘束力。

 

4、程序啟動具有選擇性。公益訴訟針對的主要是環(huán)境污染，消費(fèi)者權(quán)益損害，國有資產(chǎn)流失等重大觸犯行政法律法規(guī)的案件。作為受害主體，可以直接請求行政監(jiān)管部門履行職責(zé)，制裁懲處違法行為，對于行政機(jī)關(guān)的不作為可以依然提起行政訴訟，也可以不走行政程序直接將違法行為人作為被告提起民事公益訴訟。因此，公益訴訟具有適用上的選擇性。

 

二、我國民事公益訴訟的現(xiàn)狀與反思

 

（一）我國民事公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀

 

我國雖沒有正式確立公益訴訟制度，但在很多專家、學(xué)者和社會公益人士的推動和介入下，司法界也進(jìn)行了積極的探索和實踐，涌現(xiàn)了很多公益訴訟案例的典型，如2008年貴陽市人民檢察院訴被告熊某等人在水資源保護(hù)區(qū)修建違章建筑一案，如中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇某集裝箱公司案，這些典型案件推動了民眾對推行公益訴訟的拷問，同時引發(fā)了學(xué)界和司法界對于建立科學(xué)高效合理的公益訴訟制度的司考。這是我國公益訴訟發(fā)展的進(jìn)步，但是我們也應(yīng)看到在實踐中存在的問題。如紫金礦業(yè)污染事件、康菲溢油事件以及三鹿奶粉等危害公共利益事件，不斷刺痛著公眾的神經(jīng)，人們期待能有人或組織站出來，基于公益提起訴訟。這說明在我國公益訴訟并沒有形成普遍的制度，很多公民和個人仍然無法作為適格主體參與訴訟，違法違規(guī)行為在法律和制度的漏洞和縫隙下依然頑強(qiáng)生存，公民權(quán)益和社會公共利益得不到及時保護(hù)，公平正義難以實現(xiàn)。我國民事公益訴訟的結(jié)果不盡人意，綜合分析主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）法院各種各樣的原因或不予受理，或駁回起訴，或判決原告敗訴；（2）受害者無法或不愿意提起訴訟；（3）受害者雖然勝訴，但未達(dá)到預(yù)期的目的 ，嚴(yán)重滯后了公益訴訟的發(fā)展。

 

（二）民事公益訴訟的發(fā)展困境

 

民事公益訴訟作為彌補(bǔ)國家作為社會公共利益代表在維護(hù)公共利益的過程中存在的弊端和漏洞的重要手段和工具，在推進(jìn)民主與法制、維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展方面具有不可替代的作用。但無論是在立法層面還是在司法實踐中，民事公益訴訟作為一個不成熟的理論和訴訟模式仍然存在很多問題，亟需關(guān)注和解決。

 

1、民事公益訴訟立法制度上存在缺陷。

 

公益訴訟作為民事訴訟法修改后新增加的條文，只是一個概括性、指引性的條文，并沒有對此類訴訟類型的主體、受案范圍、管轄法院、舉證責(zé)任分配、訴訟費(fèi)用分擔(dān)上做出明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致民事公益訴訟制度的完善和發(fā)展面臨著諸多障礙，嚴(yán)重影響了民事公益訴訟在推動公共利益實現(xiàn)方面的作用。

 

首先，未明確規(guī)定起訴主體的具體范圍，未將公民個人和檢察機(jī)關(guān)納入公益訴訟起訴主體范疇。新《民事訴訟法》僅規(guī)定法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這里的"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織"是指具體哪些機(jī)關(guān)和組織，符合什么樣的條件才可以作為公益訴訟的原告提起訴訟并沒有做出明確的規(guī)定。這種概念的模糊和抽象性，在司法實踐中不可避免的帶來操作的難度，造成起訴主體與法院在主體認(rèn)識上產(chǎn)生理解上的誤差，不利于公共利益的保護(hù)。同時該規(guī)定將公民個人和檢察機(jī)關(guān)排除在起訴主體之外，導(dǎo)致直接利害關(guān)系人和代表國家公訴權(quán)、具有法定調(diào)查取證權(quán)的檢察機(jī)關(guān)無權(quán)作為公益訴訟當(dāng)事人，顯然不利于公共利益的維護(hù)，也不利于國計民生的穩(wěn)定。

 

其次，未明確規(guī)定公益訴訟的保護(hù)對象，導(dǎo)致受案范圍不明。修改后的民事訴訟法關(guān)于公益訴訟受案范圍采取并列加概括的方式予以規(guī)定，其中，"污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益"是最典型的兩類案件，而損害"社會公共利益的行為"則屬于兜底性條文。在司法實踐中如何界定社會公共利益行為可能存在認(rèn)識上的誤差，導(dǎo)致法院可能以缺乏相關(guān)法律依據(jù)為由，或者出于維護(hù)強(qiáng)勢一方的需要，或者出于地方保護(hù)主義的目的，對于某些案件要么不予受理，要么駁回起訴，如松花江水污染公益訴訟案件。

 

最后，未明確規(guī)定公益訴訟案件舉證責(zé)任分配方式。在民事訴訟中遵循"誰主張，誰舉證"的原則，但是由于民事公益訴訟被告往往是大公司大企業(yè)，與民事公益訴訟原告相比較在人力、財力、物力方面處于優(yōu)勢地位，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任顯然有失公允，調(diào)查舉證比較困難。

 

2、由于主體多元化和公民法律意識的缺乏，導(dǎo)致存在濫訴的現(xiàn)象。民事公益訴訟的目的在于保障公共利益受到侵害的單位和個人擁有訴權(quán)，以對侵害公共權(quán)益的行為及時制止和維護(hù)。但在司法實踐中也給別有用心和不法者提供惡意侵害他人利益的平臺，致使那些沒有利益相關(guān)的人提起訴訟惡意侵犯對方的合法權(quán)益；抑或擁有訴權(quán)的組織和個人以同一損害事實分別向法院提起訴訟，大量的民事公益訴訟案件涌向法院，將矛盾集中到了司法審判部門，增加了法院審查的難度和工作量，造成了司法資源的浪費(fèi)，影響了司法機(jī)關(guān)的效率。

 

3、民事公益訴訟程序缺乏有效監(jiān)督和制約機(jī)制。在民事公益訴訟案件中，原告主體絕大多數(shù)是具有代表意義的社會團(tuán)體或有關(guān)組織，并不是權(quán)益的直接相對人，有關(guān)機(jī)關(guān)和團(tuán)體在參與訴訟時也沒有相應(yīng)的授權(quán)，只是基于法律規(guī)定參與訴訟。但是法律法規(guī)對有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的處分權(quán)限并沒有進(jìn)行限制，沒有對其在訴訟活動中承認(rèn)、變更、放棄訴訟請求的法律行為做出具體規(guī)定，同時法律規(guī)定對這類訴訟活動缺乏有效監(jiān)督，極易導(dǎo)致有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的授權(quán)被濫用，嚴(yán)重侵害社會公共利益。

 

三、國外民事公益訴訟概況和立法經(jīng)驗

 

（一）國外民事公益訴訟立法概況

 

公益訴訟最早起源于羅馬法，在近代以來不斷發(fā)展完善，無論是大陸法系的德國、法國、日本，還是英美法系的美國、英國、印度，都在民事訴訟法或者環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等單行法中建立了公益訴訟制度。縱觀各國有關(guān)公益訴訟的立法概況，世界范圍內(nèi)的公益訴訟模式大致有兩種：一是強(qiáng)調(diào)公共執(zhí)法型的公益訴訟模式，以大陸法系為代表，包括檢察官提起民事公訴、政府機(jī)關(guān)提起公益訴訟、社會團(tuán)體或者民間組織提起的團(tuán)體訴訟三種類型；二是強(qiáng)調(diào)以私人執(zhí)法型的公益訴訟模式，以英美法系為代表，主要指公民訴訟，即由無直接利害關(guān)系的公民作為私人檢察長提起的公益訴訟。

 

1、美國

 

20世紀(jì)美國在經(jīng)歷了劇烈的社會變革后，嘗試了各種機(jī)制和政策的改革，設(shè)立了眾多公益機(jī)構(gòu)，在環(huán)境、有色人種，女性等方面開展各種公益訴訟，保護(hù)弱勢群體的利益。1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標(biāo)志著民事公益訴訟在美國的產(chǎn)生 ， 美國在此領(lǐng)域開展廣泛深入的研究，一直走在世界前列。美國還通過《反欺騙政府法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》、《油污法》等法律將維護(hù)政府利益和公共利益的訴權(quán)廣泛賦予政府、公民、個人和其他社會組織，公民在維護(hù)公共利益方面作為"私人檢察官"而發(fā)揮著重要作用。隨著法律制度的不斷完善和公益訴訟體系的日漸成熟，美國不斷擴(kuò)大公益訴訟的受案范圍，包括婦女墮胎、種族隔離等都被納入公益訴訟體系，使得"美國社會似乎是墮入一張法律之網(wǎng)中--比其他國家或這個國家的過去都更這樣"

 

2、英國

 

在英國，公益訴訟主體資格極具變化和復(fù)雜性，一般是有檢察長代表公眾提起訴訟，以阻止違法行為，維護(hù)社會團(tuán)體的利益。在檢察長作為原告訴訟時，與案件具有直接利害關(guān)系的個人便不再具有主體資格。但是此種情形也有例外，當(dāng)檢察長怠于行使職權(quán)，經(jīng)檢察長同意私人可以提起訴訟，美國法學(xué)家C.蓋茨稱之為"檢舉人訴訟" 。另外，英國的《污染控制法》又規(guī)定"對于公害，任何人都可提起訴訟"。英國法還賦予某些機(jī)構(gòu)如平等委員會等組織特別訴權(quán)，在面對歧視性政策、立法、政府行為時可提起訴訟，以維護(hù)公共利益。英國政府在某些情況下，也可以為了轄區(qū)內(nèi)的群體的共同利益提起公益訴訟，作為其他訴訟缺位的補(bǔ)充。

 

3、德國

 

德國作為大陸法系國家的代表，公益訴訟主要是由檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)提起，相應(yīng)公益團(tuán)體也可以提起團(tuán)體訴訟。德國公益訴訟制度的確立以1960年的《德國法院法》為標(biāo)志，該法確立了聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人。此外，根據(jù)德國民事訴訟法第632條、第638條和646條的規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，德國法不斷放寬團(tuán)體訴訟要求，通過《反不正當(dāng)競爭法》、《商標(biāo)法》、《關(guān)于侵害消費(fèi)者權(quán)利和其他權(quán)利之停止侵害（不作為）訴訟法》等法律賦予相應(yīng)社會團(tuán)體公益訴訟資質(zhì)，以維護(hù)公共利益為目的提起團(tuán)體訴訟。由于此類團(tuán)體機(jī)構(gòu)嚴(yán)密，與訴訟相對方的實力具有一定的對抗性，一定程度上增加了勝訴的幾率。此外，德國法還賦予公民提起憲法訴訟的權(quán)利，突破了公益訴訟對公民個人主體資格的限制。

 

4、日本

 

日本公益訴訟起步較晚，但是在保護(hù)國民利益方面發(fā)展迅速，已經(jīng)進(jìn)入蓬勃發(fā)展時期，出現(xiàn)了很多類型的公益訴訟，并且廣泛賦予檢察機(jī)關(guān)和公民個人民事公益訴訟主體資格。《日本檢察廳法》也有"檢察機(jī)關(guān)可以作為公益代表人進(jìn)行其它法令規(guī)定的屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)"的規(guī)定。另外，1948年日本地方自治法第242條有關(guān)居民訴訟的規(guī)定，奠定了在不侵犯自己利益前提下，原告享有法律賦予的提起訴訟的權(quán)利。  近代以來，日本民事公益訴訟方式不斷多樣化，出于維護(hù)公共利益的目的，對不合法婚姻的撤銷、政府工費(fèi)開支等都被列入公益訴訟的范圍，公益訴訟成為一種普遍的模式。

 

（二）國外民事公益訴訟先進(jìn)立法經(jīng)驗

 

國外公益訴訟制度經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程，形成了比較完善的民事公益訴訟制度體系。通過大陸法系和英美法系典型國家的分析比較不難看出，國外普遍設(shè)立了多重公益訴訟模式，以維護(hù)社會公共利益，如團(tuán)體訴訟、集團(tuán)訴訟、個人訴訟等。其次，國外民事公益訴訟原告主體資格呈現(xiàn)多樣化，不僅有特定機(jī)關(guān)如檢察機(jī)關(guān)，還有社會團(tuán)體和個人，不僅是直接利害關(guān)系人，還是非直接利害關(guān)系人都可以提起訴訟，主體資格不斷擴(kuò)大。再者，國外民事公益訴訟受案范圍呈不斷放寬的趨勢，除環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等傳統(tǒng)公益訴訟外，對與公共利益有關(guān)的種族、性別歧視，政府收費(fèi)開支，合憲性等多種問題都大開訴訟之門，將此類案件納入公益訴訟范圍。此外，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟成為一種廣泛形式和社會共識，檢察機(jī)關(guān)地位的優(yōu)先性和職權(quán)的廣泛性使其在維護(hù)公共利益上享有天然的優(yōu)勢和便利，由其以國家利益代表人的身份向法院提起民事公益訴訟成為約定俗成的普遍做法。

 

四、我國民事公益訴訟制度的理論構(gòu)建

 

鑒于我國在民事公益訴訟立法上的滯后性和實踐上的不可操作性，與當(dāng)前公益訴訟越來越成為保護(hù)公共利益的主流方式的現(xiàn)實矛盾，我國有必要重構(gòu)我國的民事公益訴訟制度。針對我國民事公益訴訟的特殊性，結(jié)合國外實踐經(jīng)驗，筆者擬對民事公益訴訟的具體實施和運(yùn)用提出以下幾方面的建議：

 

（一）建立科學(xué)的民事公益訴訟制度體系

 

1、進(jìn)一步完善立法和明確授權(quán)，合理規(guī)定訴訟主體制度，將檢察機(jī)關(guān)和公民個人納入訴訟主體范圍。

 

公益訴訟作為不同于私益訴訟的獨(dú)立的訴訟程序，應(yīng)該建立一套完整的法律制度，包括起訴主體、舉證責(zé)任、審判程序等，成為民事訴訟法單獨(dú)的一編。目前亟待解決的就是民事公益訴訟的主體問題，新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟"，而現(xiàn)行法律直接、明確規(guī)定可以就某一領(lǐng)域提起公益訴訟的機(jī)關(guān)或組織只有海洋環(huán)境保護(hù)法中明確規(guī)定海洋行政主管部門。因此為了切實維護(hù)公共利益，方便有關(guān)主體提起訴訟，宜在此處做縮小解釋為維護(hù)社會公共利益的相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其檢察機(jī)關(guān)，通過單行法授權(quán)相關(guān)部門公益訴訟主體資格。對于有關(guān)組織的規(guī)定則采取擴(kuò)大適格主體的方式，僅由法官在審理案件時對在我國依法注冊或者備案登記范圍內(nèi)的的民間團(tuán)體的訴訟資格進(jìn)行依法審核，而不需履行批準(zhǔn)程序，通過不斷的探索和實踐確定有關(guān)組織的具體范圍。

 

在公益訴訟主體方面，積極借鑒國外先進(jìn)的司法理念，將檢察機(jī)關(guān)和公民個人納入主體范圍，以充分發(fā)揮他們的獨(dú)特優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)有專門的訴訟法律人才，享有法律賦予的調(diào)查取證職權(quán)，有豐富的實踐經(jīng)驗，可以提高案件勝訴率。公民個人作為社會整體的一分子負(fù)有參加社會管理的責(zé)任和義務(wù)，且公民個人作為違法行為的直接受害人或利益相關(guān)者，由其作為原告參與訴訟不僅可以解決公益訴訟求告無門的問題，也可以最大限度的保護(hù)社會公共利益，充分發(fā)揮公民個人的法律監(jiān)督作用。

 

2、明確民事公益訴訟案件的受案范圍。

 

目前，民訴法中關(guān)于民事公益訴訟受案范圍的規(guī)定采取列舉加概括的形式，給法官留下了極大的自由裁量空間，同時也給法律適用帶來了很大的難度，不利于公共利益的維護(hù)，有必要明確此類訴訟的受案范圍。根據(jù)訴訟主體的不同，可以做出如下限制性規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件范圍應(yīng)限定于行政機(jī)關(guān)職權(quán)管理范圍內(nèi)的案件，并且這種職權(quán)應(yīng)為其法定范圍內(nèi)的職權(quán)。超越行政機(jī)關(guān)職權(quán)管理范圍的公共利益案件則不應(yīng)由其提起民事公益訴訟：檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)針對涉及重大國家、社會或其他公共利益、無具體受害人或者受害人不便提起訴訟的案件，如國有資產(chǎn)流失案件、嚴(yán)重擾亂社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的案件、大型環(huán)境公害案件以及其他與公共利益有關(guān)的案件；社會團(tuán)體組織提起的民事公益訴訟案件應(yīng)與自身注冊的利益代表范圍內(nèi)的案件，不能超越法定職權(quán)和范圍，并獲得公眾和國家認(rèn)可；公民個人作為原告提起訴訟的案件必須是與自身有直接或間接的利害關(guān)系，代表一類群體參與訴訟，訴訟結(jié)果可以及于群體范圍內(nèi)的所有受害人的訴訟案件，如特殊侵權(quán)等。

 

3、進(jìn)一步明析民事公益訴訟案件的舉證責(zé)任分配方式。

 

在民事訴訟領(lǐng)域，一般遵循"誰主張誰舉證"的舉證規(guī)則。但是由于民事公益訴訟屬于特殊侵權(quán)領(lǐng)域，具有特殊性，此類案件中原告方多為處于弱勢低位的群體，而訴訟相對方多為實力雄厚的大公司大企業(yè)，雙方無論在人力、財力、物力，還是舉證責(zé)任能力方面都存在極大懸殊，如果仍然按照一般舉證原則各自承擔(dān)舉證責(zé)任顯失公平。因此，在民事公益訴訟案件中適宜實行無過錯責(zé)任和過錯推定責(zé)任原則，由原告證明公共利益收到損害的事實或即將受到損害的事實即可，同時相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)有提供信息等協(xié)助義務(wù)，而由被告對法律規(guī)定的免責(zé)事由以及行為與結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任。

 

（二）完善民事公益訴訟起訴程序

 

1、建立公民個人與有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的信息交流平臺。

 

雖然目前我國并沒有將公民個人納入公益訴訟主體范圍，但是并不意味著就此剝奪了公民權(quán)利。公民個人負(fù)有參加社會管理的責(zé)任和義務(wù)，同樣也有檢舉、控告、監(jiān)督侵害公共利益，危害社會管理等行為的權(quán)利，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，消費(fèi)者有權(quán)檢舉、控告侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為。但是由于我國公民個人暫時不能提起公益訴訟，為了保障公民個人權(quán)利的行使，有必要在公民個人和有關(guān)機(jī)關(guān)組織之間建立信息交流平臺，便于公民個人反映違法侵權(quán)損害公共利益的行為，經(jīng)由相關(guān)機(jī)關(guān)和組織調(diào)查核實后提起公益訴訟。此舉既能保障公民個人的監(jiān)督控訴權(quán)利，同時一定程度上也能防止有關(guān)組織和個人的濫訴行為，相同申訴和控告行為由相關(guān)機(jī)關(guān)和組織核實整合后起訴，減少了法院審查工作容量，同時節(jié)省了司法資源，提高了司法機(jī)關(guān)的工作效率。

 

2、建立民事公益訴訟的訴前程序。

 

將公民個人納入公益訴訟主體資格范圍是我國公益訴訟發(fā)展的大勢所趨，由于主體的多元化和公民法律意識的缺乏，給濫訴留下了極大的空間。江偉教授就曾明確表示: "公益訴訟的提起不能沒有任何限制，否則就可能會被過度利用，法院因而不堪重負(fù)，遵紀(jì)守法的企業(yè)也不堪其憂"，因此，有必要建立民事公益訴訟的訴前程序。由公民個人作為原告的案件，必須履行先向行政機(jī)關(guān)申報的程序，對于行政機(jī)關(guān)履職范圍內(nèi)的案件，可以由行政機(jī)關(guān)先行處理或履行職責(zé)。對于已經(jīng)起訴到法院的案件，法院先行審查，對于不屬于公益訴訟范疇的案件，告知當(dāng)事人提起民事訴訟；對于應(yīng)由其他國家機(jī)關(guān)提起訴訟的案件，及時告知當(dāng)事人和相關(guān)機(jī)關(guān)，由合法的主體提起公益訴訟；對于確定是濫訴的行為要依法追究相關(guān)法律責(zé)任，對被告造成損失的要賠償相應(yīng)損失，故意捏造事實、偽造證據(jù)等構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。通過訴前程序，既能對案件起著分流作用，同時能預(yù)防和制裁濫訴的行為，規(guī)范民事公益訴訟程序的流程管理。

 

（三）在民事公益訴訟中引入監(jiān)督機(jī)制

 

在民事公益訴訟中，由于起訴主體通常并不是侵害行為的直接受害人，只是公共權(quán)力的維護(hù)者和代表著，在訴訟活動中由于各方壓力和出于私利容易作出損害公共利益的權(quán)利處分行為，因此，必須對原告主體的權(quán)利進(jìn)行限制。對于有關(guān)組織和團(tuán)體作為原告在訴訟中放棄訴訟請求、承認(rèn)對方請求、撤回訴訟請求、當(dāng)事人和解等訴訟行為必須經(jīng)過法院準(zhǔn)許，法院依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，從而干預(yù)訴訟主體的處分權(quán)，以保護(hù)公共利益。同時，在民事公益訴訟中引入檢察監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮檢察建議的作用，對于訴訟中出現(xiàn)的問題及時向相關(guān)部門提出建議，敦促相關(guān)部門糾正和解決，對違法審判行為進(jìn)行抗訴，以促進(jìn)立法和行政管理機(jī)制的完善，切實保護(hù)社會公共利益。