論文提要：司法實踐中，行政與民事爭議交叉案件數量不斷增長、涉及領域廣泛、法律關系復雜、表現形式多樣，而由于各法院審理模式的莫衷一是，導致裁判結果相互矛盾的現象時有發生，既增加了當事人的訴累，又有損法院司法裁判的權威。法律規定的缺失是造成行政與民事爭議交叉案件審理難題的根本原因。司法實踐召喚立法回應，本文從真實案例的引入開始，首先界定所要探討的行政與民事爭議交叉案件的內涵，然后歸納目前司法實踐中行政與民事爭議交叉案件的各種審理模式，在此基礎上探討立法上對行政與民事爭議交叉案件應采取何種審理模式為宜。在對分案審理模式與并案審理模式分別進行了辯證分析與實證分析之后，得出了并案審理行政與民事爭議交叉案件更具現實優勢的結論。本文隨后對行政與民事爭議交叉案件的并案審理制度應如何架構提出了初步的設想。筆者認為，要發揮并案審理行政與民事爭議交叉案件在妥善彌合矛盾、徹底解決糾紛、快捷審結案件方面的優勢，一方面要建立健全立案初審和釋明指導制度，為當事人啟動并案審理程序指明方向。另一方面要建立健全行政與民事爭議交叉案件”二審合一”制度。為此，本文提出，若發生管轄權爭議，適用基礎性訴訟優先原則予以解決；”二審合一”的合議庭由民事審判庭的法官與行政審判庭的法官共同組成；”二審合一”審判程序運行時應保留特色、兼顧效率等粗淺的意見和建議。。

 

案例一  甲、乙成立合伙企業丙，并辦理了工商登記。丙向丁借款20萬元，逾期未還。丁遂向法院提起民事訴訟，要求丙歸還借款。同時，甲向法院提起行政訴訟，要求撤銷合伙企業工商登記，理由是合伙協議乃乙一人炮制，并非甲的真實意思表示，且甲對合伙企業并未實際出資。經查，丙及乙均負債累累，已喪失償債能力；而甲則具備良好的經濟能力。

 

案例二  甲在房屋被拆遷前簽署書面的贈與協議，將自己所有的被拆遷房贈與孫女乙，乙依據該贈與書及其它相關材料辦理了安置房的產權登記。后甲反悔，提起民事訴訟，稱贈與書中甲的簽名系偽造，要求確認贈與協議無效；同時提起行政訴訟，要求撤銷房管局頒發給乙的房屋所有權證。

 

案例三  甲因犯貪污罪、挪用公款罪被法院判處無期徒刑，剝奪政治權利終身，后被提前釋放，按法律規定不能作為公司的法定代表人，甲隱瞞上述情況，騙取了工商登記，注冊了有限責任公司乙。后甲向丙借款10萬元，并以公司乙擔保，甲攜款潛逃。丙向法院提起民事訴訟，要求甲歸還借款；同時，丙向法院提起行政訴訟，要求確認工商登記違法并要求工商局承擔賠償責任。

 

一、行政與民事爭議交叉案件之內涵界定

 

從上述司法實踐中的真實案例可見，行政與民事爭議交叉案件（以下簡稱行民交叉案件）主要體現為三種情形，一是先有民事訴訟，在民事案件處理過程中，發現要以某行政確認或確權行為為依據，或者該行政行為產生的證件等成為民事訴訟的關鍵證據，民事審理必須要依賴對這樣的證據進行定性，才可以判決，從而必須中止民事訴訟，應當事人請求提起行政訴訟，最后行政審判的結果影響甚至決定民事裁判的內容。如案例一。二是先行提起的行政訴訟在審理過程中，發現必須以民事法律關系的確定為裁判依據，依法中止行政訴訟，應當事人請求，提起民事訴訟，民事裁判的內容直接影響行政裁判的結果。如案例二。三是行政爭議與民事爭議在法律事實上存在互相關聯的地方，但行政爭議與民事爭議的審理結果并不存在互為前提或互為因果的關系，各自單獨審理不會產生矛盾或沖突的情況。如案例三。

 

基于上述實例分析，我們認為，行民交叉案件，是指行政爭議與民事爭議因在法律事實上存在互相關聯的地方，在處理上互為前提或者互為因果、彼此會產生影響的案件。這也是本文所要探討的案件范圍。如案例三，雖然行政爭議與民事爭議存在一定程度的關聯，若不是工商局錯誤登記，甲便無法取得公司營業執照；若不是甲向丙借款時以公司擔保，丙恐怕不會借款給甲……但法律事實上的相互關聯并不必然導致案件審理的交叉，所以此類案件不在本文論題的探討范圍之列。

 

二、行政與民事爭議交叉案件之現實困惑

 

（一）原因分析

 

司法實踐中，行民交叉案件數量不斷增長、涉及領域廣泛、法律關系復雜、表現形式多樣，而由于各法院審理模式的莫衷一是，導致裁判結果相互矛盾的現象時有發生，既增加了當事人的訴累，又有損法院司法裁判的權威。

 

反觀立法現狀，目前我國對行民交叉案件的審理模式還沒有明確的程序法規定。僅在《中華人民共和國民事訴訟法》第136條規定了”本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，人民法院應中止民事訴訟。”2000年最高人民法院頒布的《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第61條規定，”被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”有學說認為，該條司法解釋確立了部分行民交叉案件可適用的行政附帶民事訴訟審理模式。[1]但總的來說，法律規定的缺失是造成行民交叉案件審理難題的根本原因。

 

民事訴訟與行政訴訟目的和程序的區別是造成行民交叉案件審理難題的外在原因。”民事訴訟主要是審查平等主體之間的人身財產關系，遵循的是民法的公平原則、保護善意第三人原則、維護交易安全原則等；而行政訴訟主要是審查被訴具體行政行為的合法性問題，遵循的是合法性審查原則。”[2]以案例二為例，若民事訴訟查明贈與書并非甲真實意思表示而予以撤銷，行政訴訟是否必須尊重民事裁判結果，撤銷產權登記，實踐中尚存爭議。因為，雖然贈與書系辦理權屬登記的主要依據，但就被訴具體行政行為本身而言，權屬登記機關在辦理權屬登記過程中證據充分、程序合法，并無過錯，權屬登記機關對贈與書的真偽并沒有進行實質審查的義務。因此，行民交叉案件的審理難題還表現在審判結果的分歧上，同一法院或者不同法院適用統一的法律，卻可以依法對同一個糾紛作出兩個相互矛盾的民事判決和行政判決。需要解決的問題是如何同時關照到兩種訴訟的差異，以及如何在個案的審理中抉擇出最協調和妥善的審理方案。

 

（二）現狀分析

 

司法實踐中，各法院在行民交叉案件審理中的主要做法，歸納起來，有以下五種：一是中止民事訴訟，向當事人行使釋明權，并由當事人另行提起行政訴訟，待行政生效裁判作出后再恢復審理民事案件。二是中止行政訴訟，向當事人行使釋明權，并由當事人另行提起民事訴訟，待民事生效裁判作出后再恢復審理行政案件。三是在民事訴訟中尊重具體行政行為的效力先定性，對其不作任何司法審查，直接作為定案的依據。四是在民事訴訟中，對與案件實體處理緊密相關的具體行政行為進行司法審查，并在民事裁判中對具體行政行為的效力予以認定。五是在行政訴訟中附帶審查相關民事法律關系的效力問題，并將審查結果作為判斷被訴具體行政行為依據是否確實充分的前提。

 

司法實踐召喚立法回應，有必要從立法的層面進行深入的思考，為實踐提供可供參照執行的統一依據和指針。

 

三、行政與民事爭議交叉案件審理模式之辯證分析

 

（一）  分案審理之優劣辯證

 

對域外行民交叉案件審理模式的比較考察，可見采一元裁判體制的英、美國家，采二元裁判體制的法、德國家以及采混合裁判體制的日本[3]對行民交叉案件的審理各具特色、各有優劣。”從歷史淵源、法律文化傳統的角度來看，結合現行的憲政體制，我國的現狀與法、德國家更為接近。”[4]

 

在我國，雖然沒有設立與普通法院平行并列的行政法院系統，但《中華人民共和國行政訴訟法》第3條第2款規定，”人民法院設行政審判庭，審理行政案件。”在法院內部分別設立行政審判庭和民事審判庭，是一種審判專業化分工，是符合我國現有國情的。對行民交叉案件分案審理，其優勢就在于對行政訴訟這種專業性較強的訴訟類型，由行政審判庭的法官來審理似乎更為合適，可減低案件實體處理的不公和錯誤。

 

但是，分案審理貌似的清晰和公允并不能掩蓋其實際運行中遭遇的尷尬和責難。首先，對分案審理，不諳法律的當事人并不接受。”在當事人心目中，無論實際審理案件的是法院內部哪一個審判業務庭，對外生效法律文書上蓋的是統一的院印，不同審判業務庭僅是法院內部的分工，人民法院才是依法獨立行使審判權的主體。”[5]所以，他們有理由相信，同一法院應對一個案件作出統一處理，而不是既有中止又有受理，甚至出現行政判決與民事判決相互沖突和矛盾的情況。其次，分案審理易導致案件實際審理期限的拖沓和延長。同一件事情分在兩處審理，對于不同程序里的每一個案子而言，只要不超過法定的審理期限即可，但是對當事人而言，要得到最終的處理結論，就要累加起兩個案子的審理期限，實際審理周期的超長、審判效率的低下，也在一定程度上增加了當事人對司法審判的反感和責難。再次，正如前述民事訴訟與行政訴訟存在的目的和程序上的區別，分案審理的行民交叉案件，有時裁判結果并不能相互銜接印證，經常出現裁判結果沖突和矛盾的情況，公平和正義得不到很好的體現。

 

（二）并案審理之優劣辯證

 

分案審理的不合時宜性，使學界和實務界不斷探索新的制度以彌補其不足。”糾紛法律關系的性質決定了法院應適用何種訴訟程序。而訴訟公正和訴訟效益是訴訟程序制度構建時應全面考慮的價值目標，最理想的程序制度應最大限度地實現二者價值比例及價值整合。”[6]并案審理就是眾多學說中的一個。它脫胎于最高人民法院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第61條關于”一并審理”的規定，但并不等同于學界所謂”行政附帶民事訴訟”的模式。

 

行民交叉案件較之單一的行政案件或單一的民事案件而言，其特殊性就在于”交叉”二字，并案審理，由同一審判組織審理行民交叉案件，就是秉持一種法律整合和互動的理念，在適用民法時考慮行政法，在適用行政法時考慮民法，從而克服法律適用的僵化機械，衡平法律穩定性和靈活性的要求，并綜合運用各種法律方法彌補法律漏洞。”在公私法相互滲透的今天，企圖以某種單一的標準去對爭議性質予以評判將不免有失偏頗。”[7]對行民交叉領域發生的法律糾紛，只有整合行政法與民法才能徹底并無矛盾地解決之。在程序設置方面，現行法律對行民交叉案件的并案審理沒有明確具體的規定，但也沒有禁止性的規定，這為并案審理提供了創新的空間，也為法官在案件審理中關照到兩種訴訟的差異，并抉擇出最協調和妥善的審理方案提供了捷徑。

 

下面分別考察上述兩個案例，以勘明并案審理的優勢所在。案例一，若并案審理，則法官在查明丙及乙已喪失償債能力而甲具備良好經濟能力的情況下，對工商登記行為的審查便可參考并重視上述案情。因為，甲起訴要求撤銷合伙企業工商登記，不排除與乙惡意串通企圖逃債的可能。而分案審理就缺乏上述令案情融會貫通、相互印證并便于法官統籌裁判的優勢。案例二，如經筆跡鑒定，贈與書上甲的簽名確非其本人親筆所簽，而系乙代簽。分案審理，民事判決可能會作出確認贈與書無效的結論。但是若并案審理，則法官可從房管局提供的證據中查明，在辦理房屋所有權證的過程中，甲作為被拆遷房的原產權人，到場簽字確認了房屋贈與的事實，則兩相印證，就可推導出贈與房屋系甲真實意思表示的客觀事實，贈與書非本人親筆所簽，只能認定為贈與書的表面瑕疵，不能成為認定贈與書無效的原因。

 

四、行政與民事爭議交叉案件并案審理之制度架構

 

行民交叉案件的并案審理畢竟是填補立法空白的一種創新，它雖然脫胎于司法解釋關于”一并審理”的規定，但仍需要進行具體的制度設計與架構，彌合兩種不同訴訟程序之間的鴻溝與障礙，設計出能對司法實踐起到直接指引和參照作用的程序規范。

 

（一）建立健全立案初審和釋明指導制度

 

在立案初審階段做好當事人的釋明指導工作，對于節約訴訟資源、提高審判效率、減少當事人訴累和誤解、促進糾紛的順利解決具有重要的意義。承辦法官應首先通過詢問當事人，充分了解當事人訴訟的真正意圖，通過審查起訴狀及相關的證據材料，判斷案件性質，發現通過單一民事訴訟或單一行政訴訟不能徹底解決糾紛的阻礙及問題，然后通過合議庭的合議，確定解決糾紛的最佳程序，再由承辦法官在決定是否立案的法定期限內告知當事人不同救濟途徑及可能產生的法律后果，并建議當事人通過行民交叉案件并案審理的程序起訴，最終由當事人行使選擇權，確定適用的程序。

 

（二）建立健全行民交叉案件”二審合一”制度

 

1、管轄權確定之依據

 

行民交叉案件，若行政爭議的受案法院與民事爭議的受案法院系同一法院，自不存在管轄爭議問題。若各自依管轄權確定規則，分屬不同法院管轄，則”二審合一”遭遇一定的障礙。筆者認為，行民交叉案件的管轄權確定，應遵循基礎性訴訟優先的原則。如案例一，工商登記撤銷與否，將關系到民事責任究竟由何主體承擔。類似這種包含行政許可行為的行民交叉案件，行政訴訟是民事訴訟的基礎性訴訟。管轄權的確定可采取民事就行政的原則。再如案例二，贈與協議效力如何，將直接影響房屋權屬登記行政行為的效力。類似這種包含確認性行政行為的行民交叉案件，民事訴訟是行政訴訟的基礎性訴訟。管轄權的確定可采取行政就民事的原則。判斷個案中民事訴訟為基礎性訴訟，還是行政訴訟為基礎性訴訟，一個簡單易行的方法是將行政行為與民事行為發生的順序作為標準。[8]發生在先的為基礎性訴訟。另外，在民事訴訟（行政訴訟）已由某一法院先行受理的情況下，后受理行政訴訟（民事訴訟）的法院發現二案之間存在交叉關系的，可以在征求當事人意愿的前提下依職權將案件移送先行受理的法院并案審理，該移送不受基礎性訴訟優先原則的限制。理由是：先行受理案件的法院，較之后受理案件的法院，一般來說，其對案件審理已花費一定的成本，對案件情況有更為深入的了解和認識，因此，從訴訟經濟的角度，作出上述規定，并將之作為基礎性訴訟優先原則的例外。當然，管轄權的確定是一個較為復雜的問題，還涉及民事訴訟與行政訴訟若分屬不同級別的法院管轄，應如何處理的問題。筆者認為，法院級別的設置以及不同級別法院各自管轄權的分工，是基于民事訴訟法和行政訴訟法的強制性規定，不能隨意突破。總的來說，級別較高的法院，其案件審理的質量以及排除不當干擾、公正審理案件的水平一般較高。因此，筆者認為，若發生此類管轄問題，由低級別的法院向高級別的法院移送，并由高級別的法院并案審理行民交叉案件，不失為較為合法合理的方案。

 

2、合議庭組成之原則

 

對行民交叉案件的并案審理，是由民事審判庭的法官來審理，還是由行政審判庭的法官來審理，有觀點認為，”鑒于目前法院內部民庭工作量一般較大，而行政庭的受案數量相對較少，可以確定行民交叉案件全部交由行政庭統一負責審理的新機制。”[9]筆者認為，合議庭的組成若僅憑工作任務的多少來確定，失之草率和簡單，還是應該根據此類案件的共性特點確定合議庭的組成，始終關照到案件處理的公平與正義。”二審合一”制度架構中對合議庭應如何組成，可考慮以下原則：一是”二審合一”案件不適用簡易程序；二是合議庭由民事審判庭的法官與行政審判庭的法官共同組成；三是由同時具有民事審判經驗和行政審判經驗的資深法官擔任合議庭的審判長。

 

3、審判程序運行之要求

 

同一合議庭在并案審理行民交叉案件的時候，適用怎樣的審判程序，是”二審合一”制度運行的關鍵。一方面，并案審理行民交叉案件，行政訴訟程序與民事訴訟程序不可避免要發生融合，而這種融合，其目的是提高訴訟效率和節約審判資源，從而有助于及時徹底地解決糾紛。[10]因此，對于民事訴訟程序和行政訴訟程序相重疊的部分，可以合并，如開庭程序。另一方面，行政訴訟與民事訴訟程序中各自的特色和標志性部分應當予以保留，因為這是二者相互區別并各自存在的基礎。比如，民事訴訟程序中舉證責任承擔的一般規則是”誰主張、誰舉證”，而行政訴訟程序中，被告行政機關對證明被訴具體行政行為合法負舉證責任。此類重要的訴訟程序規則在”二審合一”中不能相互融合。總之，”二審合一”的目的是為了公平和正義，那么程序的融合也應遵從和服務于這一目的，應在依法查明事實、斷明是非的基礎上謀得判決結果的協調一致。

 

“二審合一”制度具體架構中，還有諸多問題，有待學界和實務界共同研討。篇幅和能力所限，本文不再深入。

 

五、結語

 

司法的統一性、訴訟程序的協調性和裁判的唯一性是法治國家的重要標志。對于行民交叉案件，司法實踐中因缺乏統一的法律指引，各法院各自為政，司法裁判莫衷一是，背離了建設社會主義法治國家的要求。”法律與制度必同人的思想攜手共進。”[11]司法實踐的迫切要求，呼喚立法的適時回應。若筆者的拙見能對立法有所啟發，不啻筆者之榮幸。

 


[1] 張樹義：《尋求行政訴訟制度發展的良性循環》，中國政法大學出版社2000年版，第269頁。

[2] 張卓立：《民事與行政交叉案件審理模式之選擇》，載《人民司法.應用》2009年第23期。

[3] 杜承秀：《域外民事與行政爭議交叉案件的處理及啟示》，載《淮北煤炭師范學院學報（哲學社會科學版）》2007年第1期。

[4] 趙德鑄：《民事訴訟中的附屬問題分析》，載《行政與法》2006年。

[5] 龔春光、張明廣：《對行民交叉案件審理模式的法律思考》，載《審判研究》2009年第四輯，第211頁。

[6] 張曉茹：《多種法律關系引起的糾紛與訴訟程序的適用》，載《河南省政法干部管理學院學報》2002年第3期。

[7] 廖永安：《論我國民事與行政案件類型之界分》，載《云南大學學報》（法學版），2006年第2期。

[8] 李建國、張霄月：《關于行政與民事交叉案件的幾點思考》，載《法制與經濟》2009年第5期。

[9] 楊凱：《論房產糾紛行政與民事交叉案件之審理對策》，載《行政法學研究》2008年第1期。

[10] 張旭東、甘力：《行政與民事交叉案件沖突解決機制的選擇》，載《中國石油大學學報（社會科學版）》，2008年第4期。

[11] 杜宴林：《法律的人文主義解釋》，人民法院出版社2005年版，第2頁。