論文提要：行政訴訟目的論是整個行政訴訟法學理論中的一個基礎性和前提性的范疇，具有重要的理論價值和現實意義。行政訴訟的目的直接影響行政訴訟的受案范圍。我國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，該目的論下我國行政訴訟的受案范圍不免過于狹窄。立足行政訴訟的立法和司法現狀，從公民利用行政訴訟的立場反思我國行政訴訟之目的，以此為視角探討我國行政訴訟的受案范圍的擴大，試圖建立更為平衡的行政訴訟模式，以真正實現我國行政訴訟的唯一目的。

 

關鍵詞：行政訴訟；目的；受案范圍；行政權；抽象行政行為

 

一、行政訴訟的目的

 

（一）行政訴訟目的論的前提性意義

 

行政訴訟目的論是行政訴訟法學理論不可回避的一個基本理論問題，它是整個行政訴訟法學理論的基礎性和前提性范疇，也是整個行政訴訟法學的出發點和立足點。從實踐意義而言，目的論的研究可以為行政訴訟制度設計提供一種基本理念，不同的目的論觀點，就會創造出不同的行政訴訟制度設計，這正契合了耶林之所言："目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機。"

 

除開訴訟在普適意義上所追求的程序正義和利益衡平的目的外，行政訴訟作為一種權利對權力說"不"的游戲，有著更為深刻且明確的目的用以支撐其所確立的一系列"民告官"的規則和程序。從哲學的角度看，目的是主體在認識客體的過程中，按照自己的需要和對象本身的固有屬性預先設計，并以觀念的形態存在于主體頭腦中的某種結果。而行政訴訟的設計者是國家，那么顯然國家這一抽象主體就是行政訴訟目的的主體（雖然這一抽象性總是需要借用國家機關等形式來實現它的人格化），因而行政訴訟目的是國家開展行政訴訟活動所希望達到的理想結果。這跟行政相對人通過啟動行政訴訟來達到保護自己合法權益的目的明顯不同，后者則只能說是實現行政訴訟目的過程中的功能性反映。

 

（二）我國行政訴訟目的的定位

 

與我國民事訴訟目的論研究的規模化相比，理論界對行政訴訟目的討論相對較少，就目前的研究成果來看，主要有以下幾種觀點：

 

1.保護說。認為行政訴訟的目的是唯一的，即行政訴訟的目的僅是保護公民、法人和其它組織的合法權益，離開保護公民、法人和其他組織的合法權益也就不會有行政訴訟。

 

2.雙重目的說。認為行政訴訟目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權益外，而且還包括保障行政機關依法行使行政職權。并且認為保護相對人的合法權益和保障行政機關依法行使權力不是對立而是統一，二者不可偏廢。

 

3.三重目的說。認為行政訴訟目的包括三個方面：維護和監督行政機關依法行使行政職權；保護公民和組織的合法權益；保障人民法院正確及時地審理行政案件。該種觀點的依據主要來源于《行政訴訟法》第1條的規定："為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。"

 

此外還有監督說、依法行政說、糾紛解決說、程序保障說、多重目的說等多種觀點。在如此紛繁的學說中，我國行政訴訟的目的該如何定位呢？筆者傾向于保護說，即，我國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人、和其他組織的合法權益。理由在于：

 

1.行政訴訟訴權之單向性。與民事主體雙方都享有訴權不同，行政訴訟中享有訴權的只能是行政相對人一方。訴權解決的是"為何可以訴訟"的問題，雖然各國在憲法上有關訴權的規定以及訴權的稱謂有異，但其含義基本上是請求法院司法保護的權利。那么，在行政訴訟中，既然有這種請求權的只是相對人一方，那么保護的毋庸置疑也只有相對人一方的權利。

 

2.官本位政治語境下利益的失衡。公民權利意識的覺醒和行政權強大的傳統導致了很多情況下公權力和私權利的不對等，行政訴訟制度的首要貢獻正是結束了政府法外特權的歷史，從立法及制度上明確肯定了政府違法行為的存在。然而即使行政訴訟賦予了"民"與"官"對簿公堂的機會，仍無法從根本上改變兩者懸殊的實力和地位，不論是經濟實力、社會地位還是搜集證據的能力，相對人都與行政機關相距甚遠。在這樣一種實質不平等的情況下，突出行政訴訟的目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益這一本質內涵，無疑將更為彰顯行政訴訟制度本身的合法正當性，進而有利于實現多種利益的衡平。

 

3.行政權效力的先定性。行政的"先定性"是指行政行為一經作出，為了行政的權威和效率就需要預設其效力，使之具有相對穩定性，即使有不同意見，相對人和行政主體也首先服從該行政行為，非依法不得變更和撤銷，即所謂"公定力"、"確定力"和"執行力"。因此，行政機關依靠自身的力量即可強制相對人接受行政管理，不必也無須借助行政訴訟來實現其所代表的國家意志。這就決定了法院對行政行為的撤銷或維持判決只是對行政行為效力的否定或者肯定，在肯定的情形下也只是對行政行為效力的一種確認而絕非賦予。

 

當然，目的的唯一性并不排除行政訴訟在解決行政爭議和穩定社會秩序方面的功能，也不否認行政訴訟監督行政機關及其工作人員依法行政的作用，與其像多重目的說將此類功能和作用統統劃入行政訴訟目的的范疇，倒不如說此功能和作用正體現著目的并促成了目的的良好實現。

 

二、行政訴訟的受案范圍

 

（一）受案范圍的本質

 

行政訴訟與其他訴訟一個重要的不同之處在于受案范圍的存在，也即并不是所有的行政爭議，行政相對人都可以向法院提起行政訴訟，唯有始提起訴訟之事項，落入受案范圍的框架內，法院方能受理。不同的國家對受案范圍有不同的稱謂，美國將行政案件的受理范圍稱為"司法審查的可得性"，法國稱之為"行政法院的審判權范圍"。然而不管稱謂如何，行政訴訟受案范圍的本質都是一個"可審性"（Reviewability）的問題，即法院對當事人提起的爭議有沒有審查能力。這種審查實質上是在憲政的基礎上一種公權力對另一種公權力的審查，因而與司法權對平等主體間糾紛的審查有著截然不同的意義，這導致我們不得不追溯到促成行政訴訟產生的基礎性原則--分權原則。

 

分權原則經過長達一個世紀的發展，最終形成了立法權、司法權、行政權相制衡的三權分立學說。其思想的精髓是"分權"，也即變完整的權力為"分散的權力"。集中的權力容易產生腐敗，絕對的權力會產生絕對的腐敗，因此，必須實行分權，通過立法權和司法權對行政權的制約，達到削弱行政權的目的。然而削弱也并非是盲目的，在何種范圍內、多大程度上削弱行政權則正是行政訴訟受案范圍所要解決的問題。

 

（二）受案范圍的影響因素

 

上文已述及，我國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，而行政行為最終都將關涉到公民、法人和其他組織的利益，由此推之是否一切的行政行為都可以納入行政訴訟的受案范圍呢？從理想狀態來說，使一切行使公權力的行為皆有法律救濟的方法，法院提供無漏洞的司法保障，以抵抗公權力的侵害是必要的。然而從司法成本、司法權對行政權的干預角度來考量，將一部分行政行為排除在受案范圍之外也有其合理性。因為本質上來說，確定行政訴訟受案范圍不僅僅是一個法律性問題，更多的是一個政策性問題，且其政策性始終不能偏離行政訴訟的立法目的。理想狀態下，其應當是通過政策性的平衡，使行政訴訟的受案范圍更有助于實現行政訴訟的立法目的。換言之，目的是確定受案范圍必須考量的因素，但卻不是唯一的因素。

 

1.司法權與行政權的關系

 

行政訴訟受案范圍存在的前提是司法權的獨立并具有一定作用能力。這似乎可以理解為司法和行政在一定程度上以一種平起平坐的格局呈現，然而對立法、行政、司法三者分權而立的權力布局稍加分析就不難發現，行政權仍然扮演著最為積極和重要的角色，也因此使得有著被動性、中立性特征的司法權不得不對之有所忌憚，這種忌憚直接表現在行政訴訟的受案范圍之中。正如蓋爾霍恩所說："設定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標準而非確保最適宜的或最理想的行政決定。"司法權過多地介入行政領域不但無法達到司法審查的目的，相反可能會破壞行政機關針對公眾的愿望作出合法反應的能力。因此,不管司法權對行政權監督有多么充分的理由,也必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地。司法審查的權威性就在于它是一種有限的權力，只有有限的權力，才是有效的權力；只有有效的權力，才具有權威性。

 

2. 公民權利意識的強弱程度

 

行政訴訟制度設立的根本目的是對公民合法權益進行救濟，這也是行政訴訟受案范圍存在和發展的基礎。公民的權利意識越強，對依法行政的要求就越高，反之，即使行政機關違法行使職權，公民也毫無察覺、無動于衷。隨著近年來法院受理的各種新類型的行政案件來看，公民權利意識對受案范圍的拉動作用愈加明顯。這不僅反映著我國公民法制意識的增強，更為積極的意義是從另一個側面對擴寬行政訴訟受案范圍的議題施予了壓力。

 

3.法律傳統與法律文化的差異

 

自古以來，中國就是一個厭訟的國度，但是如果就所厭之訴訟類別做一個評比的話，行政官司無疑是國人尤其害怕惹上的，原因無他，一句民諺足以說明："貧不與富斗，富不與官爭。"足見在幾千年封建統治的陰影下"官"令人望而生畏的權勢。相比之下，西方國家倡導了幾百年的"民主、平等、人權"思想，使得西方的"官"并未蒙上那一層神秘且讓人畏懼的面紗，也因而德國、美國等國行政訴訟法中關于受案范圍的規定較之我國更為寬泛。

 

三、我國的行政訴訟受案范圍

 

（一）立法狀況

 

我國現行法律直接對行政訴訟受案范圍加以規定的是《行政訴訟法》第2、11、12條，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題解釋》）第1條。從法律條文的行文分析，我國在確立行政訴訟受案范圍上基本上采取的是混合式的確立方式：首先以概括的方式確立了行政訴訟受案范圍的基本界限，主要體現在《行政訴訟法》第2條和《若干問題解釋》第1條第1款；其次，以否定列舉的方式列出了不屬于行政訴訟受案范圍的各類行政案件，主要體現在《行政訴訟法》第12條、《若干問題解釋》第1條第2款以及第2、3、4、5條對《行政訴訟法》第12條所列行政行為的進一步解釋；最后，以肯定列舉的方式列出了應當受理的一系列具體行政行為案件，即《行政訴訟法》第11條第1款所列舉的幾種行政案件。然而，行政行為的表現形態復雜多樣且不斷出新，絕非一兩個法條可以窮盡，因此這種有限列舉加不明確概括的確立方式就極易造成受案范圍過窄的問題。就世界各主要國家而言，確定行政訴訟或司法審查范圍多實行可以審查的假定原則（presumption of reviewability）。依照該原則，法院對政府機關作出的所有的行政行為都可以進行司法審查，除非法律對某些行政行為有明確的排除。顯然，此種確定原則下可能的受案范圍更大，也更有利于保護相對人的合法權益，從而實現行政訴訟目的，筆者認為就我國行政立法而言頗具借鑒意義。

 

（二）界定標準

 

1. 具體行政行為與抽象行政行為標準

 

《行政訴訟法》第2條明確規定："公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。"第5條亦規定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。"可見現行法律采取的是具體行政行為標準，即只有行政機關作出的具體行政行為才具有可訴性，與之相對的抽象行政行為則不屬于行政訴訟受案范圍。

 

2.人身權、財產權標準

 

《行政訴訟法》第11條規定："人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：……（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。" 對于該條，行政訴訟法學界有兩種截然不同的理解：一種觀點認為，行政訴訟法第11條第1款前面七項所涉及的具體行政行為必須是侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產權，理由是第(八)項的"其他人身權、財產權"的規定，實質上是對前面七項的一種限制，否則，這里的"其他"就沒有任何法律意義。另一種觀點認為，行政訴訟法第11條第1款前面七項所涉及的具體行政行為不必須是侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產權，也可以是政治權、勞動權、文化權、受教育權等。筆者贊成后一種觀點，理由是該11條第2款繼續規定"除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。"此處的"其他行政案件"顯然就并不局限于侵犯人身權、財產權的案件了，因此從邏輯上說11條第1款的七種行政行為都是侵犯人身權、財產權的行為似乎更說得通。

 

但是，行政法上的公民權利顯然并非只有人身權和財產權兩類，從行政訴訟法的立法目的來看，行政訴訟法應當保護的是公民、法人或者其他組織在行政活動中的所有合法權益，既包括憲法權利，也包括民事法律和行政法律賦予或者保護的權利。而以人身權和財產權作為行政訴訟受案范圍的確定標準則不當地限制了行政訴訟所保護的權利范圍，不利于行政訴訟目的的實現。或許是認識到《行政訴訟法》規定的局限，后來制定的《行政復議法》在這一點上作了修正，第6條規定："有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：……（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。 "也即，所有侵犯相對人合法權益的行為都屬于行政復議范圍，而不再局限于侵犯人身權和財產權的案件。從《行政訴訟法》和《行政復議法》相一致的層面考慮，前者有必要根據實踐中出現的新的行政案件類型作相應的修改。

 

（三）擴大我國行政訴訟受案范圍--以抽象行政行為可訴性為例

 

1.抽象行政行為的監督現狀

 

前文述及，依照我國現行《行政訴訟法》的規定，具體行政行為的受案范圍標準之下，抽象行政行為顯然排除在了司法審查范圍之外。我國現行體制下，對抽象行政行為的監督途徑主要有四種：(1)權力機關的監督；(2)行政機關內部的監督；(3 )行政復議中對抽象行政行為的審查；(4 )社會團體 、組織和公民的監督。

 

從實際情況來看，現有的監督機制可以在一定程度上限制行政機關做出抽象行政行為的隨意性。但由于現有的監督機制復雜且缺乏統一的程序，相對人尋求救濟其實是障礙重重的。抽象行政行為的普遍拘束性和反復適用性決定了其比具體行政行為更具有危險性和破壞力，加之已有的對抽象行政行為的監督和救濟機制不能很好地發揮作用，行政管理中抽象行政行為的違法問題日益嚴重，將之納入司法審查的范圍就顯得尤為重要。

 

2.抽象行政行為可訴性分析

 

我國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，因此，從行政訴訟的目的及權利保護角度而言，如果抽象行政行為不可訴，行政相對人只能通過起訴由該抽象行政行為引起的具體行政行為而附帶提出，那么勢必會造成因同一抽象行政行為遭受利益侵害的行政相對人就個案分別起訴的局面，這不僅無形中增加了訴訟當事人的訟累，也耗費了大量司法資源，不能不說這不是司法低效的表現。將具體行政行為作為個案審查，而將抽象行政行為這種普適且破壞力更強的行為排除在行政訴訟受案范圍之外，這無疑阻卻了行政訴訟的目的，也不能真正實現對行政相對人合法權益的保護。

 

將具體行政行為與抽象行政行為區別對待，無疑，這值得我們借鑒，但抽象行政行為與具體行政行為之間其實并不存在絕對的界限。有學者認為，將具體行政行為與抽象行政行為作為一種學理上的劃分并無不可，但是將其作為立法上的概念，可行性則有待商榷。行政機關在其職權范圍內制定規范性法律文件的行為，從某種程度上并不能完全等同于立法機關的立法活動，它畢竟只是規制了社會管理的某些方面或某些層次。規定具體行政行為可訴而抽象行政行為不可訴，實際上在客觀上起到了提升抽象行政行為的地位與效力的作用，變相賦予了抽象行政行為與法律相當或相同的地位與效力。但是，行政職權不能等同于立法權，也不應包括立法權。而事實上，也并不是所有國家的行政訴訟中都有抽象和具體這一分類。兩者最根本的不同之處在于，抽象行政行為具有反復適用的普遍拘束效力，而具體行政行為則只在特定事件中對特定對象發生效力。應該說，這種劃分標準在對行政行為作類型化研究之時有較大的參考價值，但若作為受案范圍的界定標準則不免有以偏概全之嫌。值得注意的是，細看《若干解釋》第1條第一款的規定："公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。"可以發現，此處避開了"具體"二字，而直接表述為"行政行為"，這在相當程度上說明，劃分抽象行政行為與具體行政行為在確定行政訴訟受案范圍方面的意義實際上已經大大降低。因而，從行政訴訟的受案范圍角度來說，僅以具體行政行為為標準，就簡單地將一切抽象行政行為排除在受案范圍之外，筆者認為這無疑在一定程度上違背了行政訴訟的目的。

 

3.完善立法建議

 

以規章為分水嶺，可以將抽象行政行為劃分為三個部分：行政法規、行政規章、行政規章以下的抽象行政行為。

 

那么如何劃定可訴的抽象行政行為的范圍呢？理論界又有兩種不同的觀點：一者認為將納入行政訴訟范圍的抽象行政行為界定為規章及規章以下規范性文件為宜；一者認為僅應將規章以下規范性文件納入為宜。筆者贊同第一種觀點。根據《行政訴訟法》52、53條的規定，人民法院審理行政案件，"以法律和行政法規、地方性法規為依據"，"參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、發布的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、發布的規章。"又《若干問題解釋》第62條："人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。"可見，行政規章并不能作為相對人提起行政訴訟的依據，對于不與法律相抵觸的行政規章，法院可以"參照"，但并不是審理案件的依據。同時《行政訴訟法》53條第2款進一步規定："人民法院認為地方人民政府制定、發布的規章與國務院部、委制定、發布的規章不一致的，以及國務院部、委制定、發布的規章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決。"也就是說除了該條所列的規章之間不一致的情形外，法院可以就規章的合法性進行審查，這就相當于法院在對具體行政行為的審查過程中，間接地享有對規章及規章以下抽象行政行為的審查、監督權。實際上，從案件審理的層面上來說，行政訴訟并不當然排除對抽象行政行為的審查。既然如此，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍或無不可。

 

四、結語

 

行政訴訟是保護公民行政權利的一道堅實屏障，而受案范圍則是開啟這道屏障最先需要考慮的問題。無論是以國際行政訴訟法概況還是以我國行政訴訟實踐為基點，我國立法所規定的行政訴訟受案范圍都過于狹窄。因而，有必要在未來的立法中，發展行政訴訟的目的，將抽象行政納入行政訴訟的受案范圍，進一步對行政訴訟受案范圍作有益的修改和擴充。