由于我院處于全市的行政中心區(qū)域，近年來，行政訴訟案件穩(wěn)中有升，在數(shù)量眾多的行政訴訟中，官民矛盾日益突出，化解糾紛的難度加大，因此，有必要根據(jù)我院行政審判的實(shí)際，切實(shí)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。這項(xiàng)制度對(duì)于推進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，建設(shè)法治政府，努力構(gòu)建和諧社會(huì)都具有十分重要和現(xiàn)實(shí)的意義。

 

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在我院行政訴訟中出庭應(yīng)訴的情況調(diào)查及分析

 

按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和市委、市政府的要求，2008年6月常州市人民政府下發(fā)了《市政府關(guān)于建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的通知》，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴提出了五項(xiàng)基本要求。文件下發(fā)以來，我市、區(qū)各行政機(jī)關(guān)高度重視，認(rèn)真對(duì)待，推進(jìn)成效明顯。根據(jù)調(diào)查，2008年，我院共受理以行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件80件，共有12位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，應(yīng)訴率為15%。2009年，我院新收各類行政案件92件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭達(dá)28人次，應(yīng)訴率為40.6%，同比上升了25.6%，較好地完成了市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的考核目標(biāo)任務(wù)。其中，市勞動(dòng)和社會(huì)保障局法定代表即正職負(fù)責(zé)人在涉訴案件中自覺主動(dòng)出庭應(yīng)訴，為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的推進(jìn)發(fā)揮了表率作用。在這類案件中，最終的處理結(jié)果統(tǒng)計(jì)如下：原告達(dá)到訴訟目的而自行撤訴的有15件，占53.6%；維持行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的1件，占3.6%；判決駁回原告訴訟請(qǐng)求或裁定駁回起訴的11件，占39.3%；具體行政行為被撤銷僅1件，占3.6%。

 

從調(diào)查數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

 

1、行政機(jī)關(guān)對(duì)這項(xiàng)制度的認(rèn)識(shí)得到提高

 

目前各級(jí)政府和行政部門對(duì)行政訴訟制度的認(rèn)識(shí)和態(tài)度有了較大轉(zhuǎn)變，不出庭、不應(yīng)訴等現(xiàn)象越來越少，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人甚至法定代表人親自出庭應(yīng)訴的越來越多，行政審判的司法環(huán)境逐步得到改善和優(yōu)化。

 

2、行政審判初步實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)

 

司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)能夠在履行各自法定職責(zé)的過程中互通信息、相互配合、相互支持，從而更好地根據(jù)法律規(guī)定履行好各自的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，尊重司法的權(quán)威，自覺接受法院的司法監(jiān)督，按時(shí)提供證據(jù)依據(jù)及出庭應(yīng)訴，認(rèn)真履行生效裁判確定的義務(wù)；對(duì)于人民法院來說，認(rèn)真履行司法審查職責(zé)，尊重行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，不超越司法權(quán)限，公正審查行政行，維護(hù)依法行政，而不是以隨意撤銷行政機(jī)關(guān)的決定來“鉗制”行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)以不出庭、不執(zhí)行法院生效法律文書來刁難法院和行政法官。

 

3、案件處理實(shí)現(xiàn)較好社會(huì)效果與法律效果

 

案件審理過程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與行政爭議的處理，體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)案件的重視，贏得行政管理相對(duì)人的信任，有利于案件的審理和問題的最終解決，很多案件不需要法院裁判就和解，原告達(dá)到了訴訟目的，被告認(rèn)識(shí)和改正了錯(cuò)誤，以原告申請(qǐng)撤訴結(jié)案，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，又要依法保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，化解了矛盾，減少了對(duì)抗，促進(jìn)了社會(huì)和諧。這類案件，原告達(dá)到訴訟目的而自行撤訴的有15件，占53.6%，實(shí)現(xiàn)了較好的社會(huì)效果與法律效果。

 

4、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和質(zhì)量總體上得到提升

 

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與行政爭議的預(yù)防和化解，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及時(shí)、全面、準(zhǔn)確了解掌握本行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的的狀況、行政執(zhí)法人員的能力和水平、行政執(zhí)法中存在的問題與不足，有效地防止工作中可能出現(xiàn)的以偏蓋全、道聽途說，甚至徇私枉法的現(xiàn)象，有針對(duì)性地不斷改進(jìn)本行政機(jī)關(guān)的工作，不斷提高行政執(zhí)法水平。全年審結(jié)的行政案件中，具體行政行為被撤銷僅1件，占結(jié)案總數(shù)的1.09％，與去年同期7.35%相比下降了6.26%，特別是涉區(qū)行政機(jī)關(guān)的敗訴率繼續(xù)保持為0，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和質(zhì)量總體上得到提升。

 

但同時(shí)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)制度的推行尚處于起步階段，還存在出庭應(yīng)訴的總體數(shù)量及出庭率仍然偏低、部門間存在不平衡性、行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴較少等情況。從調(diào)查的情況來看，目前行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴還存在目標(biāo)定位不高、重形式輕實(shí)質(zhì)、監(jiān)督功能弱化等問題。

 

1、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴，不是走形式，求效應(yīng)，而應(yīng)該注重實(shí)質(zhì)效果，應(yīng)注重改變出庭不出聲的現(xiàn)象，讓老百姓能夠感受到行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的尊重，能夠真心聽取自己的意見，因而能逐步矯正長期以來自己思想中“官”貴“民”輕的傳統(tǒng)觀念，有效地消除老百姓的抵觸情緒和對(duì)抗心理，化解官民矛盾，密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系，及時(shí)消除雙方心理上的隔閡，以誠相待，營造起官尊重民、民信任官的良好氣氛，繼而鈍化矛盾，使行政爭議從根本上得到解決，減少信訪和纏訪。

 

2、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴參與個(gè)案的處理固然重要，但這種制度的建立的目的是要更好地發(fā)揮行政審判的職能作用，預(yù)防和化解行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受違法行政行為的侵害。因此，行政機(jī)關(guān)必須站在規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)依法行政的角度來加強(qiáng)與人民法院在行政訴訟中的溝通與配合，全面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否根據(jù)法律的規(guī)定行使職權(quán)，真正成為有效化解行政爭議、有效提升依法行政能力、有效樹立司法權(quán)威的重要抓手，從而從源頭上減少行政爭議，緩解社會(huì)對(duì)法院行政審判工作的壓力，做到息訴罷訪。

 

二、推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的幾點(diǎn)建議：

 

推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度既是改善司法環(huán)境的重要舉措，也是司法環(huán)境得到改善的重要標(biāo)志。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)將推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為改善司法環(huán)境的突破點(diǎn)，大膽開拓創(chuàng)新，積極引導(dǎo)促進(jìn)。既要防止消極觀望思想，也要防止急于求成思想，實(shí)施這一制度決不會(huì)一蹴而就，面臨觀念、體制等各方面的阻力，需要長期堅(jiān)持不懈的努力。為督促我市行政執(zhí)法部門認(rèn)真履行應(yīng)訴義務(wù)，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，我們特提出加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的建議：

 

1、 進(jìn)一步推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人聯(lián)動(dòng)交流機(jī)制

 

首先是通過召開行政機(jī)關(guān)座談會(huì)、交流會(huì)的形式，建立法院與涉訴案件較多行政機(jī)關(guān)的定期或不定期聯(lián)系會(huì)議制度。對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的宣傳、溝通和建議，采取多種形式加強(qiáng)雙方的溝通和聯(lián)系，交流行政審判和行政執(zhí)法的情況和信息，取得行政機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的理解和支持，增加相互之間的了解和共識(shí)，促進(jìn)行政爭議的妥善解決、更好解決，以便進(jìn)一步促進(jìn)行政爭議的協(xié)調(diào)解決和糾正行政執(zhí)法部分不完善之處。

 

其次，對(duì)涉訴案件較多、特別是敗訴案件較多的行政機(jī)關(guān)，法院主動(dòng)與其聯(lián)系，召開會(huì)議，通報(bào)存在問題，提出改進(jìn)建議，再通過定期交流座談的形式，將一段時(shí)期行政案件所反映出來的行政執(zhí)法問題向相關(guān)行政機(jī)關(guān)予以通報(bào)，并分析問題的原因，探索杜絕問題再次出現(xiàn)的良好對(duì)策，有效地促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政能力的提高。

 

2、 進(jìn)一步規(guī)范訴前法律釋明

 

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，是在法律無強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上，因此，通過舉辦依法行政的專題講座，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人樹立對(duì)法律的尊重，對(duì)出庭應(yīng)訴的正確認(rèn)識(shí)，宣傳行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加開庭對(duì)促進(jìn)行政執(zhí)法水平和質(zhì)量的好處，敢于和當(dāng)事人對(duì)簿公堂，敢于依法對(duì)做出具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行闡釋，完整而透徹地對(duì)其做出行政行為的合理性與合法性進(jìn)行說理。

 

另外，在訴前，法院依法向行政機(jī)關(guān)隨傳票發(fā)放《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知函》，直接與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人聯(lián)系和溝通，動(dòng)員其出庭?；蛘咴陂_庭傳票上直接注明建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，消除行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭顧慮，提高對(duì)案件以及依法行政的重視程度，抓法律釋明及指導(dǎo)的要求，從舉證方法、庭審注意事項(xiàng)、行政法律文書填寫制作要求、法律適用與釋明等方面指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極應(yīng)訴，充分體現(xiàn)審務(wù)公開，促進(jìn)和諧，從而提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的依法行政意識(shí)和依法行政的能力，帶動(dòng)提高行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率，對(duì)行政案件的審判乃至執(zhí)行起到了良好的效果。

 

3、 選擇出庭應(yīng)訴的案件類型、數(shù)量、和出庭應(yīng)訴的機(jī)關(guān)范圍。

 

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人總攬機(jī)關(guān)工作全局，應(yīng)當(dāng)合理選擇出庭應(yīng)訴的案件，保證其有限的精力發(fā)揮更大的社會(huì)效果。建議政府出臺(tái)剛性規(guī)定，明確行政機(jī)關(guān)法定代表人必須出庭應(yīng)訴的情形，法定代表人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，分管副職必須出庭應(yīng)訴。

 

行政機(jī)關(guān)法定代表人工作繁忙，出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量不宜規(guī)定過高，否則不切實(shí)際，容易產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致制度難以落實(shí)，影響實(shí)施效果。建議各行政機(jī)關(guān)當(dāng)年發(fā)生的第一起行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)法定代表人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，分管副職必須出庭應(yīng)訴。年度行政訴訟案件較多的，可按照一定比例確定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭次數(shù)。

 

對(duì)于區(qū)、市而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該包括：區(qū)、市政府及各部門、區(qū)、市政府各派出機(jī)構(gòu)、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、區(qū)政府具有行政管理職能的事業(yè)單位、受區(qū)、市人民政府委托行使行政職權(quán)的單位。上級(jí)政府可依此類推。

 

4、 建立出庭應(yīng)訴考核制度。

5、  

運(yùn)用個(gè)案全程跟蹤方法，督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按時(shí)出庭應(yīng)訴。政府法制機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)職能，把行政審判作為檢驗(yàn)依法行政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，把履行法院判決作為是否尊崇法律的重要指標(biāo)，把配合法院協(xié)調(diào)處理案件作為共同的政治責(zé)任，建立考核制度，對(duì)簽收法律文書、組織答辯、出庭應(yīng)訴、勝（?。┰V率、履行判決、回復(fù)司法建議等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)考核，并將考核結(jié)果納入當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)中，與政府年度綜合工作目標(biāo)績效掛鉤，使該項(xiàng)制度落到實(shí)處，并在推進(jìn)依法行權(quán)，建設(shè)法治政府中發(fā)揮積極的作用。

 

6、 邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)旁聽。

 

邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)、人大代表、政協(xié)委員參加旁聽庭審的活動(dòng)，對(duì)一些影響較大的行政案件組織行政機(jī)關(guān)工作人員，尤其是組織中層及以上干部旁聽，有助于換位思考，對(duì)通過案件審理暴露出來的薄弱環(huán)節(jié)加以重視并及時(shí)予以整改，為行政機(jī)關(guān)提供自查自糾的平臺(tái)，及時(shí)將個(gè)案的得失轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高依法行政的水平，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參加庭審，增進(jìn)人大代表、政協(xié)委員對(duì)法院工作的了解和支持，有利于外部司法環(huán)境的優(yōu)化和司法權(quán)威的樹立。