行政執(zhí)法文書與其他公文相比，具有合法性、強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等特征。從非訴行政案件的審查與行政訴訟案件的審理中，筆者感受到，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法文書存在著認(rèn)定事實(shí)過于簡單、重結(jié)論、輕程序，證據(jù)不引用，理由不闡述等問題，給被處罰人帶來處罰“說理不清”甚至“不說理”的印象。革除原有行政執(zhí)法文書的弊端，強(qiáng)化行政執(zhí)法文書的說理，用充分的說理來論證處理違法行為的理由、依據(jù)和處罰內(nèi)容，做到曉之以理、動(dòng)之以情、以理服人，可促使當(dāng)事人主動(dòng)認(rèn)識(shí)到自身行為的違法性，從而自覺接受處罰并履行義務(wù)。同時(shí)，強(qiáng)化行政執(zhí)法文書的說理，可促使行政執(zhí)法人員不斷提高自身的執(zhí)法水平，推進(jìn)依法行政、依法執(zhí)法進(jìn)程。本文從司法審查角度分析了傳統(tǒng)式處罰文書存在的問題，提出推行說理式執(zhí)法文書的價(jià)值和應(yīng)注意的幾個(gè)問題。

一、傳統(tǒng)式行政執(zhí)法文書存在的問題

（一）認(rèn)定事實(shí)的突然性。案件事實(shí)是執(zhí)法人員通過執(zhí)法過程中獲取的證據(jù)而對違法事實(shí)的認(rèn)定，是帶有執(zhí)法人員主觀能動(dòng)性的認(rèn)識(shí)特征，但這種認(rèn)識(shí)活動(dòng)不是任意的，應(yīng)當(dāng)具有充分的證據(jù)與邏輯依據(jù)。而有的行政處罰文書并沒有述明這種認(rèn)識(shí)過程和認(rèn)識(shí)依據(jù)，特別是對被處罰人陳述的不同事實(shí)沒有針對性的分析、辨別，只是簡單地?cái)⑹鰣?zhí)法人員現(xiàn)場檢查或調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的違法事實(shí)。

（二）取舍證據(jù)的神秘性。證據(jù)是行政執(zhí)法部門認(rèn)定違法事實(shí)的基礎(chǔ)，行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的一系列證據(jù)，是否認(rèn)定、為何認(rèn)定應(yīng)加以說明，這種說明就是說理。但傳統(tǒng)處罰文書只是集中羅列證據(jù)名稱，然后以“以上事實(shí)主要證據(jù)有檢查筆錄、調(diào)查筆錄”等語籠統(tǒng)概括，沒有說明各證據(jù)的主要內(nèi)容、證明目的及認(rèn)定理由；被處罰人提交的證據(jù)不被認(rèn)定、陳述和申辯及聽證中提出的意見不予采納沒有闡述理由甚至根本不作羅列。

（三）處罰程序的缺乏性。行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人有權(quán)陳述和申辯；行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。傳統(tǒng)的處罰文書中不能體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)是否已依法履行了上述程序，不能看出當(dāng)事人是否已依法享有陳述、申辯及申請聽證的權(quán)利，不能看出聽證是否進(jìn)行。

（四）作出結(jié)論的武斷性。這種武斷性有結(jié)論無理由，是不說理的典型。許多處罰文書針對違法事實(shí)的認(rèn)定有結(jié)論性意見，但沒有闡明認(rèn)定的理由，缺乏對結(jié)論的分析。被處罰者受到處罰時(shí)莫名其妙，不能接受和理解，導(dǎo)致行政處罰文書作出后行政相對人不能服法息訴。

（五）法律解釋的貧乏性。在“本局認(rèn)為”部分，只有法律法規(guī)及法條數(shù)碼的簡單引稱，看不到適用法條的具體內(nèi)容，看不到被處罰人就相關(guān)法律適用的意見及理由，看不到執(zhí)法人員認(rèn)定事實(shí)和選用法條之間邏輯關(guān)聯(lián)上的闡明和法理分析。因此許多處罰文書中“本局認(rèn)為”的內(nèi)容，難以使人心服口服。

（六）引用法律的隨意性。當(dāng)前，行政處罰文書引用法律方面出現(xiàn)差錯(cuò)表現(xiàn)為：一是漏引，有的只引用某條規(guī)定，不引用具體款或項(xiàng)，有的甚至漏引整個(gè)條文；二是錯(cuò)引，有的承辦人因?qū)κ聦?shí)認(rèn)定有誤，導(dǎo)致法律條文引用錯(cuò)誤。法律法規(guī)是最重要的處罰依據(jù)，行政處罰文書如在引用法律方面出現(xiàn)差錯(cuò)，將嚴(yán)重影響其說服力。

二、推行說理式行政執(zhí)法文書的比較優(yōu)勢

隨著法律體制的日臻完善，民眾法律意識(shí)的不斷提高，依法行政工作的不斷深入，執(zhí)法監(jiān)督工作的逐步完善，司法審查制度的日漸嚴(yán)密，對行政執(zhí)法文書的制作要求越來越規(guī)范，用充分的說理來論證處理違法行為的理由、依據(jù)和處罰內(nèi)容，即強(qiáng)化行政執(zhí)法文書的說理，可以體現(xiàn)行政執(zhí)法以處罰與教育相結(jié)合為原則，以提高行政處罰文書的合法性、合理性、邏輯性和完整性為目的，體現(xiàn)行政處罰文書的公平性和透明度，不斷提高行政處罰的說服力和公信力，從而真正實(shí)現(xiàn)以人為本、以理服人、以法育人、執(zhí)法為民的執(zhí)法理念。與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法文書相比，說理式行政執(zhí)法文書具有以下優(yōu)勢：

 （一）有利于樹立行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的形象。原先傳統(tǒng)式處罰文書敘述事實(shí)過于簡單，且不用證據(jù)加以證明，對證據(jù)不分析，不說理或說理不充分，只引用法條而不闡明適用法律的道理，老百姓稱之為“不講理”的文書，嚴(yán)重影響了我們行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的形象。強(qiáng)化行政處罰文書的說理，更好地體現(xiàn)了行政處罰公正、公開的原則，更好地體現(xiàn)了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，把當(dāng)事人陳述、申辯的觀點(diǎn)寫明，把認(rèn)定或不認(rèn)定的理由寫清，讓老百姓感受到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以理服人、以法育人的執(zhí)法理念，從而在群眾中真正樹立起行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的形象，提升行政執(zhí)法滿意度。

（二）有利于促使當(dāng)事人服罰息訴。說理式行政處罰文書推廣后，強(qiáng)化了說理，制作的處罰文書能夠客觀、全面地反映處罰決定形成的整個(gè)過程，既包括實(shí)體方面又包括程序方面；既有具體的違法事實(shí)，又有佐證行為違法的證據(jù)引用；既對違法事實(shí)及證據(jù)的認(rèn)定與不認(rèn)定逐一闡述，又對采納和不采納行政相對人的陳述和申辯意見作原因分析；既有具體的法條引用，又有違法事實(shí)和適用法條之間邏輯關(guān)系的闡述和法理分析。當(dāng)事人從處罰文書上看到他提供的證據(jù)、申辯的意見已被關(guān)注，處罰文書以案說法，擺事實(shí)，講道理，被處罰人“看得明白，罰得服氣”，維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。推行說理式處罰文書后，因當(dāng)事人服罰率增高，法院受理的不服行政處罰決定類案件呈現(xiàn)“二無一降”的趨勢，即案件受理數(shù)明顯減少，非訴行政審查案件無裁定不予執(zhí)行，行政訴訟案件無敗訴。

（三）有利于提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)、造就高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。說理是整個(gè)處罰文書中最具創(chuàng)造性的部分，寫好一份處罰文書，不但需要具備良好的文字組織能力，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬎季S能力等等，而且要具備一定的法律知識(shí)。一份敘事清楚，說理充分的執(zhí)法文書象一面鏡子，可以準(zhǔn)確、直觀地反映出執(zhí)法人員的法律知識(shí)、理論功底、邏輯思維、文字水平等素質(zhì)，而傳統(tǒng)的三點(diǎn)一式（事實(shí)陳述、法條引用、處罰結(jié)果）文書中，執(zhí)法人員素質(zhì)之高低、水平之優(yōu)劣很難體現(xiàn)，進(jìn)而會(huì)影響執(zhí)法人員鉆研業(yè)務(wù)的責(zé)任感和積極性。強(qiáng)化行政處罰文書的說理，要將抽象的法律條文中所蘊(yùn)含的法律精神，深入淺出的挖掘出來，為一般人所理解和信服，沒有對法律深層次的理解是寫不好的。從近年的司法審查中不難看出，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的文書說理性明顯加強(qiáng)，文書制作質(zhì)量明顯提高，司法審查的難度大大減少。說理式處罰文書的推行，可提高質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，造就一批精英型質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員和一支高素質(zhì)的質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍。

（四）有利于開展法制宣傳，提高全民的法制意識(shí)。行政執(zhí)法既是執(zhí)法處罰過程，也是法制宣傳過程，行政執(zhí)法人員在個(gè)案執(zhí)法過程中，通過具體案件向行政相對人起到辨別是非、宣傳法律知識(shí)的作用，可以使人們學(xué)習(xí)到法律知識(shí)，為行為選擇作出指引；說理式行政執(zhí)法文書，可以通過行政執(zhí)法文書的公信力建立起人們對法律的信仰，營造良好的法治環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)法治；強(qiáng)化行政處罰文書的說理，能更好地體現(xiàn)出執(zhí)法與普法相結(jié)合、教育與處罰相結(jié)合的原則。從筆者接觸的非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件當(dāng)事人可看出，說理式行政執(zhí)法文書推行后，行政相對人的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，多數(shù)當(dāng)事人能依法正確行使權(quán)利，沒有出現(xiàn)行政相對人因不服處罰決定或法院判決的涉訴上訪事件，呈現(xiàn)出行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間的和諧互動(dòng)。

三、對說理式行政處罰文書制作的幾點(diǎn)建議

推行說理式行政執(zhí)法文書，主要就是推行說理式行政處罰文書。說理式處罰文書的制作要求在傳統(tǒng)式處罰文書的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化文書的說理和分析。筆者認(rèn)為，說理式處罰文書的制作，應(yīng)注意以下幾方面的問題。

（一）行政處罰決定作出前的查處程序應(yīng)有所交代，不能重實(shí)體輕程序。傳統(tǒng)的處罰文書存在著明顯的輕程序現(xiàn)象，說理式行政處罰文書不僅要反映案件的真實(shí)，而且要反映案件所經(jīng)過的程序。如對執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)進(jìn)行先行登記保存、查封扣押、抽樣取證，處罰決定作出前的聽證告知、處罰告知、聽證等等，對于案件中這些重要步驟和程序，處罰文書應(yīng)作表述，不應(yīng)遺漏。

（二）行政處罰文書中法律適用的理由應(yīng)全面表述，避免說理不清或說理不透。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體個(gè)案案情，對具體適用某一法律條款作為處罰依據(jù)進(jìn)行解釋，必要時(shí)要對法律條款進(jìn)行法理解釋，以向當(dāng)事人說明所選用法條的理由及其內(nèi)涵。引用法律條款要準(zhǔn)確，符合法律適用原則，并且應(yīng)當(dāng)根據(jù)條、款、項(xiàng)、目的順序?qū)懨鬟m用到哪一層級。當(dāng)事人進(jìn)行陳述、申辯或者聽證中提出的質(zhì)疑意見及其證據(jù)是否采納應(yīng)當(dāng)予以明確，并闡明是否采納的理由。尤其是不采納的理由要援引法律法規(guī)，并進(jìn)行必要的法理分析以說清、說透。自由裁量權(quán)的行使要盡可能詳細(xì)完整的寫明適用理由，包括依法從輕、減輕情節(jié)的適用。當(dāng)案件定性準(zhǔn)確后，同樣應(yīng)以詳盡的解釋來說明最終確定處罰的幅度，以體現(xiàn)處罰的合理性。

（三）說理式處罰文書應(yīng)具備依法查實(shí)的違法事實(shí)和確鑿的證據(jù)。1、依法查證屬實(shí)的違法事實(shí)。違法事實(shí)要圍繞違法行為的構(gòu)成要件(即違法主體、客體、主觀方面、客觀方面)來展開敘述；違法事實(shí)必須是經(jīng)過調(diào)查核實(shí)，有充分證據(jù)證明違反法律法規(guī)和規(guī)章的行為；對當(dāng)事人的悔改表現(xiàn)等可以影響量罰的從輕或者減輕情節(jié)也應(yīng)當(dāng)寫明。2、確鑿的證據(jù)。對于認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)要求明確、具體，應(yīng)當(dāng)圍繞違法行為構(gòu)成要件進(jìn)行列舉并進(jìn)行分析，要“一事一證”，不要以“以上事實(shí)主要證據(jù)有檢查筆錄、調(diào)查筆錄”等語籠統(tǒng)概括，證據(jù)的寫明既可在敘述違法事實(shí)過程中同時(shí)分析列舉，也可以在敘述違法事實(shí)后單獨(dú)列舉分析。