摘要： 在我國法律中，所謂的一事不再罰在我們《行政處罰法》第24條明確無誤地規定"對當事人的同一個違法行為，不得給與兩次以上罰款的行政處罰"。可以明確的從法律條文中我們可以知道該原則的確切涵義是對行政相對人的同一個違法行為，行政主體不得進行兩次以上的罰款。作為行政處罰的重要原則之一，"一事不再罰"在我們從立法層面上需要修改完善。對"一事不再罰" 的內涵探討，特別是對"一事""不再罰"的深入分析。"一事"，即"當事人的同一違法行為"，主要有五種觀點，即：違法行為說，違反法律規范說，"經驗、常識"說，構成要件說和違反行政管理秩序說。而對不再罰之"罰"在我國的行政法界也有罰款和行政處罰之說，我們需理解并加以明確。在適用"一事不再罰"時也需要在主體競合和法律競合是加以區分。

 

關鍵詞："一事不再罰"，行政處罰，注意事項

 

一、"一事不再罰"之出處

 

行政法中的"一事不再罰"原則源自刑事訴訟上的"一事不再理"原則，其基本含義是：行為人的一個違法行為受到處罰后，任何有處罰權的機關（包括原處罰機關和未處罰機關）均不得以同一事實和理由再給與行政處罰。將其通俗化來表述，即行政相對人犯錯一次就只需承擔一次行政，而且這種處罰必須是先有的、法定的。《行政處罰法》第24條規定："對當事人的同一違法行為，不得給與兩次以上罰款的行政處罰。"這一規定是"一事不再罰"在我國立法層面上的集中體現。

 

"一事不再罰"是由古羅馬共和國時期刑事案件處理中的"一事不再理"、（double jeopardy）"原則演變而來的。當時法院實行一審終審，實行"一事不再理"是為了對已經發生法律效力的案件，不得再行起訴和處理。其目的在于提高司法效率，防止對犯罪者重復定罪并給予刑事處罰。

 

二、"一事不再罰"之重要性

 

在行政法中，"一事不再罰"的內涵是指：對行政相對人的一個違反行政法律法規的行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次或兩次以上的行政處罰。作為行政法重要原則之一的"一事不再罰"，在我國立法上卻是差強人意的。《行政處罰法》當初在起草時，曾試圖將"一事不再罰"作為行政處罰之一般原則，在總則部分加以規定，即"對當事人的同一違法行為，不得給予兩次或兩次以上的行政處罰。"但是爭議頗大。在正式通過的《行政處罰法》中，僅在適用部分作出一般規定，即"對當事人的同一違法行為，不得給與兩次以上罰款的行政處罰。"而未在總則部分加以確定。而且將"不得給予兩次以上的行政處罰"改為"不得給于兩次以上罰款的行政處罰"。筆者認為，應將《行政處罰法》加以修改完善。對"一事不再罰"納入總則加以充實完善，以實現立法之確定嚴謹性和指導政府行政行為之目的。

 

確定"一事不再罰"原則，是為了維護行政相對人權益的需要。在行政管理中，行政相對人相對于行政機關，始終處于弱勢地位，個人的權益很容易受到行政機關的不法侵害。"一事不再罰"作為原則在立法上的確定，有助于行政處罰之公平、公正以及行政立法之嚴謹性和確定性。同時，對于推動我國法治社會的進程以及構建和諧社會、法制政府、廉潔政府，樹立政府之公眾形象有著不可替代的作用。

 

三、"一事不再罰"之"一事"探討

 

"一事"，即"當事人的同一違法行為"，再次我國理論界對此有著不同的認識。主要有五種觀點，即：違法行為說，違反法律規范說，"經驗、常識"說，構成要件說和違反行政管理秩序說。對于前三種，比較傳統且較易理解，筆者著重介紹"構成要件說"和"違反行政管理秩序說"。

 

（一）"構成要件"說

 

該學說在對于行政處罰"一事"的認定上套用的是刑法理論的構成要件說，認為"一個違法行為"的構成要件包括四個方面，即違法行為的實施主體，違法行為的客體，違法行為的主觀要件和違法行為的客觀要件。只要相對人的行為同時具備了上述要件，才能被認定為是一個違法行為。筆者認為，盡管刑法和行政法都屬公法范疇，且在眾多領域有類似情況，但是在具體操作上得加以區分。因為行政處罰相對于刑罰來說是一種相對較輕的法律制裁。就從主觀要件來說，我國的《行政處罰法》中未就行政相對人違法行為的主觀要件加以具體規定，也未規定主觀要件變化，但是在《刑法》中，作為犯罪要件之一的主觀要件在，在對相對人違法責任和違法性質，以及所受處罰都有較為詳細的規定。主觀要件上，《行政處罰法》規定的是較為寬泛的，只追究相對人是否違法而未就違法的程度做出相應的處罰。《刑法》則不然，在相對人違法程度上有著較為具體的規定，這是由于相對人的主觀狀態直接影響到當事人犯罪的性質、刑罰。從這一方面可以分析出主觀要件在兩法中所發揮的不同作用，就能影響到相對人的所處罰的程度。在客體方面，行政法規和刑法所保護的內容都有公民、社會、國家的利益。但是，行政法規所保護的客體與刑法所保護的客體是有所區別的。行政法是保護的國家法律所規定的一些禁止破壞的關系，而且這些關系式較為簡單和生活化的。而刑法不僅保護公私的合法權益，還保護公民的人身權益，保護范圍是廣泛的。當相對人的行政違法行為達到某種破壞性時，刑法就會進行規范。所以說運用"構成要件"來對"一事"進行判斷是不可取的。

 

（二） "違反行政秩序"說

 

該學說的突破口在于對行政法律法規及其行政管理秩序的總體的認識。一個違"法"行為，所觸犯的法，作為一個行政法律法規的部門法看，還是該把此"法"作為行政法這一法律部門之法看。總體來說，行政法律所維持的是一個行政管理秩序。即行政法所需保護的所有的社會關系的總和。而切割到部分來說，則是具體的個別的單獨的行政法律法規所維持的某一領域的行政管理秩序。即行政法所保護之部分社會關系。作為一個違法行為，其違反了某一領域的行政管理秩序，就已經觸犯到整體之部分。其實質是包含之被包含。

 

 

 

正如圖所示，可能某一違法行為違反數個具體的行政法律法規，當然這些行政部門都有其特定的管轄權，但是作為整體來看，其違反行政法之維護的秩序，只需給予一次處罰，即認定為"一事"。具體地說，在判斷"一事"上，須有以下特征加以認定：

 

（1）同一違法行為必須是在特定時間、空間中發生的。（2）同一違法行為不應片面的單獨的看待，應該整體的聯系的看。（3）同一違法行為只是一個違法行為的行政違法形態。（4）同一違法行為有別于同一類違法行為。

 

"一事"具體表現為：（1）一個行為只違反了一個行政法律規范的一項條款。如汽車闖紅燈或超載，只違反《道路交通安全法》的一項條款，此時為"一個行為"，"一事"。（2）兩個獨立的違法行為，觸犯了同一個行政法律規范的條款。如生產和銷售假冒偽劣產品，只違反《產品質量法》的制銷不合格產品的條款。此時，盡管是兩個行為，實為"一事"。（3）牽連違法行為。是指相對人以實施某一違法行為為目的，但其方法、手段或結果又構成其他違法形式的情形。其特征是：存在數個符合違法構成要件的違法行為；數個違法行為之間具有一定的關系并構成有機整體；行為人只有一個違法目的。此時，該違法行為實為"一事"。（4）持續違法行為。指相對人在一段時間內連續不斷的實施了某一違法行為，其違法行為表現在一段時間內處于持續不間斷狀態。如某車超載，由甲市到丙市，途經乙市市被交警發現并處以罰款和扣分的處罰，則之后到達丙市后，交警不得因同一理由加以處罰。因為該違法行為是持續的，所以自行為開始至結束，都應視為"一事"。（5）連續違法行為。是指行為人連續多次實施符合同一違法行為構成要件、中間有間斷的行為。如某商店向三為顧客分別銷售同一假冒偽劣商品，單獨看每次銷售都是一個獨立的違法行為，總的看是同種性質的違法行為，此時應作"一事"。

 

四、 "一事不再罰"之"不再罰"的探討

 

"不再罰"，按《行政處罰法》的規定，即為"不得給于兩次以上罰款的行政處罰"。立法明確規定了"不再罰"的范圍，既是"兩次以上的罰款"。為何此處的"罰"僅指罰款而非行政處罰呢？這是由中國的具體國情決定的。

 

在《行政處罰法》征求意見過程中，此處爭議頗大。在實踐中，由于因同一事實或同一理由對當事人進行反復處罰的極端情況并不多見，如吊銷營業執照，行政相對人只有一個營業執照可予吊銷。而不同行政部門對同一違法行為的處罰，所依據的法律規則有所不同，往往會造成公權力的濫用和多頭處罰的存在，特別是在利益驅動之下，罰款幾乎是必然的行政處罰。將"一事不再罰"之"罰"，由行政處罰變為罰款，那么此時行政部門的行為就會受到約束，也遏制了部門利益這一驅動力，防止公權力的濫用，減少了行政相對人利益受嚴重侵害的可能性。這是合理的，也是立法者本意的體現。

 

除此之外，罰款作為一種財產罰，只會對行政相對人造成財產損失，不會造成人身和精神損失，也給行政相對人以直接的利益制裁，能起到更好的教育警示作用。多頭處罰，往往會增強行政相對人的抵抗情緒，也違背"過罰相當"原則。當違法收益大于違法成本時，多頭處罰的存在，給行政相對人以這樣一種信號，只要交錢，就能獲得比較高的違法收益，這是一種變相的"權錢交易"，只會助長違法之風，不利于社會的穩定和政府形象的樹立。在我國司法實踐中，對"不再罰"存在主要的爭議是可否進行其他行政處罰？如何適用二次罰款？

 

對于再罰，立法未作明確規定，但是只能對當事人因同一事實或理由給于一次罰款的行政處罰，這是一種限制性條款。但是，在我國行政法律法規中還規定了除罰款以外的眾多處罰，如警告，沒收違法所得，沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或吊銷許可證或營業執照，行政拘留等其他形式的行政處罰。每一種行政處罰都有其特定的內容，但是其目的是一致的，主要在于教育和警示，起預防作用。所以我國法律規則不排除其他行政處罰的適用。對于如何適用二次罰款的情況？筆者認為有以下幾種：

 

（1）當行政相對人的一個違法行為違反了多個行政法規則，并由此產生了多個行政主管機關基于不同的行政法規范，對行政相對人進行處罰，此時存在一個行政機關給與罰款，另一行政機關基于另一行政規則再次處以罰款的情況。筆者認為這是可取的。因為此種情況，行政相對人的一個違法行為已經侵害了數個受法律所保護的社會關系，為了維護關系的平衡，也為了達到"過罰相當"的目的，可采取二次或二次以上的罰款的處罰。

 

（2）"量變"與"質變"所產生的二次處罰：此種情況有兩種。一種是行政相對人第一次守法后，又再次基于同一理由或依據受到二次罰款。這種是"累犯"行為。第一次受罰的原因在于其破壞了一定的社會關系，即違反了某一行政法律法規，而再次受罰不僅是基于其違反了法律，更是因為前次之處罰并沒有達到預防違法的目的。這時，盡管其主觀的性質較為惡劣，但是其所受的處罰仍在法律規定的范圍內，所以僅僅是一種數量的累積，是種在"量變"基礎上的處罰。第二種情況是"質變"可能不光是數量上的變化，還有可能是在性質之變化，例如：某車在淮安至鹽城之間跑運輸，在淮安，由于超載百分之一百而被處以200元的罰款，并扣分；沿途該車卸貨，泊載了百分之三十，至鹽城又因超載，被處以200元罰款。司機認為其已經因為被超載罰款了，而且已經泊載了，不應該再次受罰，后經調查，該司機所謂泊載實為卸貨，追加處罰。盡管可能在數量上變化了，其性質也有所變化。第一次受罰是由于超載，第二次受罰，在于第一次處罰并未起到教育警示的作用，須加重處罰。此時適用二次處罰。

 

五、 "一事不再罰"的注意事項

 

（一）主體競合的處理

 

"一事不再罰"缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏問題，應該重視。在行政處罰中，往往會造成行政機關的管轄權沖突的問題。作為行政權，其必須是唯一的。此時可遵循"誰先發現，誰先管轄"的原則，以先作出的行政處罰為主，罰款只能一次，在基于不同的行政法律法規處以其他形式的行政處罰。此外還應注意，專職部門的管理、處罰優于一般部門的管理、處罰。這是由部門劃分的科學性、專門性、技術性決定的。還有，在執行處罰時，應當層級低的部門優于層級高的部門。行政法不同于刑法部門，因為行政法部門更為鐵屑公眾，與公眾的利益息息相關，層級低的部門的處罰更加貼近生活，符合相對人的利益要求。

 

（二）法律競合的處理

 

首先是要堅持"特別法優于普通法"的原則。堅持該原則是根據法律具體實施的需要，也是我們立法實踐和立法傳統的需要。特別法指適用于特別的法律關系主體、特別時間、特別地區的法律。使用于全國的法律稱一般法，僅適用于某一地區的法律稱特別法。特別法之所以能夠優于普通法而適用，是因為其指向性的具體性和特殊性，是我國基本國情所決定的。特別法的適用必然符合普通法的精神和實行。

 

其次，還是堅持"誰先發現，誰先處理"的原則。優于我國基本國情的復雜性和我國行政部門及職能設置的綜合性，我國一些行政部門的職權是有一點的重疊的，如交通道路而引發的一些問題我們交通管理局和公安局交警支隊都擁有對事件的處理權。再加之相對人違法的綜合性，如案例所示，有不止一個部門擁有管轄權。但是需要明確的是，各部門的管轄權范圍還是有區別的，對于管轄權的區別，也可以從理論上解決各部門對行政違法行為的處理權限。

 

 

六、結語

 

綜上所述，在"一事不再罰"中，應該以全面的科學的眼光觸及其本質和立法目的。因該注意種種復雜情況的應對，并要結合我國的實際情況，加以處斷。特別是在判斷"一事"上需要理解"一事"的真實內涵，對于如何運用也要加以區分。

 

本案中，該公司非法使用童工是一個行為，而勞動者未進行安全生產教育和培訓又是一個行為，其所觸犯的行政法律法規不同，破壞的社會關系不同。非法使用童工，違反的是《禁止使用童工規定》，所觸犯的是正常的雇傭生產關系，處于一定數額的罰款是基于保護未成年人權益和正常社會生產關系的需要。而為對生產人員未進行安全生產教育和培訓，是對《安全生產法》所保護的公民生產地安全權這一社會關系，而且也影響了正常的安全生產和生產秩序，處于罰款是可取的。綜上原因，此案中"一事"實為兩事，盡管行政處罰是相同的，但是實質是不同的，應當處于兩次罰款。