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法治作為一種綜合性社會治理機制，雖然不能缺少政府的參與、引導和推動，但在本質上和整體取向上應當是群眾性的。這不僅是因為法治的邏輯起點、運行基礎和目的歸宿在于人及其生活的現實世界，而且群眾參與也是法律的合法性和效益原則所要求的，只有發揮群眾的主體地位和能動作用，才能實現法治城市建設的最終追求。我國法治城市建設經過多年的實踐和探索，在其理論基礎和制度構架日漸完善的同時，卻面臨群眾參與的不足和基層組織的缺位，導致法治城市建設遭遇路徑瓶頸。如何建設充滿人文關懷的溝通型法治城市，已成為法治城市建設中的新課題。筆者認為，法治城市建設的群眾參與路徑在于，樹立以人為本的理念，在肯定政府主導作用的同時，把法治城市建設的價值定位與發展路線回歸到大眾生活，秦淮法院創設的法官聯絡員制度，不失為擴大群眾參與法治城市建設路徑的一個積極探索，從中亦可以解讀出一些有益啟示。

一、法治城市建設中群眾參與狀況的概括分析

經過改革開放30多年和依法治國方略實施10余年的發展，特別是經過近年來法治城市建設的實踐推動，以城市經濟、政治、文化和社會生活法治化為主要內容的法治城市建設取得長足進步，法治城市建設的群眾參與度和認同感也較以往有了一定得提高。但是，應該看到，雖然“依法治國”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治村”的響亮口號已經喊了多年，雖然我們的法律法規已近乎汗牛充棟，雖然法學專業教育已進入眾多高等院校，但我們的法治城市建設仍然缺少至關重要的群眾基礎。對于作為治國之道、政治法律制度的法治而言，多年以來，精英們在其中的作用表現得十分明顯，在法治進程中不能缺少社會精英的參與、引導和推動。法治作為一項巨大而復雜的社會控制系統工程，其原則和精神在國家治理中的落實，其規范和制度的制定與操作，是由或主要是由政治、法律等各方面的精英來具體組織、策劃、參與并推動的。[1]但是，如果我們彰顯精英主義而弱化平民主義，這將導致我國法治建設缺乏組織根基和群眾基礎，使法治建設偏離健康的發展方向。目前我國法治城市建設中群眾參與不足的問題主要表現：

首先，從推行的方式上看，法制城市建設主要依賴政府力量自上而下推行，但作為法治城市建設主體的廣大群眾參與度不高。從古希臘到現代社會，法治作為一種政治理想，存在于無數先哲、精英的終生追求中。在很多人眼里，我國法治城市建設應該走自上而下的精英法治之路，因為我國民眾法律素質普遍低下不能承擔法治建設重任，所以法治首先是精英們的事，法治就是精英們“用法治民”。筆者認為，當前，從實踐層面上來看，法治城市建設必然要外化為一系列的制度安排、機構設置和手段支撐，這勢必在法治城市建設中表現為依賴政府力量自上而下推行，但是作為法治城市建設主體的廣大群眾參與度卻不高，在法治城市建設中政府主導和群眾參與之間的互動性尚顯不足。法治城市建設往往表現為自上而下單向的管理傳播，政府與群眾之間缺少互動式的交流，有些地方法治城市的建設更多地是為了完成上級的任務而進行的，形式主義色彩濃厚。

其次，從建設的內容上看，法治城市建設涉及依法行政、公正司法、學法守法等方面，但作為法治城市建設惠及主體群眾的認同度不高。法治城市的建設是為人的全面自由發展服務的，法治城市建設的成果要為廣大群眾所共享，因而法治城市建設離不開群眾的廣泛參與，這就要求法治城市的建設真正地體民之情、遂民之愿，用法律的方式為民服務，幫助群眾追求自己的正當利益與幸福生活，構建一個切實代表群眾利益的制度體系；要求喚醒“沉默的大多數”，找回他們在法治建設中的話語權，使他們相信法律、尊重法律，對法律不是因懼怕而簡單服從，從法治的看客轉變成能主動使用法律語言來表達自己的意愿，能主動自覺地承擔起法治城市建設的重任。但當前，我國法治城市建設主要圍繞依法行政、公正司法、學法普法等上級的要求開展，工作中創新不足，群眾基于參與路徑和受惠面不廣的原因，一定程度上存在對法治城市建設認同度不高的現象。

再次，從考核的形式上看，法治城市建設主要依靠指標體系進行量化考核，但指標考評體系中的群眾表決權所占權重不大。城市法治建設發展歷程表明，只有把維護公平正義、確保人民滿意作為最根本的發展取向，才能獲得群眾認可和支持，才能充分調動群眾參與城市法治建設的主動性和積極性，法治城市建設才能順利推進。當前，在法治城市建設考評體系中，主要是黨委政府上下級之間的年度考核，沒有充分體現群眾在考核工作中的主體地位，特別是群眾評價在法治工作考核中所占比重過低。

二、法官聯絡員制度與群眾參與法治城市建設路徑的關系論證

要克服當前法治城市建設中的上述路徑瓶頸問題，既需要理念的轉變，也需要機制的創新，其中首先要解決群眾參與不足的問題。但對于為什么要擴大以及如何擴大群眾參與法治城市建設的路徑，在理論層面和實踐過程中均存在著不同的意見和做法。南京市秦淮區人民法院堅持以人為本的理念，結合區域特點和審判工作實踐，對擴大群眾參與法治城市建設的具體途徑進行了有益的探索。2005年，該院在全市法院系統中首創了以法院為主導、群眾參與的法官聯絡員制度。法官聯絡員制度就是通過定點、定人的方式將法官安排到全區所有的社區和村委會以及部分企業擔任聯絡員，開展面對面的法律服務。幾年運行的實踐證明，法官聯絡員制度是拓展群眾參與法治城市建設的一條有效途徑。

（一）法官聯絡員活動取得的成效證明了法治城市建設中群眾參與的必要性。據不完全統計，2008年秦淮法院法官聯絡員走訪社區、企業382人次，深入社區、工廠、醫院現場開庭12次，上法制課16場，聽課人數達1200余人，開展法律咨詢11場，接待群眾652人次，化解糾紛127起，取得了明顯的成效。法官聯絡員經常性地深入社區和企業，對群眾中存在的大量可能激化為訴訟案件的矛盾及時排查，及時把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態，有效地避免了當前法治城市建設中政府主導為主、群眾參與不足的弊端。法官聯絡員通過社區開庭、當場審判、以案說法的形式，使法院審理案件的過程公開化、透明化，改變了傳統的自上而上普法模式，以典型案例的生動形式進行普法，幫助廣大群眾學習和掌握了法律知識。法官聯絡員深入基層社區、民營企業為社會大眾提供法律咨詢服務，向群眾介紹典型案例，分析案情，通過以案說法，引導群眾學法、懂法、用法，提高了群眾合法合理維護自己權益的能力和水平。

當前，城市改革發展穩定的任務十分繁重，改革在繼續深化、利益在繼續調整，導致各類矛盾糾紛不可避免地產生。實踐也證明，群眾不是不需要法律，而是往往在他們需要法律的時候，得不到及時、有效的幫助和指導。為此，法治城市的建設需要結合區域特點，創新群眾參與路徑，使法治城市建設富有成效。法官聯絡員制度正是秦淮法院在法治城市建設實踐中對群眾參與路徑的大膽創新和有益探索，制度運行的成效證明了群眾積極參與法治城市建設的必要性。

（二）法官聯絡員制度的發展揭示了法治城市建設中群眾參與的廣闊空間。秦淮法院的法官聯絡員制度在短短的四年時間里不斷發展，從“坐堂問案”到“送法上門”, 從“服務社區”到“服務企業”，從“化解糾紛”到“規范管理”，其覆蓋面從零散到全面，其機制從簡單到系統，這一過程不僅是法院轉變機關作風落實司法為民的具體措施，也是法院結合地域特點開拓群眾參與法治城市建設路徑的一種有益探索。秦淮法院轄區屬南京老城區，鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、財產侵權糾紛較多。及時把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態，是當前法治城市建設的一個重要任務，同時，也由于這類矛盾直接關系到群眾的切身利益，因而化解這些矛盾也就為群眾直接參與法治城市建設提供了廣闊空間。

當前，我國的法治城市建設正從制度層面向精神本質發展，因而，在法治城市的建設中，必須樹立以人為本的理念，更加關注群眾的新需求和新期待，更加關注民生問題，更加關注群眾反映的熱點、難點問題，不斷加大推進力度和覆蓋廣度。法官聯絡員正是從群眾的具體需求出發而創設的覆蓋面更廣的法律服務體系，其在秦淮法院的迅速發展從一個側面揭示了法治城市建設中群眾參與有著廣闊的空間，也彌補了當前法治城市建設的群眾參與不足的空隙。

（三）法官聯絡員制度的運行提供了法治城市中政府主導與群眾參與相結合的較好模式。法官聯絡員制度已經成為秦淮法院的一項重要的工作。法官聯絡員通過發放聯系卡、開展法律咨詢、上法制課、現場開庭、提供宣傳展板等形式，為群眾提供司法服務；通過向群眾介紹典型案例、分析案情、以案說法，協助社區主任、村委會主任調解糾紛，引導群眾學法、懂法、用法，提高群眾合法合理維護自己權益的能力和水平；通過向企業提供法律咨詢務，企業涉法糾紛及時到現場調處，涉及重點企業的訴訟案件及時溝通，同時針對審判中發現的問題，及時從法律角度提出整改措施，為轄區內企業提供全方位的法律服務。法官聯絡員通過上述活動，很好地把法治城市建設中的政府主導和廣大群眾的積極參與結合起來，形成了政府與群眾互動的良好局面。

法治城市建設是我國法治建設的前沿，在推行模式上也應不斷創新，而法官聯絡員制度為法治城市建設提供了政府主導和群眾參與的較好范本，即既堅持政府自上而下推動為主導，也注重調動全體市民和各類社會組織參與法治城市建設的積極性、主動性和能動性，對建立溝通型的法治城市具有一定的借鑒意義。

三、法官聯絡員制度對群眾參與法治城市建設的啟示

在我國法治城市建設的經過多年的實踐，取得了一定的成果。但群眾參與的不足，導致法治城市建設陷入了兩難的困境，一面是政府的大力推行，而一面卻是群眾的認同度不高，如何突破當前的發展瓶頸？筆者認為，從秦淮法院法官聯絡員制度的創設和運行情況來看，樹立以人為本的理念，構建充滿人文關懷的溝通型法治城市，實現法治城市建設中的現代轉型，不斷提高群眾在法治城市建設中的主動性、積極性和能動性，是當前擴大群眾參與法治城市建設的有效途徑。

（一）法治城市建設要樹立以人為本的理念。

從法官聯絡員制度的內容來看，其充分反映了科學發展觀以人為本的思想。即發展為了人民，發展依靠人民，發展成果為人民共享。法官聯絡員制度本身內含的正是以人民群眾的需要為第一信號、以人民群眾的參與為第一動力、以人民群眾的評價為第一標準的理念。有人也許會說，法官聯絡員的所作所為并不是法院的份內事，但是基于群眾需求而創設的這一制度體現了法治的人文關懷，是在充分考慮到基層群眾、社區和企業的對法律知識、法律服務的不同需求的基礎上創設并不斷發展的，法官聯絡員活動也是針對群眾的具體利益而深入開展的，法官聯絡員的工作成果就是化解糾紛、進行普法、構建和諧，因而其成果也是為人民群眾所共享的。法官聯絡員在基層深受歡迎也映證了尊重人的主體地位，維護人的基本權利，體恤人的一般需求，顧及人的內心感受，為人的全面發展提供法律幫助，這一以人為本的理念的合理性。

因而，在法治城市建設中，要樹立以人為本的理念，就要體現對人的生存與生活、價值與尊嚴、人性與人格、現實與理想予以深切關懷和全面照顧的溫情一面；就要切實加強群眾關注的熱點、重點、難點問題的依法治理，使法治城市建設不斷取信于民；就要開展形式多樣的法治實事活動，使群眾從法治城市建設中得到實實在在的實惠，共享法治城市建設成果。

（二）法治城市建設要遵循法治發展的規律。

實現民主與自由的最大危險不在于憲法和法律制度的不完備，而在于民眾的漠不關心。在法治發展過程中，法律制度的“可構建性”和“可移植性”最強，法律秩序與之相對則是緩慢變化的因素。法治精神同前兩者相比，是“生長期”更長的因素。我國缺乏權利觀念的傳統，雖然隨著社會的進步，權利觀念和保護機制有所發展，但這不是出自人文傳統的自然演化，而是以移植西方的概念、術語和規范為捷徑，因此，權利意識難以真正進入群眾的心中，這樣群眾在法治城市建設中自然也缺乏主動性和參與意識，更沒有能力承擔法治主體應負的重任。當前和今后面臨的一個突出問題，必然是制度和秩序的“快速建立”與法治精神的“緩慢生長”之間的矛盾。這就是某種規律性的東西，它說明法治的確需要時間，需要我們在促使法治精神“內在生長”方面真下功夫、多花氣力。[2]法官聯絡員制度基于對個體的更多關注，打破了法治城市建設的政府主導的模式，借助一張小小的法官聯絡卡，通過法官上門送法、現場調解開庭、群眾電話咨詢、面對面解答等多種形式實現了政府和群眾的互動，實現了法治建設普遍推進和解決群眾具體問題的相結合，使群眾通過自身利益的實現或維權的成功，在潛移默化中培養群眾崇尚法治、相信法律的精神，逐步樹立合法維權、合理表達訴求的意識。

因此，要推動法治城市建設，就必然要求強化群眾的權利意識。權利意識包括三個要素：權利認知、權利主張與權利要求。權利認知，就是權利主體對自己應該或實際享有的利益和自由的了解和認識；權利主張，就是權利主體對自己應該或實際享有的權利予以主動確認和維護的意識；權利要求，就是社會成員根據社會的發展變化主動向社會或政府提出新的權利請求的意識。[3]同時，要健全民意表達途徑,溝通型法治重在建立政府與群眾間的對話、協商機制，并以立法的形式來規范、維護。當下，在法治城市建設中群眾參與不足的原因之一就是民意表達途徑的欠缺，在很大程度上，政府是以自己的意識去制定、推行法律和政策來支配和管治民眾，并且往往基于自身的利益有傾向性地去篩選群眾訴求。所以必須建立健全選舉、聽證、信訪、立法調研等制度，逐步改進、完善人民代表大會制度和政治協商制度的工作機制，并開發新的民意傳輸途徑，確保法律和政策的制定是真正建立在民意的基礎上，把群眾參與落到實處。

 (三)法治城市建設要適時進行實踐的創新。

法治簡單地說包含兩方面的內容，一是法律規范，二是法律實踐。法治有很多種特性，但最重要的特性應該是一種社會實踐，法治是社會實踐的產物，社會實踐給予了法治最豐富的內涵。當然，作為人類最能接受的一種社會治理方式，法治總是特定時空下的法治。現實表明，我國各地的法治實踐形式有所不同，但都為國家法治提供了素材、補充了內涵，使之成為能夠依照本地具體情況實施的原則，這正是法治實踐的生命力所在。法官聯絡員制度的創設正是考慮到轄區群眾的法律意識不強，參與法治城市建設積極性不高的狀況而提出的。四年來，法官聯絡員制度在秦淮法院不斷發展和逐步完善，也正是因為該制度是在對秦淮區區域特點充分調研基礎上作出的，是契合當地群眾需要而創設的。法官聯絡員也許不是法制城市建設中最好的模式，但卻是非常適合秦淮作為南京老城區所固有的人口密集、舊城改造任務重、老人人口多、貧困人口多、受教育程度較低、糾紛易高發等特點的。

由于建設法治城市是一項長期的、漸進的過程，因此，在創建法治城市的過程中，既不能脫離實際，以某些外國書本上的概念、文辭或者法學教科書的定義來衡量法治實踐，過于理想地去片面追求高標準，要防止教條主義、本本主義；也不能僅僅局限于法制宣傳教育的層面地去抓法治城市的創建工作，從而使法治城市的創建在舉辦種種有關宣傳活動之中流于形式。要在深刻理解法治城市內涵的基礎上，站在國家法治建設的宏觀大局中去探索和實踐法治城市的創建工作，充分考慮法律實踐的現實可能性、階段性，注意平衡法治統一的要求與法治實踐形態的多樣性；要關注來自各地區、各層次法治實踐的成功經驗，關心在實踐中獲得公正合理有效的解決問題的辦法；要尊重、總結和完善為實踐證明有效、為民眾歡迎的法治的制度和做法，使法治真正成為城市經濟、政治和社會生活的有效實踐。只有這樣，我們才能真正提升城市的法治化水平，最終實現法治國家在城市層面的法治目標。

（四）法治城市建設要實現普法的現代轉型。

鄧小平曾經提出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”[4]民眾法律意識的啟蒙和培育是一個國家民主化、法治化進程中不可逾越的環節。在法治城市建設中，普法一直是一項重要的內容，究其原因，是源于普法的法治價值。對個人而言，普法具有法律知識教育功能、行為評價功能、行為預測功能和行為指引功能。對社會而言，普法是連接法治與群眾的橋梁，沒有普法，就不會有法治城市建設的推進。法官聯絡員制度的價值就在于其轉變了普法的傳統模式，變“走出去”為“走進去”，變“政府要普法”為“群眾要學法”，變“機械普法”為“生動析法”，變普法“單向說教”為“雙向交流”。這種轉變的好處就在于其不僅解決了潛在的民間糾紛，有針對性地進行了普法，而且易為群眾理解和接受，實現了雙方的對話和交流。所以，要改變法治城市建設群眾參與不足的現狀，就必須實現普法的現代轉型。

洛克說：“法律按其真正的含義而言，與其說是限制不如說是指導一個自由而有智慧的人去追求他的正當利益”。[5]因而，普法的現代轉型包括以下幾個方面：一是實現普法目標的轉型。要將普法的目標從知法、守法深化為用法、護法，法治城市的建設，需要廣大群眾在其中發揮主體能動作用，而不僅僅是遵守法律、服從安排。要鼓勵群眾主動參與法治的全過程，鼓勵群眾信任法律，運用法律維護自己的權益，通過法律表達來實現對國家建設和社會發展的訴求，培養積極用法、敢于護法的能夠發揮法治建設主體能動作用的群眾，把法律武器傳遞到群眾手中，鼓勵他們通過正常的法律表達去爭取自己應有的權益，去監督政府，去限制公權力的不適當擴張。二是實現普法方法的轉型。要從“局外人”普法轉向參與型普法，傳統的普法多為未雨綢繆，是提前給群眾灌輸法律常識，很多群眾因為沒有相關的生活經歷，就像法治的局外人。因而，普法的現代化轉型應建立起參與型的普法模式。參與型普法有兩種形式，一種是在民眾進行或準備進行某項社會活動的時候進行普法；另一種是參與行政型普法，即在參與型行政過程中培養群眾的法制觀念和法律意識。三是實現普法內容的轉型。要從簡單普及條文轉向普及條文與精神并重。過去的普法側重的是法律條文的普及，不可否認，法律條文需要普及，但普法最應該“普”的是法律體系背后的法律精神、法律原則，如法律至上、自由、平等、民主、罪刑法定、無罪推定、權力的分立與制衡等等。只有讓這些精神、原則在民眾心里扎根，群眾眾才能真正理解法治城市建設的含義，才能培育起法律信仰，才能主動融入法治城市建設之中。

正如盧梭所言，“法律不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是刻在公民的內心里。”[6]法治城市建設不能僅僅停留在制度層面，而應得到群眾的內心真切的回應。城市法治發展歷程表明，只有把確保人民滿意作為最根本的發展方向，法治城市建設才能順利推進，才能贏得群眾信賴和擁護，才能充分調動廣大人民群眾參與、支持城市法治建設，使法治城市建設永葆生機和活力。