集體土地征收是指國家為了公共利益的需要，以補(bǔ)償為前提，將集體所有的土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為國有土地的行為。集體土地被征收意味著農(nóng)民對集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益的喪失。在依法治國的今天，政府更加重視依法行政，群眾越來越多地通過法律手段解決相關(guān)問題，隨之訴訟到法院的土地征收糾紛案越來越多，土地案件成為行政訴訟案件中最多的一類。本文擬對集體土地征收行政案件被告主體資格的確定及審理與裁判中的幾個問題談?wù)剛€人淺見。

一、關(guān)于被告主體資格確定的幾個問題

1、關(guān)于“土地儲備中心”等負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地征地工作的機(jī)構(gòu)的被告主體資格問題。筆者認(rèn)為，土地管理部門或市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)立并負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地征地工作的機(jī)構(gòu)，如“土地儲備中心”、“征地辦”、“征地事務(wù)所”等是不能成為行政訴訟被告的。因為這類征地工作機(jī)構(gòu)大多沒有獨立的財產(chǎn)，有的也不具備法人資格，有的屬于臨時機(jī)構(gòu)。可以以設(shè)立這類工作機(jī)構(gòu)的土地管理部門或市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為被告。

2、關(guān)于人民政府責(zé)成土地管理部門或其他行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的被告主體資格問題。一般來說，責(zé)成的人民政府不宜列為被告，而應(yīng)將被責(zé)成的土地管理部門或直接作出具體行政行為的其他行政機(jī)關(guān)列為被告。如果人民政府作出書面的責(zé)成決定，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將該人民政府為與被責(zé)成的土地管理部門或其他行政機(jī)關(guān)列為共同被告。

3、關(guān)于村民委員會可否成為行政訴訟被告的問題。筆者認(rèn)為，村民委員會是一種群眾性自治組織，其沒有自有財產(chǎn)，因此，村民委員會一般不可成為行政訴訟的被告。但是，如果村民委員會在征地工作中從事的是法律、法規(guī)授權(quán)的行為，則村民委員會是可以成為行政訴訟被告的。

二、關(guān)于審理與裁判中的幾個問題

1、關(guān)于“公共利益”的含義的界定方法與舉證責(zé)任的確定。過去我國立法并沒有區(qū)分土地征收和土地征用的概念，如《土地管理法》規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。直到2004年3月14日《中華人民共和國憲法修正案》公布實施，才將土地征收和土地征用進(jìn)行了區(qū)分。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地……”。但是，究競什么是公共利益，并無明確的立法規(guī)定。筆者認(rèn)為，公共利益是一個抽象概念，不易確定，對“公共利益” 含義的界定不能過于寬泛。判斷某一土地征收行為是不是為公共利益的需要，主要看征地的目的是不是面向社會所有成員的，針對的是不是不特定的人，是不是不特定人可以共同享有的利益。一般來說，局部或者個別人的利益并不能代表公共利益，盡管個別人的利益在實現(xiàn)的過程中可能附加產(chǎn)生公共利益，如征地是為了建私營停車場，這種私益行為雖然存在公益特點，也不宜以“公共利益”的需要實行行政征收。

筆者建議有關(guān)部門對公共利益可作出如下列舉式的解釋：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。

關(guān)于“公共利益”舉證責(zé)任的確定，筆者認(rèn)為應(yīng)適用行政訴訟的一般舉證原則，即由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。但是如果原告認(rèn)為不是“公共利益”的需要，則原告負(fù)有證明的義務(wù)。但這種證明義務(wù)應(yīng)當(dāng)是初步的，原告可提供不是為了“公共利益”需要的證據(jù)線索，被告負(fù)有提供反證的義務(wù)。需要指出的是，人民法院對是否是為了“公共利益”的需要，可以主動或根據(jù)原告及第三人的申請進(jìn)行調(diào)查，必要時可以到現(xiàn)場進(jìn)行核實。

2、關(guān)于集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前土地管理法僅對土地使用權(quán)的征用補(bǔ)償作了原則性規(guī)定，但對農(nóng)民房屋等私有財產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有具體規(guī)定，實踐中普遍參照城市房屋拆遷補(bǔ)償辦理。但由于國有土地和集體土地在所有權(quán)主體、性質(zhì)及管理方法等方面存在諸多差異，參照城市房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)定無法很好地解決農(nóng)村集體土地上農(nóng)民房屋拆遷中遇到的實際問題，因此，筆者建議有關(guān)部門應(yīng)制定集體土地房屋拆遷統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補(bǔ)實際損害的等價有償?shù)幕驹瓌t，這樣至少可以遏制土地征收中的腐敗問題，解決集體土地上被拆遷房屋所有人的生活保障問題。

3、關(guān)于需要安置的農(nóng)業(yè)人口和宅基地使用權(quán)人員資格的確定。筆者認(rèn)為，需要安置的農(nóng)業(yè)人口和宅基地使用權(quán)人員，即要考慮戶口性質(zhì)，但是農(nóng)民戶口性質(zhì)又不是唯一標(biāo)準(zhǔn)。例如，戶口在被征地村社，但實際從未承包集體土地的“空掛戶”、“上門女婿”等，這種人員不宜確定為需要安置的農(nóng)業(yè)人口。如果單純以土地所有權(quán)證等為準(zhǔn)，在實際操作中也會有很多麻煩，因為有證的可能已將房屋出賣，而實際房屋的所有者又不是該村的村民，他不可能取得相關(guān)土地所有權(quán)證等證件，一旦房屋拆遷就會導(dǎo)致雙方爭奪拆遷補(bǔ)償費。所以筆者主張將戶口性質(zhì)和土地所有權(quán)證二者結(jié)合起來考慮。

筆者認(rèn)為，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原在籍人員中因在大中專以上院校讀書、當(dāng)義務(wù)兵、勞改勞教等原因而遷出的這些人員，原則上應(yīng)屬于安置對象，但現(xiàn)役志愿兵或現(xiàn)役士官可以不列為安置對象。因為前一類人員的生活保障處于不確定狀態(tài)，而后者待遇相對較高，即使今后退役國家也會給予一定的經(jīng)濟(jì)待遇。

4、 關(guān)于對“責(zé)令交出土地”行為的合法性審查。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”這里的“責(zé)令交出土地”行為的性質(zhì)屬于行政強(qiáng)制的一種，而不屬行政處罰，其目的是為了保證農(nóng)民盡快交出被征收的農(nóng)村集體土地。筆者認(rèn)為，法院在應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面對這類行為合法性進(jìn)行審查：

一是審查有否作出責(zé)令交出土地的決定及作出決定主體是否合格。責(zé)令阻撓國家建設(shè)征用土地的行為人交出土地一定要制作并送達(dá)書面“責(zé)令交出土地決定”，而且作出決定的應(yīng)當(dāng)是縣級以上人民政府的土地行政主管部門，其他行政機(jī)關(guān)無權(quán)作出這樣的決定。

二是審查行為人是否實施了阻撓征收土地的行為，這種行為是否違反了土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，也即阻饒行為是否合法。

三是這類決定程序是否合法。關(guān)于“責(zé)令交出土地決定”的作出應(yīng)按照什么程序進(jìn)行，雖然目前法律、法規(guī)沒有規(guī)定，但筆者認(rèn)為，作出這類決定要經(jīng)過立案、告知程序，必要時要舉行聽證，經(jīng)過行政首長批準(zhǔn)后才可以作出決定，制作并送達(dá)加蓋行政機(jī)關(guān)印章的法律文書，法律文書應(yīng)交待當(dāng)事人的復(fù)議和訴訟權(quán)利。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于“責(zé)令交出土地決定”屬于一種執(zhí)行性行政強(qiáng)制，它區(qū)別于那些保全性行政強(qiáng)制，行政機(jī)關(guān)在作出這類決定時，案件的事實已經(jīng)查清，因此，當(dāng)這類案件訴至人民法院時，土地管理部門是不能再進(jìn)行調(diào)查取證的。

5、關(guān)于裁判方式的選擇。對集體土地征收行政案件應(yīng)根據(jù)案件的類型選擇適用不同的裁判方式。實踐中，駁回訴請和確認(rèn)判決的方式用得較多。對明顯存在問題但又宜支持的征地行政案件，不宜用維持判決，可選擇適用駁回原告的訴訟請求或者確認(rèn)合法的判決形式。對有瑕疵或違反程序的行政行為，只要這種瑕疵或違法程序沒有違害國家利益、公共利益，沒有侵害當(dāng)事人的實體權(quán)益，筆者認(rèn)為，人民法院不宜作出否定性判決，可作出駁回原告訴訟請求的判決。

對一些農(nóng)村集體土地征收行政案件人民法院在判決確認(rèn)違法、判決撤銷的同時，可以加判被訴行政機(jī)關(guān)采取一定的補(bǔ)救措施，比如責(zé)令補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，責(zé)令行政機(jī)關(guān)給予一定的補(bǔ)償?shù)取５P者認(rèn)為，人民法院加判補(bǔ)救措施不能超出司法權(quán)的范圍，應(yīng)特別注意溝通和協(xié)調(diào)，應(yīng)在別無選擇的情況下加判；對干涉性補(bǔ)救措施要有法律依據(jù)，也不能是法律上不可能做到的或本身就是越權(quán)行為的補(bǔ)救措施。