論文提要：自從我國第一次以國家根本大法的形式確立"建設社會主義法治國家"的宏偉目標以來，法治已經(jīng)成為我國社會生活中最基本的行為規(guī)范，指導著政府、社會組織和廣大人民群眾的行為活動。法治一方面要求政府作為行政主體，以行政檢查的方式保障法律、法規(guī)、規(guī)章及有關行政命令、行政處理決定等得到普遍的遵守和執(zhí)行，督促公民、法人或者其他組織自覺守法和履行法定的義務；另一方面還要求行政主體進行行政檢查活動本身符合法治，包括行政檢查主體法治、行政檢查權限法治、行政檢查程序法治。從這個意義上說，行政檢查法治將有力推動行政法治以至整個社會主義法治建設。

 

引言

 

早在上個世紀，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案第十三條明確規(guī)定："中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。"從此，法治即成為我國社會主義建設事業(yè)中的核心內容和終極目標，融入現(xiàn)代社會生活的各個領域，指導著政府、社會組織以及廣大人民群眾的各種行為活動。法治一詞的經(jīng)典內涵是"已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律"。顯見，法律獲得普遍的遵守和執(zhí)行是實現(xiàn)法治理想的必要條件之一。政府作為社會主義法治建設中的強勢主體，當然應該承擔起保障法律、法規(guī)、規(guī)章及有關行政命令、行政處理決定等得到普遍的服從，對公民、法人或者其他組織守法和履行法定義務的情況進行監(jiān)督的職責。由此，行政檢查也就成為現(xiàn)代法治政府行使行政權的一種極為重要的方式。實踐中，行政檢查涉及的領域廣泛，行為的方法和種類繁多，而且，還存在著諸多令人擔憂的現(xiàn)實問題，"或者是行政檢查中規(guī)則不明，導致檢查權的濫用；或者是缺少必要的規(guī)則，過多、過濫的檢查成為擾民的'公害'。"因此，曾有代表提出建議制定《行政檢查法》的議案。鑒于此，筆者以為切實加強關于行政檢查法治問題的研究，對于進一步規(guī)范行政檢查，做好行政檢查立法的理論準備具有重大的實際意義。

 

一、行政檢查主體法治

 

行政檢查是行政檢查主體依據(jù)法定的行政檢查職權，為了保障法律、法規(guī)、規(guī)章及有關行政命令、行政處理決定等得到遵守和執(zhí)行，依法對公民、法人或者其他組織守法和履行法定義務的情況進行監(jiān)督、檢查、了解的行政法律行為。行政檢查法治首先是行政檢查主體法治。行政檢查應由法定的行政檢查主體行使相應的行政檢查權。

 

關于享有法定行政檢查權的行政檢查主體的范圍，有學者認為，凡是享有行政管理權的行政主體，不管規(guī)范性文件有沒有為其明確設定行政檢查權，該行政主體都自然享有相應的行政檢查權；同樣，享有行政處罰權的行政主體，不管規(guī)范性文件有沒有為其設定行政檢查權，該行政主體也自然享有行政檢查權。但是，筆者以為，無法律即無行政，行政檢查是行政檢查主體行使法定的行政檢查權的行為，能夠引起行政檢查相對人權利、義務的產生、變更或者消滅，強化對于行政檢查權設定的規(guī)范和控制，既可以保障行政檢查主體依法實施行政檢查權，又可以維護行政檢查相對人的合法權益。而行政管理權是各種行政權的總稱，內容豐富，類別多樣，無論哪一種具體的行政權都可以說是行政管理權的一種。所以，籠統(tǒng)地說行政主體享有行政管理權，就能夠行使其中各具特色的具體的行政權，例如行政檢查權，這無異于將行政主體的具體的行政權的設定置于嚴格的法律控制之外，更何談法治？另外，行政檢查權與行政處罰權也是兩種相對獨立的具體的行政權的表現(xiàn)形式，之間雖有聯(lián)系，但區(qū)別亦顯而易見。以設定的行政處罰權來試圖囊括行政檢查權似乎會令人產生行政檢查權是否隸屬于行政處罰權的疑惑，不利于區(qū)分行政檢查權與行政處罰權，認識行政檢查是行政檢查主體依法行使行政檢查權的"一種獨立的法律行為"的根本屬性。

 

在成都市工商局查處的一起公用企業(yè)限制競爭案中，成都市工商局依據(jù)《反不正當競爭法》第三條第二款規(guī)定"縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定"，對中保財險有限公司新都縣支公司涉嫌強制交易行為進行檢查，并實施了行政處罰。新都縣支公司不服，向成都市中級人民法院提起行政訴訟。新都縣支公司認為，根據(jù)《保險法》第八條規(guī)定"國務院金融監(jiān)督管理部門依照本法負責對保險業(yè)實施監(jiān)督管理"，只有中國人民銀行及各分行才有權查處保險公司或保險代理人的不正當競爭行為，成都市工商局對其進行檢查，超越了職權范圍，屬于越權行為。訴訟爭議的焦點在于工商行政管理部門是否具有對保險業(yè)不正當競爭行為的行政檢查權，國務院金融監(jiān)督管理部門對保險業(yè)實施監(jiān)督管理是否包括對其不正當競爭行為的行政檢查權。最終，成都市中級人民法院認為，尚無法律、行政法規(guī)對保險業(yè)中的不正當競爭行為規(guī)定由其他部門進行監(jiān)督檢查，故成都市工商局對保險服務業(yè)中的不正當競爭行為有權進行監(jiān)督檢查。顯然，司法審查中也認定行政檢查主體的行政檢查權需要有法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定，否定了享有行政管理權，自然享有行政檢查權之說。

 

總而言之，行政檢查主體必須是具有法律、行政法規(guī)等規(guī)范性法律文件明確規(guī)定享有行政檢查權的行政主體。

 

二、行政檢查權限法治

 

行政檢查主體只能在其法定的權限范圍內行使相應的行政檢查權。"所謂權力就是一種可能強制他人服從的力量，國家權力更是一種憑借國家強制力（暴力機器的軍隊、警察）來強迫人們服從的力量。因此，從性質上講，權力具有擴張的本性。"孟德斯鳩也認為權力只有在遇到邊界的地方才會停止。行政檢查權作為一種行政權，當然也不例外。因此，行政檢查法治必然要求將行政檢查權限定在法定的范圍內嚴加控制，以盡可能預防和減少行政檢查權影響或者侵害行政檢查相對人的合法權益。行政檢查主體在法定的職權范圍內行使行政檢查權，即要求行政檢查主體進行行政檢查的事項、行政檢查的方法和手段、行政檢查的地域等都不能超越法定的權限范圍。例如，產品質量監(jiān)督部門不能行使稅務行政檢查權；某些特殊的行政檢查權如對人身實施強制性檢查，則只能由公安、海關等法定的行政檢查主體行使，一般行政檢查主體不得行使；縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，不得跨地區(qū)進行監(jiān)督管理等等。總之，行政檢查主體享有法定的行政檢查職權，也必須在法定的行政檢查權限范圍內依法行使，不得超越。

 

三、行政檢查程序法治

 

行政檢查是行政檢查主體依據(jù)法定的行政檢查權在法定的權限范圍內實施的能夠引起行政檢查相對人權利、義務產生、變更或者消滅的具體行政行為，其實施得遵循一定的方式、步驟、順序和時限。也就是說，行政檢查法治包括行政檢查程序法治。行政檢查程序法治，即要求必須有關于行政檢查程序的具體明確的法律規(guī)定，且該程序性規(guī)定本身應當是正當?shù)摹５牵聦嵣希覈^大多數(shù)的現(xiàn)行法律法規(guī)中關于行政檢查程序的規(guī)定十分鮮見，即使是在一些相對細致的行政檢查程序性規(guī)定中，例如有《稅收征收管理法》、《價格法》等等，其具體程序仍有待于進一步完備。時下，正值行政程序法典化風起云涌之際，行政檢查程序的研究也受到越來越多的關注和重視。正如葡萄牙行政程序法起草委員會主持人阿馬勒教授指出的："寧可喪失快捷，以贏得透明度、合理性、誠實相待，以及對行政決定更好地接受。"合法的正當?shù)男姓z查程序對于行政檢查法治的徹底化將大有裨益。筆者以為，行政檢查必須遵循以下程序規(guī)則：

 

（一）事前通知。行政檢查主體應當在行政檢查前3日以書面形式通知行政檢查相對人，通知的內容包括行政檢查的目的、依據(jù)，行政檢查的時間、地點，行政檢查擬采取的手段和方式，行政檢查的內容和對象，以及行政檢查主體與行政檢查相對人各自的權利、義務。但行政檢查涉及違法事項或國家秘密的除外。行政檢查能夠影響行政檢查相對人的權利和義務，給其帶來一定的限制和不便，甚至還有可能造成行政檢查相對人財產上的損失。行政檢查主體事前將與行政檢查有關的事項通知行政檢查相對人，便于行政檢查相對人合理安排好自己的工作、生活，盡量減少行政檢查所可能帶來的不必要的損失，從而更加積極地協(xié)助配合行政檢查主體圓滿完成行政檢查任務，達成行政檢查目的。當然，為了防止行政檢查相對人逃避行政檢查，或者蒙混行政檢查，導致行政檢查無法實現(xiàn)預期的目標，對于涉嫌違法的事項或涉及國家秘密的事項，應當作為例外。葡萄牙和我國澳門地區(qū)行政程序法規(guī)定，"行政機關在采取檢查等類似措施時，應通知利害關系人擬采取的措施、相關的標的及行政當局任命的鑒定人，但涉及國家機密或保密事宜的，不在此限。而且通知至少應提前10天發(fā)出，同時指明開始實施措施的日期、時間和地點。"可見，我國行政檢查程序中應當確立事前通知的程序。

 

（二）表明身份。行政檢查主體的工作人員進行行政檢查，應當向行政檢查相對人出示證明執(zhí)法身份的證件，以表明其是合法的行政檢查工作人員的身份。行政檢查相對人有權拒絕接受未表明合法身份的人員進行行政檢查。行政檢查主體行使行政檢查權實際上是由行政檢查主體的工作人員實施的。行政檢查主體的工作人員具有"公民"和"公務員"雙重法律身份，當其以個人名義進行活動時其行為屬于個人行為，行為的法律效果亦歸屬于其個人；當其以行政檢查主體名義實施行政檢查時其行為屬于公務行為，行為的法律效果歸屬于行政檢查主體。所以，區(qū)分行政檢查主體的工作人員的身份，是認識其行為的屬性、行為的法律效果和法律責任承擔者的前提。行政檢查相對人分辨清楚行政檢查主體的工作人員的身份，有利于其適當履行行政檢查的義務，防御其他非法的檢查人員違法實施檢查行為所可能產生的一切不利后果。其最有效的辨識途徑就是行政檢查主體的工作人員自行表明其合法的執(zhí)法身份。而且，這也有助于行政檢查主體的工作人員隨時提醒自己正在以行政檢查主體的名義行為，更加需要依法進行行政檢查，維護行政檢查相對人的合法權益。

 

（三）進行檢查。行政檢查主體進行行政檢查，應當按照事前通知的內容，在規(guī)定的時間內，采取合法適當?shù)姆椒ㄟM行行政檢查。行政檢查應當公開進行，行政檢查主體應當通知行政檢查相對人到場，行政檢查主體可以邀請其他相關人員參加行政檢查。行政檢查相對人拒不到場參加行政檢查的，不影響行政檢查主體進行行政檢查。行政檢查主體應當以合法正當?shù)氖侄稳媸占C據(jù)，行政檢查主體應當積極主動地收集證據(jù)，還應當接受當事人主動提供的證據(jù)，并應當事人的請求調查有關證據(jù)；行政檢查主體要收集對當事人有利的證據(jù)，還要收集對當事人不利的證據(jù)。行政檢查主體收集的全部證據(jù)應當與行政檢查的目的相關。行政檢查主體在實施行政檢查時涉及行政檢查相對人的商業(yè)秘密、個人隱私等事項的，行政檢查主體應當予以保密。

 

（四）聽取申辯。行政檢查主體進行行政檢查，應當聽取行政檢查相對人關于行政檢查事項及有關事實情況的說明和辯解，尊重行政檢查相對人的申辯權。行政檢查主體與行政檢查相對人都是行政檢查法律關系的主體，具有平等的法律地位，應當保障行政檢查相對人在行政檢查活動中的參與權和申辯權，以使之能與行政檢查主體相抗衡，維護自身的合法權益。而且，行政檢查相對人作為行政檢查事項的當事人對于事實情況有著較之于行政檢查主體更加全面而深刻的認識，行政檢查主體在行政檢查中能夠充分聽取行政檢查相對人的申辯，對于行政檢查主體查明事實真相，分辨是非曲折有著顯著的作用。

 

（五）制作筆錄。行政檢查主體進行行政檢查，應當認真制作行政檢查筆錄。行政檢查筆錄應當載明行政檢查的依據(jù)、組織形式，行政檢查的時間、地點，行政檢查主體及其工作人員，行政檢查相對人和其他參加行政檢查的人員，行政檢查的方法、過程，行政檢查相對人的申辯。行政檢查筆錄應當經(jīng)由行政檢查主體的工作人員簽字蓋章；并交由行政檢查相對人校閱后簽字蓋章，行政檢查相對人拒絕簽字蓋章的，行政檢查主體的工作人員須注明原因，并由其他在場人員簽字蓋章以證明之；行政檢查筆錄還應當由其他參加行政檢查的人員簽字蓋章。行政檢查筆錄是行政檢查整個過程的真實反映，也是行政檢查主體做出行政檢查結果的重要依據(jù)。但是，實踐中，行政檢查筆錄的作用并沒有得到應有的重視，制作仍很不規(guī)范，因此也引發(fā)了許多行政訴訟案件。筆者以為，在行政檢查程序法治過程中，更有必要加強行政檢查主體對于行政檢查筆錄的充分認識，認真嚴謹?shù)淖龊眯姓z查筆錄，促使行政檢查主體依法實施行政檢查，維護行政檢查相對人的合法權益。

 

（六）告知結果并說明理由。行政檢查結束后，行政檢查主體應當在7日內將行政檢查結果告知行政檢查相對人，并對于行政檢查結果做出必要的事實理由和法律依據(jù)的闡述。行政檢查結果會對行政檢查相對人的權利、義務產生一定的影響，對于行政檢查相對人而言，具有實際的意義。行政檢查主體將行政檢查結果及時告知行政檢查相對人，以便于行政檢查相對人根據(jù)行政檢查結果改進行為方式，更好地遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章及有關的行政命令、行政處理決定等，切實履行法定的義務；或者行政檢查相對人也可以對行政檢查結果不服及時提出異議。而且，行政檢查主體對行政檢查相對人說明行政檢查結果的理由，可以使行政檢查相對人更加信服行政檢查主體做出的行政檢查結果，自覺地守法，履行法定的義務；還可以督促行政檢查主體"以事實為依據(jù)，以法律為準繩"做出行政檢查結果，符合行政檢查法治的基本要求。