引言：司法權(quán)和行政權(quán)是有明確功能分區(qū)的，我們?cè)谛姓徟泄ぷ髦?，發(fā)現(xiàn)有一些必須要及時(shí)處理和糾正的問題，但是，涉及到行政權(quán)力的運(yùn)作，審判權(quán)不能直接處理，那么，這時(shí)候，司法建議就發(fā)揮著重要的橋梁作用。江蘇濱海法院行政審判庭針對(duì)非訴行政執(zhí)行工作以及行政訴訟中存在的問題，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議書，提出具體明確意見，受到行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的歡迎，有力的促進(jìn)了行政執(zhí)法工作的良性開展，行政審判的外部環(huán)境和社會(huì)公信力也明顯得到改善和提高。在實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)，如何把握司法建議的范圍、內(nèi)容，如何提高法官的司法建議技能，成為急切需要研究解決的問題。本文結(jié)合實(shí)踐，在司法建議功能、存在領(lǐng)域以及法官操作能力等方面作粗淺論述。

本文僅討論行政訴訟中的司法建議，故下文所稱司法建議如無特別說明，均指行政訴訟中的司法建議。

一、概述

1、司法建議的性質(zhì)

司法建議是人民法院在行政審判之外，就審理中發(fā)現(xiàn)的問題向行政機(jī)關(guān)提出的建議。（司法建議是我國司法制度中的一項(xiàng)重要制度，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中人民法院都可以向相關(guān)單位提出司法建議。）行政訴訟中的司法建議是指人民法院在行政審判中，對(duì)案件涉及的不宜由人民法院直接處理的問題或行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的瑕疵，向行政機(jī)關(guān)提出處理意見的活動(dòng)。與行政審判不同，司法建議不具有強(qiáng)制力，是否遵從，除法律有特別規(guī)定外，由行政機(jī)關(guān)自行決定；如何處理，也由行政機(jī)關(guān)自行解決。雖然如此，筆者仍然認(rèn)為司法建議是人民法院行政審判權(quán)重要的延伸，因?yàn)樗痉ńㄗh并非沒有任何效力，作為司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出的正式公文，對(duì)行政機(jī)關(guān)是有著重要的指導(dǎo)和參考意義的。

    2、司法建議的功能

（1）審查功能。

這是從人民法院自身的角度看，司法建議可以起到對(duì)行政行為的審查功能，司法在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)，也通過司法建議進(jìn)一步體現(xiàn)人民法院的權(quán)威，通過司法建議間接糾正行政機(jī)關(guān)的不合理行為。

   （2）維權(quán)功能。

這是從行政相對(duì)人的角度來看的，行政相對(duì)人的實(shí)際問題僅通過行政訴訟有時(shí)根本無法得到解決，由人民法院向行政機(jī)關(guān)提出適當(dāng)?shù)乃痉ńㄗh，可以更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，有助于真正的實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在更高的層面上看，行政機(jī)關(guān)接受司法建議后執(zhí)法環(huán)境得到改善，也有利于維護(hù)更多潛在的行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

   （3）監(jiān)督功能。

這主要是從行政機(jī)關(guān)的角度來看，司法建議是人民法院對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的重要方式之一。人民法院在行政審判過程中往往會(huì)發(fā)現(xiàn)很多司法無法解決但又必須得到重視和解決的事情，若置之不理，有悖監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政這一行政訴訟的宗旨，也是對(duì)審判資源的浪費(fèi)，在這種情況下向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，無疑是在遵循司法有限審查原則的前提下對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行間接監(jiān)督的有效方式。

    二、行政審判中司法建議的范圍

這是剛剛從事行政審判的法官經(jīng)常要面對(duì)的問題，究竟哪些問題需要發(fā)出司法建議，哪些問題在審判職權(quán)調(diào)整范圍之外，因?yàn)楫吘狗梢?guī)定的可以提出司法建議的情形范圍很窄，行政訴訟及司法解釋只規(guī)定了兩種提出司法建議的情形，所以實(shí)際操作中能有這樣的疑問也是很正常的，但是筆者以為，從涉訟行政行為的各相關(guān)因素來看，行政機(jī)關(guān)任何在法律上有瑕疵或不合理的行為，都有可能成為司法建議針對(duì)的問題，人民法院應(yīng)在更為廣泛的范圍內(nèi)具有提出司法建議的職權(quán)。

根據(jù)對(duì)近年來行政審判中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行的綜合分析，行政審判中司法建議可以在以下多個(gè)方面提出：

1、應(yīng)訴人員素質(zhì)

行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴人員素質(zhì)有時(shí)候直接影響著行政訴訟的順利進(jìn)行，降低行政訴訟本應(yīng)有的良好的社會(huì)效果。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴人員素質(zhì)較低，對(duì)基本的答辯期間把握不好，舉證常識(shí)缺乏，遺漏關(guān)鍵證據(jù)，對(duì)行政行為合法性要件舉證不全面，影響人民法院正常審理的情況，甚至出現(xiàn)了在一、二審中的陳述前后不一致，導(dǎo)致人民法院在證據(jù)認(rèn)定上出現(xiàn)不應(yīng)有的困難，直接影響對(duì)行政行為的合法性審查，非常容易引起行政相對(duì)人對(duì)行政審判公正性的質(zhì)疑。對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴應(yīng)訴人員出現(xiàn)的錯(cuò)誤，人民法院在審理過程中就應(yīng)以恰當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)指出，審理結(jié)束后應(yīng)立即向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，要求行政機(jī)關(guān)集中整頓培訓(xùn)合格應(yīng)訴人員，不得出現(xiàn)一些違反基本常識(shí)的低級(jí)錯(cuò)誤。

    2、行政機(jī)關(guān)對(duì)合理性問題的把握明顯失當(dāng)

行政機(jī)關(guān)在行政處罰、行政裁決等行政行為中享有一定的自由裁量權(quán)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)時(shí)，就產(chǎn)生了行政行為的合理性問題。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，人民法院僅對(duì)行政處罰顯失公正的情況有變更權(quán)，對(duì)其他行政行為的合理性問題沒有進(jìn)行司法審查的職權(quán)。但若行政行為確實(shí)存在合理性問題且影響到了行政相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，基于審判權(quán)的監(jiān)督作用及司法為民的理念，人民法院也不能漠然視之，應(yīng)就合理性問題提出司法建議。例如，房屋拆遷裁決的安置房屋對(duì)被拆遷人來說明顯不合理，雖不能以不合法為由撤銷拆遷裁決，但若僅作維持判決，被拆遷人的利益則難以得到保障，反而會(huì)助長行政機(jī)關(guān)不負(fù)責(zé)任地作出不當(dāng)裁決。對(duì)此，人民法院可以通過司法建議，指出安置房屋存在的合理性問題并提出合理的解決方案，這樣，既堅(jiān)持了合法性審查的司法審查原則，又很好地利用了司法建議這一補(bǔ)充手段解決了被拆遷人的實(shí)際問題，避免矛盾激化。對(duì)合理性問題的審查，關(guān)鍵在于掌握合理與合法之間的界限，需要法官充分熟悉行政行為的合法性要件，同時(shí)又要靈活運(yùn)用利益平衡、司法為民等司法理念，判斷行政行為的合理性問題。

3、未影響合法性的程序瑕疵

不合法的行政程序可以通過行政審判糾正，對(duì)存在程序瑕疵但未影響合法性的行政行為，人民法院在作出維持或駁回訴訟請(qǐng)求判決的同時(shí)，可就行政程序的瑕疵向行政機(jī)關(guān)提出司法建議。例如，交通執(zhí)法部門作出暫扣車輛或較大數(shù)額罰款等行政處罰之前的告知程序、調(diào)查取證制作證據(jù)的程序等，是行政機(jī)關(guān)經(jīng)常存在瑕疵的行政程序，法官在行政訴訟中對(duì)此應(yīng)予以特別關(guān)注。

 4、抽象性規(guī)范性文件出現(xiàn)的適用矛盾

    在立法尚不完善的現(xiàn)階段，行政機(jī)關(guān)大量的行政行為是依據(jù)抽象的規(guī)范性文件作出的，雖然這些規(guī)范性文件因?qū)儆诔橄笮姓袨槎粚儆谛姓V訟范圍，但根據(jù)司法解釋的規(guī)定，人民法院審理行政案件可引用合法有效的規(guī)范性文件。也就是說，人民法院對(duì)規(guī)范性文件具有有限審查權(quán)。經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不符合法律規(guī)定的，可以不予適用。對(duì)于不予適用的這些規(guī)范性文件，人民法院可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出司法建議，指出不合法之處，建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)行修改。此外，由于規(guī)范性文件數(shù)量多、范圍廣、內(nèi)容龐雜，相互之間難免發(fā)生沖突或真空地帶。例如新、舊規(guī)定銜接中產(chǎn)生的問題、程序法和實(shí)體法的選擇適用中的矛盾等，人民法院若發(fā)現(xiàn)此類問題，也可提出司法建議，提醒相關(guān)行政機(jī)關(guān)予以重視并加以完善。

    5、行政機(jī)關(guān)遺漏解決而嚴(yán)重影響地區(qū)穩(wěn)定的其他行政處罰問題

    行政機(jī)關(guān)遺漏應(yīng)受處罰的當(dāng)事人，引起地區(qū)范圍內(nèi)其他相對(duì)人的心里不平衡，并進(jìn)而引發(fā)訴訟，對(duì)這類型問題，人民法院在對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)引起重視。但基于審判權(quán)的復(fù)審性質(zhì)，人民法院不宜直接處理，而應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，指明應(yīng)當(dāng)處理的問題，具體解決辦法由行政機(jī)關(guān)自行定奪。

    三、行政審判法官司法建議技能

    司法建議是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行間接監(jiān)督的有效手段。由于司法建議和行政審判不同，沒有具體的操作規(guī)范和法律規(guī)定，法官提出司法建議的技能的培養(yǎng)至關(guān)重要。法官要對(duì)這一手段充分重視，在司法建議的尺度、范圍、內(nèi)容各方面不斷提高技能，才能使司法建議的積極作用得到有效發(fā)揮。司法建議的目的是處理行政審判無法處理的問題，以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益?；谶@一目的，要提高建議水平，根據(jù)具體案件情況提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q問題的方案，進(jìn)一步提高司法建議技能。提高司法建議技能，應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面作出努力：

    1、端正執(zhí)法理念。要以司法為民作為審理案件的指導(dǎo)思想和基本理念，多從保護(hù)行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的角度出發(fā)分析案件，更容易發(fā)現(xiàn)行政行為的不合理之處，在更廣泛的范圍上最大限度地發(fā)揮司法建議的積極作用。

    2、全面掌握相關(guān)行政執(zhí)法程序。做好這一點(diǎn)，必須要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，熟悉被訴行政行為依據(jù)的不同效力的各種規(guī)定，只有這樣，才能發(fā)現(xiàn)其中不合法或有沖突的地方。對(duì)相關(guān)行政執(zhí)法程序也要做到全面掌握，才能洞察行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法程序中以及審判過程中存在的瑕疵。

    3、注意視不同情況做到繁簡得當(dāng)。對(duì)行政程序中的瑕疵，可以在指明問題所在的同時(shí)，提出具體的改進(jìn)措施。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在制定其他規(guī)范性文件中存在的問題，以及遺漏應(yīng)受處罰的人等案外問題，則宜僅指出問題所在，具體的解決措施由行政機(jī)關(guān)自行處理。

4、把握權(quán)力界限。司法建議是行政審判的有益補(bǔ)充，法官既要嚴(yán)格控制二者之間的界限，不能互相代替，又要能夠靈活運(yùn)用司法建議，充分發(fā)揮其積極作用。行政審判是對(duì)行政行為的合法性審查，而司法建議是在行政行為合法的前提下，對(duì)存在的瑕疵或不合理之處提出的建議。在指出行政機(jī)關(guān)存在的問題的同時(shí)，是否就處理方案提出具體意見，應(yīng)視具體案情，根據(jù)案件及行政行為自身的性質(zhì)而定，不能一概而論。要把握好建議內(nèi)容的深度，既要做到有助于行政機(jī)關(guān)依法行政，又要注意不能逾越審判權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)力界限。

5、審慎處理涉及行政行為定性的每一個(gè)細(xì)節(jié)。法官在審理中要做到全面而細(xì)致，行政行為認(rèn)定的每一節(jié)事實(shí)都應(yīng)有確鑿的證據(jù)證明才能予以認(rèn)定，如缺少證據(jù)，哪怕是及其細(xì)小的證據(jù)，也很有可能是行政程序上存在瑕疵。