我國法律設置行政審判的目的，在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權。但是，隨著我國政治、經濟、文化、社會生活以及法治環境的發展變化，行政審判職能配置的困境日益凸顯，行政審判在權利救濟和權力監督上的乏力，不僅直接影響社會秩序的穩定和官民關系的和諧，而且會動搖民眾對國家厲行法治的信心。本文擬從完善行政訴訟制度的角度淺析解決行政審判職能配置困境的對策。

 

一、拓寬行政訴訟受案范圍

 

行政訴訟受案范圍的大小直接關系司法監督行政的強度和保障公民權益的力度，是整個行政訴訟制度的立足點。西方大部分國家都奉行“有權利就有救濟”的原則，對于侵犯自己合法權益的行政機關，公民一般都有權向法院提起訴訟，包括抽象行政行為。目前，我國行政訴訟的受案范圍盡管在不斷擴展之中，但仍然存在明顯不足。我們認為，應從以下幾方面進行拓展：一是擴大行政訴訟法所保護的權利范圍，如將行政機關侵犯公民的受教育權、勞動權以及一定范圍的政治權利和文化權利納入行政訴訟的受案范圍；二是加強對其他公權力主體行為的監督和救濟，除行政機關外，法律法規授權的組織實施的行為也要納入行政訴訟的受案范圍；三是對內部行政行為提供司法救濟；四是有條件地將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，如將規章以下的其他規范性文件納入司法審查的范圍。

 

二、建立行政公益訴訟制度

 

行政公益訴訟制度是同被訴行政行為無法律上直接利害關系的人提起的，以公共利益為目的的行政訴訟制度。目前，世界上許多國家的行政訴訟或司法審查制度中都存在公益訴訟制度，而我國行政訴訟缺乏對公共利益保護的訴訟渠道。因此，確立符合我國國情的行政公益訴訟制度實屬必要。參考國外行政公益訴訟主要由行政公訴和一般主體代表訴訟的做法，我國一方面可考慮由人民檢察院作為行政公益訴訟的原告，因為檢察機關是法律監督機關，同時又是公訴機關，有權對行政機關是否依法行政進行監督，所以也應當可以提起行政公訴；另一方面可考慮確立一般主體代表訴訟制度。

 

三、擴大審查范圍至合理性審查范疇

 

行政訴訟審查范圍應擴大至合理性審查范疇，行政自由裁量行為也應接受司法監督。二戰以前，行政自由裁量行為不受司法監督幾乎是世界各國立法的通例。此后，這一原則暴露出越來越多的問題。至80年代，世界上一些發達國家對行政自由裁量行為的控制已日漸完備。在我國，《行政訴訟法》也有對行政機關濫用職權和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或變更的規定。該規定確認了人民法院在一定范圍內有權對行政行為進行合理性審查，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠遠不能適應行政自由裁量行為廣泛存在的實際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發揮。修改《行政訴訟法》，突破審查范圍的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法審查范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。而且，法院對行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷為主要判決方式，并可以責令被告重新作出具體行政行為來補救，變更判決只在特定的情況下才適用。因此，法院對行政自由裁量行為的審查僅限于監督，不會造成司法權對行政權的過份干預。

 

四、完善行政訴訟執行制度

 

作為行政訴訟制度重要組成部分的執行制度，不僅是法院審理、裁判過程的延續，也是公民權利得以實現的重要保障，更是法院監督行政機關依法行政的有力武器。我國《行政訴訟法》第65條對行政訴訟裁判執行所作規定過于簡單，特別是對行政機關拒不履行人民法院生效裁判時必須承擔的法律責任規定不力，有必要進行修改。我們認為，首先，要強化行政機關拒不履行法院生效裁判必須承擔的法律責任，特別是行政機關首長的法律責任。其次，建立拒不執行裁判的公示制度，向社會公告案件執行情況，接受社會監督。再次，增加執行過程中涉及的執行管轄、檢察機關的申請執行權、告誡程序、督促執行手段等規定。

 

五、嘗試建立行政判例制度

 

以判例法為主要法源的英美法系國家，其行政法的基本原則主要是通過普通法院法官的判例來確立。以成文法為主要法源的大陸法系國家，其行政法的產生和發展也與行政法院對行政活動的審查和監督有直接的聯系。行政判例制度之所以能夠生存并得以長足發展，主要是由于行政判例可以彌補成文法的不足，可以統一法律的適用，更是聯系行政法學理論與實踐的橋梁。我國雖然正在推行判例指導制度，但法律并不承認行政判例的約束力。因此，有必要借鑒大陸法系國家以制定法為主、判例法為輔的模式。考慮到當前行政法官個人的專業素質和經驗積累普遍低下，以及司法地方化嚴重的情況，可以由最高法院對判決進行篩選，挑選出具有典型意義的判決公布成判例。行政判例應向社會公開，以便法學界和全社會對行政判例進行研究和分析，提出改進意見，促進行政法理論界和實務界的良性互動。同時，要加強對已公布判例的編纂出版工作，供學界、律師和普通公民查詢。