行政自由裁量權(quán)是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法的目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和做出行政決定的權(quán)力。牛津大學(xué)著名行政法教授克雷格認(rèn)為，所有對(duì)行政機(jī)關(guān)授予權(quán)力的規(guī)定，都可以分為兩個(gè)部分：如果X存在，則行政機(jī)關(guān)可以或者應(yīng)當(dāng)做Y，在這兩個(gè)部分都可能存在行政裁量權(quán)。在前一部分中，法律經(jīng)常會(huì)運(yùn)用一些具有開放結(jié)構(gòu)的不確定法律概念，例如“公共利益”，或者使用一些主觀性語言，例如“大臣認(rèn)為必要時(shí)”等；在后一部分，法律規(guī)定的是“可以”時(shí)，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常就會(huì)擁有是否采取某種行為的選擇權(quán)，而對(duì)具體采取措施的范圍與方式等，法律也往往留給行政機(jī)關(guān)自己一定的判斷空間。

在一段時(shí)間內(nèi)，國家政府的職能被限定在維護(hù)國家安全、維護(hù)社會(huì)秩序等方面，國家權(quán)力涉及范圍較窄，此時(shí)行政裁量權(quán)的作用并不明顯。然而隨著人類社會(huì)發(fā)展的不斷加快，出現(xiàn)了大量新的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，政府職能不斷擴(kuò)張，法律規(guī)定所追求的又往往是一般的正義和普遍的公平，行政機(jī)關(guān)為了及時(shí)有效的處理問題，必須擁有較大程度的自主活動(dòng)的空間，從而使行政裁量權(quán)已經(jīng)被普遍認(rèn)為是保證行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公共利益的一個(gè)有價(jià)值的工具。而行政裁量權(quán)是一把“雙刃劍”，在其運(yùn)行過程中不可避免的產(chǎn)生兩方面的作用，一方面是積極的能動(dòng)作用，即保證社會(huì)公正和個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)；另一方面，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，行政裁量權(quán)作為一種行政權(quán)力也不能例外。我國行政法學(xué)研究起步較晚，行政立法相對(duì)滯后，再加上長期受人治思想主導(dǎo)，缺乏法治傳統(tǒng)，以及利益的驅(qū)使、公務(wù)員業(yè)務(wù)水平不高等原因，行政裁量權(quán)存在著被不當(dāng)行使甚至濫用的可能，從而會(huì)損害行政相對(duì)人的利益，進(jìn)一步會(huì)危害法治社會(huì)建設(shè)。

一、政裁量權(quán)的錯(cuò)位

關(guān)于行政裁量權(quán)的濫用，K．C．戴維斯提出了進(jìn)一步的定義：“一個(gè)公共官員擁有自由裁量權(quán)，意味著無論對(duì)他的權(quán)力有怎樣有效的限制，他依然具有在作為和不作為的可能系列中做出選擇的自由。”在實(shí)踐中行政裁量權(quán)的不合法或者不合理被行使主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，考慮不相關(guān)因素，對(duì)于類似的事件，區(qū)分對(duì)象而做出不同的處理決定。格林法官曾說：一個(gè)被授予裁量權(quán)的人必須依法辦事，必須注意一定要考慮的事情，同時(shí)必須拒絕考慮無關(guān)的事情。如果他不遵守這些規(guī)則，那么他將有可能被認(rèn)為采取了不合理的行動(dòng)。在行政裁量權(quán)的行駛過程中，一些行政機(jī)關(guān)工作人員往往考慮人情因素、對(duì)方的社會(huì)地位這些與案件無關(guān)的因素，或者是為了一己私利等，而不是真正的根據(jù)實(shí)際情況做出決斷。

第二，不合乎法定目的。任何一個(gè)法律的制定都是為了實(shí)現(xiàn)一定的目的，行政裁量在其行使過程中也不能背離它所依據(jù)的法律制定時(shí)的目的所在。德國《聯(lián)邦行政程序法》第40條規(guī)定：“裁量應(yīng)當(dāng)符合法定目的，并不的超越法律規(guī)定的界限。”一部法律在授予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)時(shí)，都有其授權(quán)的特定目的，這一目的的表達(dá)方式可能是明示的也可能是默示的。在行政裁量權(quán)的具體行使過程中，可能由于業(yè)務(wù)水平的限制，或者其他原因，行使者并不能嚴(yán)格依照法律的目的辦事。

第三，反復(fù)無常。即行政機(jī)關(guān)的裁決前后不一致，針對(duì)相同的或者類似的情況做出不同的決斷。由于各地具體事務(wù)執(zhí)行者的業(yè)務(wù)水平高低不同，對(duì)于同一件事務(wù)的理解也可能不同，或者受一些不良因素的影響，就造成了對(duì)相同或者類似的情況處理出現(xiàn)不同的，甚至截然相反的具體結(jié)果。

第四，行政機(jī)關(guān)的不合理遲延，不及時(shí)履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的規(guī)定延長行政決定作出的時(shí)間的行為是合法的，但是該做而不做，或者不及時(shí)做即構(gòu)成濫用行政裁量權(quán)的一個(gè)具體表現(xiàn)。法律對(duì)于時(shí)效的規(guī)定有長有短，有明確也有模糊，在法律的規(guī)定不明確甚至根本沒有規(guī)定的情況下，根據(jù)效率原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)履行法定職責(zé)，但是在實(shí)踐中，違反效率原則或者出于不當(dāng)利益考慮而故意拖延履行職責(zé)時(shí)間的情況屢見不鮮。

二、政裁量權(quán)濫用的負(fù)面影響

歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾經(jīng)說過：“權(quán)利有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”。在法治社會(huì)任何權(quán)力的存在都必須受到必要的控制，不受控制的權(quán)力總是危險(xiǎn)的。在行政裁量權(quán)行使過程中，使用得當(dāng)，則能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，使用不當(dāng)，則極易被濫用，違背立法目的，干擾和破壞法制秩序，危害性極大。行政裁量權(quán)被濫用的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

首先，侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。法律對(duì)于許多問題的解決只規(guī)定一定的范圍和方式方法，具體如何處理就具有較強(qiáng)的主觀性和靈活性，由于行政裁量權(quán)的行使主體具有不同的個(gè)人價(jià)值觀念、感情取向，如果其濫用所掌握的權(quán)力，就會(huì)造成顯失公平的處理結(jié)果，從而侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

其次，官僚思想、腐敗思想滋生，形成社會(huì)不正之風(fēng)。由于行政裁量權(quán)的主觀性較強(qiáng)，行政主體所握有的權(quán)力可以更加靈活，彈性更大，就容易造成為了追求不正當(dāng)?shù)哪康亩鵀E用職權(quán)，假公濟(jì)私，專斷獨(dú)裁等腐敗現(xiàn)象。

再次，造成社會(huì)秩序的不穩(wěn)定。行政機(jī)關(guān)不能正確行使裁量權(quán)從而正確處理事務(wù)，長此以往就會(huì)使人民群眾對(duì)政府喪失最基本的信任，漸而產(chǎn)生對(duì)立情緒，不愿意也不會(huì)配合行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，從而使社會(huì)喪失穩(wěn)定的基礎(chǔ)，造成社會(huì)秩序的混亂。

最后，破壞政府與群眾的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的服務(wù)宗旨是為人民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)以人為本，如果行政主體的行為無法達(dá)到追求公平正義的結(jié)果，那么我們的政府在人民群眾心中的形象就會(huì)受到影響，嚴(yán)重的說，政府將失去人民群眾的擁護(hù)，失去賴以存在的基石，從而對(duì)國家的政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

總之，行政裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一種選擇權(quán)，而這種選擇權(quán)一旦失控后果不堪設(shè)想，因此，必須對(duì)這種選擇權(quán)進(jìn)行必要的限制。

三、裁量權(quán)的制約措施

行政裁量權(quán)的存在是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的必要，否認(rèn)行政裁量權(quán)的存在已經(jīng)是不可能的了，關(guān)鍵在于建立有效的機(jī)制對(duì)行政濫用裁量權(quán)加以控制。對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行控制的手段包括立法控制，司法控制，程序控制等諸多方面。

（一）制定統(tǒng)一的行政程序法。統(tǒng)一的行政程序法典有利于個(gè)行政領(lǐng)域遵循共同的最基本的程序規(guī)則和制度，有利于各行政程序法律法規(guī)內(nèi)容的整體協(xié)調(diào)和一致，避免分散模式下可能導(dǎo)致各程序法律規(guī)范之間相互矛盾或重復(fù)，避免行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)過程中可能出現(xiàn)的無所適從。

（二）提高行政工作人員的素質(zhì)。行政工作人員作為行政裁量權(quán)的直接行使者，其素質(zhì)的高低直接影響行政裁量權(quán)行使的正義性。從專業(yè)素養(yǎng)和法律素養(yǎng)兩方面提高行政工作人員的素質(zhì)，加強(qiáng)考核。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督體系的建立，內(nèi)部監(jiān)督不是走過場，加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督，加強(qiáng)專門監(jiān)督部門的組織建設(shè)和制度建設(shè)。

（四）切實(shí)維護(hù)和加強(qiáng)公民權(quán)利，程序上保障行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)，此制約行政裁量權(quán)。公民有意識(shí)并且有良好的行使權(quán)利的氛圍，是預(yù)防行政裁量權(quán)濫用的外部因素。

 

 

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