多數專業領域都存在著職務專業技術資格的評聘現象，如教師、會計師、護師等，這些職務專業技術資格的評聘工作通常由相應的地方各級行政主管部門組織實施，并有著嚴格的參加評聘的資格條件以及評聘程序。以教師專業技術職務資格評聘為例，國家教育委員會就專門制定了《中學教師職務試行條例》、《小學教師職務試行條例》對中小學教師專業技術職務的評聘工作作了原則性的規定，   各級地方政府的教育行政主管部門依照上述《條例》的規定對轄區內的中小學教師專業技術職務評聘作出具體規定，包括申報主體、申報程序及評聘的原則和工作流程等。（2）我國現行的教師職務是通過聘任合同制形式實現的，即學校作為事業單位性質的法人與教師簽訂合同，約定雙方當事人的權利和義務。合同簽訂時，雙方是出于平等地位的，因此這種聘任合同具有明顯的民事合同性質，屬于專業領域的勞動合同。教師職務級別的高低，于教師本人而言，最直接的影響便是工資待遇的不同，因此教師往往較為看重教師專業技術資格評聘工作，這從一定程度上對教師提高自身素質、提升教學質量等方面起到了積極的作用。然而，從我國現有的教師職務級別設置規則來看，各級教師職務都有一定額度限制的，比如《中學教師職務試行條例》第二條第一款就明確規定："中學教師職務是根據學校的教育教學工作需要設置的工作崗位。中學教師職務設：中學高級教師、中學一級教師、中學二級教師、中學三級教師。各級教師職務應有定額"。正因為有著人數的限制，實際評聘工作中就遇到取舍的問題，如果學校對教師提交的申請不能按照客觀公正的標準上報評審資料，就很容易引起教師的心理落差，甚至是抵觸情緒，本文就是針對筆者在辦理案件過程中遇到的中學教師評聘問題所展開討論的。

 

一、緣起：中學教師專業技術評聘的糾紛

 

王某是常州市新北區羅溪中學（以下簡稱羅溪中學）的一名教師，1999年8月28日，在尚未達到退休年齡之際（臨近退休時）被學校安排退養。在其退養期間，羅溪中學于1999年進行過一次教師職務評定報名工作，未通知王某參加。王某認為，其尚未真正退休，應當屬于羅溪中學的在職教師，也享有參加申報中學高級教師職務的權利，其在2001年自行將中學教師評聘所需材料寄至常州市新北區事業局，但無故被退回。因對羅溪中學未將其納入申報人員范圍有異議，王某認為教師專業技術評聘是由常州市新北區社會事業局組織的，作為地方政府的教育行政主管部門，應該對其遭受的高級職稱申報權（名譽權）承擔法律責任，遂將常州市新北區社會事業局訴至常州市新北區人民法院，要求常州市新北區社會事業局履行法定職責，為其辦理中學高級教師評聘手續。常州市新北區人民法院經初步審查認為，教師專業技術評聘并非具體行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，遂裁定對其起訴不予受理。王某不服，上訴至常州市中級人民法院，后者以同樣的理由作出了維持原審法院裁定的終審裁定。此間，王某也曾數次上訪至常州市新北區人民政府和常州市中級人民法院，但其問題未得到妥善解決。在這里，筆者無意探討公民對尚在行政訴訟程序中的案件進行上訪是否具有必要性，僅對該案所涉教師專業技術評聘行為的法律性質作簡要分析。

 

二、辨析：教師專業技術評聘行為的法律性質

 

王某對前述案件所涉教師專業技術評聘堅持認為是具體行政行為，而常州兩級法院均認為不是具體行政行為。造成司法人員與王某自身對同一行為的法律性質有著不一致的認識的原因，其中固然有王某自己的心理預期影響--希望通過法院受理該案，對行政機關施加壓力，最終實現其高級教師職務評定的目的，提高自己的退休待遇，但更深層次的原因在于，教師專業技術評聘行為的定性問題，現行的法律法規并未給出一個明確的答案，且法學界、教育界和司法實務界對該問題的思考也未曾達成一致意見。

 

說到這里，似乎有人會質疑筆者，教師職稱評定問題早前就有過相關司法判例了，自然應當不屬于具體行政行為了，在這個問題上不應該有什么分歧了。初看，在部分司法人員看來，確實是有了定論，（3）但是，筆者想提醒大家的是，華中科技大學的兩位教師所起訴的是大學的教師資格評審問題，該項評審工作是經過教育部專門授權的，和本文所討論的中學教師專業技術評聘存在著本質區別的。更何況，法院對華中科技大學兩例案件的裁判作出后，同樣遭到了法學界和實務界一部分人的質疑--盡管教育部一再強調，高等學校教師職稱評定是學校的自主行為，并非屬于具體行政行為。然而，明眼人很容易就看得出來，高校教師資格評審是經過授權的行為，何來屬于學校自主行為一說呢？即便像高等學校教師職稱評定是經過授權的行為尚有如此之疑問，更不必說是中學教師專業技術評聘了。

 

有人曾撰文認為，教師職稱的評定屬于具體行政行為之一種--行政確認，（4）此文僅針對高等學校教師職稱評定進行了分析，且單純闡述了作者的見解，并未能從現有規范體系和實踐依據中找尋更強有力的證據，事實上，實務中未有多少人系統關注過包括中學教師專業技術評聘在內的教師專業技術評聘的可訴性問題。筆者認為，若要真正弄清楚該行為的法律性質，還須從我國現行的規范體系中去尋求答案。《江蘇省實施<中華人民共和國教師法>辦法》第十一條規定："學校及其他教育機構的教師實行職務聘任制。未取得教師資格的人員，不得參加教師職務評審和聘任。教師職務的評審及聘任辦法，按照國家有關規定執行"，該項規定已經告訴我們：所謂的教師專業技術職務評聘實為兩類行為的組合，即評審和聘任。根據《中學教師職務試行條例》第十七條"中學教師職務的評審工作，由省、地、縣三級教育行政部門領導，并分別設立中學教師職務評審委員會。各級評審委員會由同級教育主管部門批準。學校設立評審小組，由縣級教育行政部門批準"之規定，本文所舉王某訴常州市新北區社會事業局教師專業技術評聘一案中，常州市新北區社會事業局作為縣級教育行政部門，具有批準設立羅溪中學評審小組的法定職權，且有批準設立各級評審委員會的法定職權。而該《條例》第十八條第一款進一步規定："評審中學教師職務是，應由本人提供政治思想、教育教學工作總結和履行職責情況，填寫《中學教師職務評審申請表》，經過相應的評審組織評審后，報主管部門審核"，由此可見，常州市新北區社會事業局作為教育行政主管部門，在組織實施中學教師職務評審時，其是擁有最終的評審決定權，而該項權利應是無可爭辯的具體行政行為。這在常州市中小學教師專業技術資格評聘的評審原則中也能尋求到答案：申報者必須經學校初評推薦，轄市、區教育、人社部門初審蓋章（呈報表），市教育局報市、省人社部門批準后組織評審、公事，評審結果批復公布后，由審批部門頒發教師專業技術證書等程序。違反本程序的評審視為無效。同時，學校在申報、核實過程中須做到公開崗位數和評審推薦上報人員名單。（5）教師經評審達到更高一級別職務資格時，由教育行政主管部門頒發教師專業技術證書，再由學校完成聘任程序。因此，簡單地認為中學教師專業技術評聘是否屬于具體行政行為，從邏輯學上講是不周延的，其應當是具體行政行為（評審）和民事行為（聘任）的疊加，故文章所引案例中的王某起訴涉及教師專業技術評聘，人民法院自然無法納進行政訴訟的受案范圍。

 

三、追問：中學教師專業技術評審的法律性質

 

前文已經論述了中學教師專業技術評審的具體行政行為定性問題，此處不再贅述。至于該項評審行為屬于何種具體行政行為，學界一直爭論不止，有人認為是行政許可，又有人認為是行政確認。筆者認為，解決這一認識上的偏差，應準確界定行政許可與行政確認各自的界限如何。行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。（6）而所謂的行政確認，是指行政主體依法對相對方既有的法律地位、法律關系或法律事實進行辨別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。（7）從二者的概念可看出，行政許可與行政確認存在著某些相似之處，它們往往是同一行政行為所體現的兩個不同的步驟，一般確認在先，許可在后。但更多的是二者之間存在著區別：第一，行為對象不同。行政許可的行為對象是許可行政相對人獲得為某種行為的權利或資格，主要是作為性的行為；行政確認則是對行政相對人既有法律地位和權利義務的確定和認可，主要是指身份、能力和事實的確認等等。第二，行為的法律效果不同。行政許可時準許行政相對人今后可以為某種行為，其法律效果具有后及的性質，不具有前溯性；行政確認則是對既有的身份、能力、事實的確定和認可，其法律效果具有前溯性，對今后僅是一種預決作用。（8）本案中所涉中學教師專業技術評審行為并非在通過評審之后可以從事特定的高級教師才有資格從事的教學行為，而是經過教育行政主管部門的確認，達到高級教師的職務級別，再由學校將通過評審的教師聘為高級教師，教師自身因聘任行為而享受相應的級別工資待遇。

 

四、反思：教育行政許可規定有待規范

 

一般地，行政許可包括審批、核準、批準、同意、注冊、認可、登記、檢驗、年檢等多種形式，這在國務院歷次進行的取消和調整行政審批項目中可以得到較好的體現。就國務院第六批取消和調整314項行政審批項目中可看出，所涉行政許可事項往往不是表述為"許可"，而是"認定"、"核準"、"許可"、"核發"等字樣，不論如何變化，這些行為究其性質而言，都歸結于行政許可的范疇。我國現行的法律制度對各種行政許可事項的稱謂形式多種多樣，這已是不爭的事實了，正因如此，有時甚至連行政機關也無法辨別哪些事項真正屬于行政許可的范圍。

 

各級教育行政主管部門根據分級管理的原則，各自擁有相應的教育行政管理權限，對各類行政管理事項的性質認定就顯得尤為重要。一旦區分有誤，輕則影響行政行為的公信力，重則導致行政行為違法，面臨被撤銷或確認違法的不利法律后果。為了解決現實中存在的雜亂無章的諸多教育行政許可事項問題，教育部也作了相應的努力，于2005年4月21日頒布了《實施教育行政許可若干規定》，從一定程度上對教育行政許可行為進行了統一的規范，糾正了系列行政亂作為，但是終究無法依靠教育部個體全面、妥善地解決教育行政許可事項涉及的諸多問題。該《規定》第十五條規定："對依法需要進行專家評審的，教育行政部門應當按照國家有關規定組織承擔評審職責的機構和人員，明確評審的依據、標準、規程、期限和要求。評審工作完成后，承擔評審任務的機構或者人員應當出具書面評審報告，送交組織評審的教育行政部門"，從這一條文內容來看，中學教師專業技術評審似乎應當被劃到行政許可的范圍中來，因為表面上看，該評審行為是依法需要專家評審的。但是，這部行政規章并未過多地考慮到行政確認與行政許可在本質上的區別，若將中學教師專業技術評審中的"評審"和《規定》中的"評審"等同理解，便犯了認識上的錯誤。制定行政規章，并不能單純為了解決本部門的問題而機械地表述文字內容，而要看到我國現行的法律規范體系，否則，連自己本部門的事情往往都無法妥善解決。

 

五、建議：加強教育行政管理規范化建設

 

一是要加強行政機關主體責任意識。法定的行政機關應當是主體法定和職責法定相結合的產物，教育行政主管部門在履行行政職權時，要時刻樹立責任意識，對擁有法定職權的事項嚴格按照行政行為合法性與合理性原則，切實履行好職責，杜絕行政不作為。對沒有法律、法規規定的事項，杜絕行政亂作為。在某些特定的行政管理事項中，做好前置程序的指導、監督和協調，如在中學教師專業技術評審前，由學校提交的教師申報材料，要盡量核實情況，嚴格按照公平、合理要求履行評審職責。

 

二是要加強行政職權分類管理。一般而言，行政機關除行使"傳統意義上"的行政處罰之外，還可能依法擁有行政許可、行政確認、行政獎勵、行政強制等多項職權，"百年大計，教育為本"，教育關涉普通公民的切身利益，對各項行政職權進行科學分類，有助于行政機關按照既定程序行使職權，不致發生偏差，于行政相對人而言，也能第一時間尋求正當的救濟途徑，不致超過行政復議申請期限和行政訴訟時效。教育行政主管部門應當根據"三定方案"劃分職權范圍和各類行政職權范圍界限，規范各項行政職權名稱，逐步建立行政權力網上運行，接受包括行政相對人在內的社會輿論監督，進一步做好信息公開，避免教育行政公信力的降低。

 

三是要加強行政立法體系建設。教育部作為教育行政規章的制定主體，應注意到規章制定后的實際可操作性問題，形成科學的規范體系，便于基層教育行政部門有章可循，不致遇到具體問題無所適從，最終將行政爭議化解由基層部門完成，化解在基礎環節終結，化解到基本目標實現。