[摘要] 通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式存在問題的分析，借鑒國(guó)外行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，本文提出了制定統(tǒng)一的行政強(qiáng)制執(zhí)行法、建立以行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為主的執(zhí)行模式的建議，并對(duì)其進(jìn)行了具體的制度設(shè)計(jì)，以期能對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的完善有所裨益。

[關(guān)鍵詞] 行政強(qiáng)制執(zhí)行   大陸法系   英美法系 

 

行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是國(guó)家行政管理活動(dòng)中不可或缺的內(nèi)容，對(duì)于保障法律、法規(guī)的順利實(shí)施，行政權(quán)力的有效運(yùn)作以及社會(huì)秩序、公共利益的維護(hù)都具有十分重要的作用。由于行政強(qiáng)制執(zhí)行的“強(qiáng)制性”特征，該項(xiàng)制度設(shè)置是否合理和必要，運(yùn)行是否適當(dāng)直接關(guān)系到公民、法人的基本權(quán)利是否會(huì)受到侵害，因此，如何規(guī)范和限制行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力已成為許多國(guó)家行政法的重要研究課題。經(jīng)過近二十年的法制實(shí)踐，我國(guó)各行政管理領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行制度已初步建立，該制度的特征有：在主體上，形成了"以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外"的執(zhí)行模式；在手段上，直接強(qiáng)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于間接強(qiáng)制；在程序上，以法院"非訴訟化"的"申請(qǐng)與形式審查"為主要形式；在監(jiān)督與救濟(jì)方面，則以行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償為主要途徑。但是，該制度的建立并不意味著其具有充分的合理性并一定得到社會(huì)及公眾的認(rèn)可，也不意味著法治化程度得到相應(yīng)的提高，相反，從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐來看，目前還存在著大量問題，表現(xiàn)在諸如“缺乏統(tǒng)一立法，執(zhí)行權(quán)限模糊，手段混亂，程序不健全，行政決定的執(zhí)行缺乏力度”等方面，這些問題的解決已成當(dāng)務(wù)之急。

一、我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的缺陷  

我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的劃分屬于折衷模式，既不一概否認(rèn)司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行權(quán)，也不完全把行政執(zhí)行權(quán)歸集于司法機(jī)關(guān)而排斥行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，何時(shí)由行政機(jī)關(guān)徑自強(qiáng)制執(zhí)行，何時(shí)由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，須由法律、法規(guī)明示。而法律法規(guī)的規(guī)定又很不統(tǒng)一：有的法律規(guī)定須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，有的法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，有的法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行或申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，有的法律甚至沒有規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān)，立法規(guī)定混亂無序。歸納起來，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的問題和缺陷有：

（一）缺乏統(tǒng)一立法   

行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項(xiàng)重要的行政法制度，必須建立在統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上。目前我國(guó)有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散。行政訴訟法第66條申明了一個(gè)原則，即法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需向法院提出申請(qǐng)。法律以何標(biāo)準(zhǔn)確定行政自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)又如何實(shí)現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)如何執(zhí)行，是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問題均沒有統(tǒng)一的立法給予明確，而要解決這一系列的問題，僅僅依賴該原則難以付諸實(shí)施，必須進(jìn)行統(tǒng)一立法。    

（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行制度缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)原則

 行政強(qiáng)制執(zhí)行制度必須遵循一定的原則和規(guī)范。實(shí)踐中，由于我國(guó)立法并無相關(guān)規(guī)定，濫用行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象十分普遍，比如未經(jīng)預(yù)先告誡即強(qiáng)制拆除房屋、超過執(zhí)行范圍采取強(qiáng)制措施、錯(cuò)誤執(zhí)行拒不承擔(dān)賠償責(zé)任等，這些問題均需通過立法統(tǒng)一規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行原則予以解決。     

（三）行政機(jī)關(guān)與法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃分不清

由于立法的原因，目前我國(guó)法院和行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界線。一方面，許多行政機(jī)關(guān)因沒有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不得不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，大量案件需要申請(qǐng)執(zhí)行，這不僅影響了行政效率，也增加了法院的負(fù)擔(dān)；另一方面，由于法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采取形式審查而不實(shí)質(zhì)審查，使得許多案件的審查流于形式，法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機(jī)關(guān)與法院"聯(lián)手"設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，共同強(qiáng)制執(zhí)行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能，如此則很難保障行政行為的公正與效率，也與法院專事司法、居中裁判的法律角色不符。同樣，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行其所作出的決定有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離原則，執(zhí)行中也很難做到客觀公正。  

 （四）行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整，程序不健全，行政效力弱

在現(xiàn)行體制下，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行手段缺乏應(yīng)有的力度和威懾力，由于只有少數(shù)行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而且行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)非常有限，通常僅限于行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人科以普通義務(wù)和法律、法規(guī)確定的義務(wù)，較少涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法律、法規(guī)者科以制裁性義務(wù)的情形，遇到義務(wù)人拒不履行行政法義務(wù)時(shí)，除申請(qǐng)人民法院執(zhí)行外，便束手無策。例如《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒有其他強(qiáng)制措施相輔助，僅憑此種執(zhí)行罰無法迫使相對(duì)人及時(shí)履行義務(wù)。

二、行政強(qiáng)制執(zhí)行模式考察

行政強(qiáng)制執(zhí)行模式主要指行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的劃分。各國(guó)因歷史原因、權(quán)力分配、立法傳統(tǒng)等的不同而在制度設(shè)計(jì)中各有側(cè)重。

大陸法系行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是以行政機(jī)關(guān)為主要執(zhí)行主體。由于受其發(fā)達(dá)的行政行為效力理論的影響，大陸法系學(xué)者一般認(rèn)為行政行為的執(zhí)行力是行政行為效力內(nèi)容不可缺少的部分，對(duì)于不履行行政行為確定的義務(wù)的行政相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)可以不經(jīng)法院的確認(rèn)判決直接以行政行為為執(zhí)行名義對(duì)義務(wù)人實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。采取這種模式的依據(jù)是基于對(duì)行政效率和公共秩序的追求，而且認(rèn)為行政強(qiáng)制權(quán)是行政權(quán)的當(dāng)然部分，行政主體既然有命令權(quán)，當(dāng)然也有執(zhí)行權(quán)。

英美法系行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是以司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為主體。英美法系是以“司法優(yōu)先”原則和“法治”原則為其主要特征，法律不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有自力救濟(jì)的特權(quán)，行政決定以及行政執(zhí)行的合法性是通過法院加以司法控制和司法審查的方式解決。他們將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)看成是司法權(quán)的一部分，行政機(jī)關(guān)無權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

目前我國(guó)采用折中方式，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都有權(quán)，但都不擅長(zhǎng)行使權(quán)力，常常相互扯皮，甚至引起混亂，損害國(guó)家和社會(huì)公共的利益。   

三、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的立法構(gòu)想

鑒于我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在立法和實(shí)踐中存在諸多問題，不僅影響行政權(quán)力的順暢實(shí)施和行政效率，而且也給公民、法人的合法權(quán)利造成一定損害，成為制約行政法制建設(shè)的一個(gè)重要因素。在行政訴訟、行政復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)染葷?jì)制度日趨相對(duì)健全的今天，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)考慮建立規(guī)范行政行為的基本制度，如確定統(tǒng)一的執(zhí)行模式，加大法院的審查范圍等制度。

筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行立法應(yīng)考慮如下方面：

（一）確立行政機(jī)關(guān)為主的行政執(zhí)行模式

由法院承擔(dān)全部或大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的做法在我國(guó)行不通,但是，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)全部交與行政機(jī)關(guān),完全排除司法權(quán)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)控也同樣不利于公眾合法權(quán)益的保護(hù)，且與法制原則相悖。因此,筆者建議適當(dāng)保留法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如將三類案件，即以不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的執(zhí)行案件、限制人身自由的執(zhí)行案件、易給當(dāng)事人造成難以彌補(bǔ)損害的執(zhí)行案件，交由法院審查和執(zhí)行。

（二）擴(kuò)大人民法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件的審查范圍,改變目前只進(jìn)行形式審查的做法 

目前,我國(guó)法院對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的案件只進(jìn)行形式審查,而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。筆者認(rèn)為既然申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件均系涉及群眾財(cái)產(chǎn)和人身自由利益的問題，應(yīng)當(dāng)由法院對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，不僅要對(duì)其進(jìn)行合法性審查,也要對(duì)其進(jìn)行合理性審查,以決定是否強(qiáng)制執(zhí)行，這樣才能起到加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督和保護(hù)人民權(quán)益的作用。

（三）為配合推進(jìn)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行模式，應(yīng)設(shè)立專門的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)

將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)大部分劃歸行政機(jī)關(guān),在我國(guó)目前的情況下,可能引起行政強(qiáng)制執(zhí)行混亂。因而有必要在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立性較強(qiáng)的專職強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu),使決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離。專職行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)由法律知識(shí)豐富,熟悉行政管理的專門人員組成。行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)接到行政主體的申請(qǐng)書后,如認(rèn)為具體行政行為確有錯(cuò)誤,可以建議作出行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政部門糾正或者撤消該行政行為。

（四）控制行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

 

將大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān),可以解決行政效率問題,但會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)專斷,因此必須對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行控制。

首先，從執(zhí)行程序上加以控制。目前我國(guó)的法律、法規(guī)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序規(guī)定闕如,筆者認(rèn)為，應(yīng)作如下規(guī)定：

1.執(zhí)行案件的受理和審查

行政相對(duì)人如逾期不履行義務(wù),原行政處理案件就轉(zhuǎn)化為執(zhí)行案件，作出行政處理決定的行政機(jī)關(guān),應(yīng)向?qū)Ｂ殘?zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。專職執(zhí)行機(jī)構(gòu)受理案件后,對(duì)義務(wù)人逾期不履行義務(wù)的情況進(jìn)行審查理清其原因,并對(duì)原行政處理決定是否合理、合法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,審查后認(rèn)為，義務(wù)人不履行義務(wù)是由行政處理決定違法或者不當(dāng)造成,專職執(zhí)行機(jī)構(gòu)即建議作出行政處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政部門糾正或者撤消該行政行為。如果確屬義務(wù)人無故拒不履行義務(wù)或者拖延履行義務(wù),專職執(zhí)行機(jī)構(gòu)就作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。

2.通知相對(duì)人限期履行

通知相對(duì)人限期履行,即告誡程序,是指專職執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的案件進(jìn)行審查后,需要強(qiáng)制執(zhí)行的,并不立即執(zhí)行,而是先向義務(wù)人發(fā)出執(zhí)行通知,作為督促其自動(dòng)履行義務(wù)的一種執(zhí)行措施。從性質(zhì)上看，告誡雖然只是一種通知行為,但由于其作用和行政強(qiáng)制執(zhí)行的特點(diǎn),原則上應(yīng)以書面形式進(jìn)行。

3.行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施

經(jīng)告誡期滿后,義務(wù)人仍拒不履行行政機(jī)關(guān)依法作出的行政處理決定中要求其履行的義務(wù)時(shí),行政強(qiáng)制執(zhí)行決定即產(chǎn)生執(zhí)行力，行政機(jī)關(guān)即可按法定的程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制執(zhí)行。

其次，從救濟(jì)渠道上加以控制。行政機(jī)關(guān)行使大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)有可能侵害公民人身、自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，所以有必要制定有效的救濟(jì)途徑，來保護(hù)公民的合法權(quán)利。筆者認(rèn)為應(yīng)作如下規(guī)定：

1.通過國(guó)家賠償獲得救濟(jì)

這是國(guó)外行政強(qiáng)制執(zhí)行救濟(jì)制度的普遍經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家賠償救濟(jì)方式因具有超越各國(guó)司法體制之間差異以及對(duì)行政權(quán)價(jià)值偏好等方面功能，而為各國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行理論與實(shí)務(wù)所采納。而從我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家賠償法范圍來看，實(shí)際上立法者早已肯定國(guó)家對(duì)行政主體在行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)過程中采取諸如暴力、非法剝奪人身自由等侵害相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等情形，承擔(dān)賠償范圍方面銜接與統(tǒng)一問題。

2.通過向執(zhí)行機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出執(zhí)行異議的方式獲得救濟(jì)

理論上，由于行政強(qiáng)制執(zhí)行屬事實(shí)行為，因而被排斥于行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍之外，確立提出執(zhí)行異議制度可以避免在行為性質(zhì)上的糾纏不休。提起執(zhí)行異議的條件是，被執(zhí)行人認(rèn)為行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中侵犯其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。執(zhí)行機(jī)關(guān)不予受理的，可向該執(zhí)行機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)再次提出異議。

目前我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式以法院執(zhí)行為主、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔，這是法院統(tǒng)一行使執(zhí)行權(quán)傳統(tǒng)司法制度的產(chǎn)物，但該模式存在諸多現(xiàn)實(shí)問題，為此，我國(guó)學(xué)者提出了很多改革思路，但至今還沒有形成共識(shí)。通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式中存在的問題進(jìn)行分析和借鑒國(guó)外行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的研究，筆者認(rèn)為符合我國(guó)國(guó)情的模式應(yīng)是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為主的執(zhí)行模式，并對(duì)其進(jìn)行了具體制度設(shè)計(jì)，以期能對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的完善有所裨益。

 

 

參考文獻(xiàn)：   

①?gòu)埡?/SPAN>,《選擇視角中的行政法》，法律出版社2006年版。

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