在我國，人民法院執行難已是困擾多年的老問題，也是人民群眾十分關注的熱點問題。人民法院的執行案件主要集中在基層法院，因此，執行難問題主要也體現在基層法院。基層法院執行難問題解決了，人民法院執行難問題也就基本得以解決。近年來，由于各級黨委和人大的重視與支持，以及法院內部的集中教育整頓等活動的開展，地方保護和非法干預及政策限制、濫用執行權力等因素造成的執行難現象已得到了極大的改變。因此，目前基層法院執行難的實質問題已主要體現在實體執行難上。

一、基層法院執行難現狀

1、基層法院執行對象與執行內容導致實體執行難。《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條的規定，發生法律效力的民事判決、裁定，以及刑事判決、裁定中的財產部分，由第一審人民法院執行。法律規定由人民法院執行的其他法律文書，由被執行人住所地或者被執行的財產所在地人民法院執行。由于我國民事訴訟法規定了中級以上人民法院管轄本轄區內有重大影響的第一審民事案件，因此，幾乎所有的婚姻家庭糾紛案件、相鄰糾紛案件、撫養贍養案件的執行都由基層法院承擔。這些案件不僅執行難度大，而且極易引發涉訴信訪。如離婚案件中的子女探視權、撫養權的執行，對被執行的對象即被探視、被撫養的子女無法采取強制執行的手段，而申請執行人三天兩頭往法院跑，要求法院強制執行。有的判決每月探視一次，這次通過多方做工作執行了，下次再去執行難度更大。再如一些排除妨礙的執行案件，不僅強制執行難度大，而且還常常出現拉鋸戰的現象。諸如此類行為執行案件基層法院不僅要投入大量的人力物力，而且往往執行不能到位，周而復始，當事人不滿意，法院也被戴上了執行不力的帽子。

2、農村宅基地的集體所有制性質導致農村房產處置難。在我國由于農村人口占多數，因此有相當數量的案件被執行人除了在集體所有的農村宅基地上具有房產外，無其他可供執行的財產。由于農村宅基地只供本村村民無償使用，非本村村民均不能購買農村住宅。因此，被執行人建在集體所有的農村宅基地上的房產無法通過公開拍賣等形式變現。而此類案件的申請執行人則往往以被執行人有財產法院執行不力為由四處上訪給法院施加壓力。

3、部分案件因相關法律規定的超前性導致執行難。近年來，隨著社會經濟的發展和與世界接軌，在人身損害賠償等方面相繼出臺了一些新的司法解釋，如最高人民法院2004年作出的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規定，死亡補償費按上年人均年收入20年的標準計算，一個案件光死亡補償費就達30多萬元。如果被執行人系普通農民或一個打工者，其勞動所得不吃不喝全部用于支付執行款也得二、三十年才能執行完畢。這類案件被執行人根本不具備一次性執行完畢的履行能力，法院長年累月無法執行完結，申請執行人三天兩頭往法院跑，被執行人害怕被拘留則長期躲避在外。因此，此類案件的被執行人與純粹的“老賴”不同，執行難的原因并非被執行人拒不履行法院的判決，也不是法院

4、部分行政非訴執行案件由于行政機關處罰上的不一致而導致執行難。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條的規定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行。在行政非訴執行案件中部分是執行到位的，社會效果也是好的，但也有部分案件執行受阻，不僅被執行人對抗執行，而且社會公眾也不支持，造成基層法院執行難，這類案件問題主要表現在同類案件的處罰不一致上。就個案來說，行政機關的處罰決定并無不當，法院經審查后應該作出準予執行的裁定，但由于同類的其他案件處罰較輕，法院去強制執行時往往會出現被執行人及其親屬和一些群眾的阻撓，甚至暴力抗法。

二、基層法院執行難原因分析

基層法院執行難的存在原因也可以說是多方面的，但筆者認為主要原因是以下四個方面：

1、法律制度不完善。長期以來，法院的執行工作始終存在著法律不健全的狀況，《強制執行法》的立法雖已醞釀了多年，但仍未見出臺，一些規范性的法律制度缺失。如個人破產制度、集體宅基地使用權的有償出讓制度等，雖有一些專家學者在呼吁，卻很難出臺。由于法律制度的不完善，法院對被執行人系自然人又確無財產可供執行和僅有集體土地房產的案件長期不能做到實體結案。

2、社會保障體系不完備。法院執行難問題的真正解決，還有賴于社會保障體系的健全與完備。社會保障體系與法院執行工作看起來好象沒有什么關系，事實上關系相當密切。被執行人確無財產可供執行，申請執行人方又屬生活特別困難的，如果社會保障體系完備，雙方當事人矛盾相對會緩和一些。如人身損害賠償案件，申請執行方系死者的年邁父母和年幼子女，被執行人確無財產，賠償款執行不到位將直接影響申請執行人的生活。這樣的案件，法院辦案人員對申請執行人無論做怎樣的解釋工作都是蒼白無力的，最近許多法院雖然都設立了執行救助基金，但其代替不了執行，只能解決一時的燃眉之急。

3、行政執法缺乏統一性與整體監督。行政權是一個龐大的權力，其執法部門之多，執法人數之眾，執法范圍之廣都是無可比擬的，所以行政執法亟需具有統一性。由于我國行政執法的統一性不夠，同時又缺乏有效的整體監督，因此個案之間的處置不平衡和隨意性勢必會出現，給法院行政非訴案件的執行帶來難度。

4、對執行難問題的認識存在片面性。何為執行難，法院與社會各界在認識上存在較大的差異。法院認為只有被執行人有可執行財產而由于各種原因導致不能執行的才是執行難，而社會各界卻普遍認為當事人依據生效法律文書向法院申請執行而法院沒有執行到位的是執行難。法院對執行難的認定與社會各界對執行難的認定區別在于法院認定是以被執行人是否能自覺履行及被執行財產能否順利處置為依據，而社會各界認定是以法院能否及時全額地為當事人實現債權為依據。顯而易見，兩者在認識上的差異導致法院越講執行難，社會各界對法院執行工作越不滿意。筆者認為對執行難的這兩種認識都存在一定的片面性。對法院而言將執行不能都列入執行難的范疇確有不妥，對當事人而言將執行不能都排除在執行難范疇之外也確難以服人。要對執行難問題形成一致的共識，關鍵在于如何從法律與制度上來完善和規范執行中所遇到各種實質問題。

三、解決基層法院執行難的對策與建議

要解決基層法院執行難實質問題，筆者認為僅靠法院是無法完成的，需要國家立法機關、行政機關和有關部門的共同支持與配合，當前應考慮建立以下五個方面的制度：

1、建立委托執行制度。目前我國法院的委托執行只限于法院與法院之間的內部委托執行，筆者認為鑒于一些特殊案件的性質，可以借鑒國外利用社會公共力量協助執行的做法，考慮建立法院委托公安、鄉鎮街道等行政機關執行的制度。如離婚案件子女探視權的執行、贍養費和撫養費執行、相鄰糾紛案件的執行等等，公安派出所和鄉鎮街道具有與當事人距離近、接觸多、情況熟悉和管理直接等諸多便利條件，既可大大緩解當事人的抵觸情緒，也勢必會提高這類案件的有效執行率。

2、建立集體所有宅基地有償使用制度。集體所有宅基地的無償使用性質，導致被執行人所有的房產難處置，而事實上農村宅基地房產私下買賣的又很多，使法院對這類案件的執行處在兩難的境地。有些法院迫于當事人的壓力，將此類房產予以強制拍賣或強制抵債，但這種做法既不合法又有很多后遺問題。筆者認為，要真正解決農村房產執行處置難的問題，還是應當建立集體所有宅基地有償使用制度，這樣既可以解決執行處置難的問題，又可以解決私下買賣農村房產個人得利集體受損的問題。

3、建立自然人破產制度。由于我國只有企業法人破產制度而沒有自然人破產制度，因此絕大多數不能執行或大部分不能執行而又不能實體終結執行的案件均為自然人為被執行人的案件。這些案件只要被執行人沒有死亡即使已查清其確無財產也不能結案。這類案件越積越多，法院包袱越背越重，人民群眾意見越來越大。對于確無財產可供執行情形下的終結問題，也需要破產法，特別是個人破產制度的確立和完善。筆者認為當前應當盡快考慮建立自然人破產制度。法院在執行中如查清被執執行人確已達到個人破產程度，宣告其破產后執行案件即實體終結執行。這樣做申請執行人只是一時想不通，但我國目前的做法，申請執行人會怨恨法院一輩子。

4、建立和完善國家救助制度。當前要解決其層法院實體執行難的問題，一個很重要的方面是要盡快建立和完善國家救助制度。申請執行人一方一家老小因為家中的主要生活支柱倒了，法院判給的贍養費、撫養費等不能執行到位就只能找法院。近年來許多基層法院雖然建立了執行救助基金，但由于數額有限和只能一次性救助，并不能完全解決問題。因此只有建立和完善國家救助制度，使生活上真正困難的申請執行人享受到國家的保障，才能使法院實體執行難走出困境。

5、建立行政非訴執行案件法院只行使司法審查權的制度。隨著依法治國的進程不斷加快，申請法院執行的行政非訴案件也越來越多。行政非訴案件的執行有時需要大量人力物力，而近年來特別是基層法院人少案多的矛盾越來越突出，因此行政非訴案件的執行壓力也越來越大。筆者認為鑒于行政機關機構龐大而法院力量單薄的現狀，可建立行政非訴執行案件法院只行使司法審查權，強制執行權回歸給行政機關。這樣一是可以解決法院案多人少的矛盾，有效緩解執行難。二是可以促進行政機關嚴格依法行政，實現執法平衡與執法統一，提高依法行政水平。三是法院行使司法審查權仍可以對行政執法權進行有效地司法監督。