近年來，海陵法院受理的農村土地流轉糾紛案件呈明顯增多趨勢。此類糾紛所反映的矛盾激烈且參與和觀望人數眾多，不僅容易產生群體性糾紛，更易引發爭搶土地、毀壞莊稼、人身傷害等嚴重問題，直接影響當前農業現代化建設進程，值得高度關注。

 

一、農村土地流轉的基本情況

 

（一）農村土地流轉存在的主要問題

 

1、土地承包經營證書發放不及時、不準確。個別地方沒有及時發放二輪承包以后的土地承包經營證書，導致土地權屬爭議難以確定，如部分農民憑第一輪土地承包經營權證書主張權利，二輪實際承包農民以實際使用土地為由，堅持主張自己的承包經營權。有的雖發放了土地承包證書，但面積計算不準確，四址（東南西北）又不明。糾紛出現時，村級組織甚至應雙方當事人請求，出具相互矛盾的證明。

 

2、30年承包期限與農戶人口變動不適應。《物權法》和《土地承包法》規定30年承包期限，立法目的是為了保護用益物權的穩定性，但若以30年承包期限一刀切，有時與客觀實際相脫離，尤其在家庭人口發生變化時，無法得到及時調整。

 

3、承包田經多人多次流轉后難以返還。因國家加大扶持"三農"力度，部分多人多次流轉的土地上，農戶紛紛主張返還承包田，因流轉手續不規范、底冊登記不健全，導致原承包權人無法確認；有的土地已改造成漁塘、蟹塘，實際無法返還。此類案件按照民事訴訟程序難以妥善處理。

 

4、土地征用補償費用發放不規范。土地征用補償費用發放到村后，有的村不能及時發到農戶手中，有的不全部發放，有的只發放利息，有的對仍留本村的出嫁女不發或少發，有的合并村對新舊村民發放標準不一等等，此類糾紛很容易形成群體性矛盾。

 

（二）農村土地流轉問題的主要原因

 

1、法律規定不具體。目前我國法律法規關于農村土地承包經營權流轉方面的規定主要是《中華人民共和國土地承包法》，內容比較原則，缺乏可操作性，對各種流轉方式應履行的程序性要求缺乏具體規定。

 

2、對政策調整不適應。2005年始國家免征農業稅，并實行糧食直補、最低價格保護收購等一系列惠農政策，農民承包經營土地變得有利可圖，導致以前低價甚至免費流轉的農戶反悔引發糾紛。

 

3、流轉手續不規范。農戶在流轉的時候一般都是私下進行，極少履行報批、備案等手續，且農戶流轉大多以口頭約定為主，即使為數不多的農戶簽訂了協議，但也不同程度地存在概念不清、約定不明確、權利義務不確定等問題。

 

4、服務管理不到位。鎮、村等相關職能部門、基層組織未能發揮應有的宣傳、服務作用，導致農民缺少渠道了解農村土地流轉方面的法律知識。

 

二、農村土地流轉疑難新穎法律適用問題的處理

 

（一）關于農村專業合作社的流轉主體問題

 

隨著農村集體土地流轉規模的不斷擴大，一些新型集體土地承包經營權受讓主體也隨之出現。如農村專業大戶、農民專業合作組織、農業公司等。不同于以松散型組織為主的農村傳統集體經濟組織，農村專業合作社等新型農村集體經濟組織具有不同的法律屬性及法律地位。農村傳統集體經濟組織以家庭承包經營為單位從事生產經營，專業化程度和組織程度不高，以戶籍所在地為參加集體經濟組織的必要條件，不具有法人資格，受鄉規民約約束。而農村新型集體經濟組織依法登記，具有法人資格，一般實行"依法、自愿、有償"原則，受法律約束。一些農村專業合作社在吸納土地承包經營權作價投資過程中，一般以保底分紅為條件吸引村民入社。鑒于市場經濟中投資風險無法避免，不可能存在只盈不虧的情形及恒高的收益率。保底條款亦違背民法公平原則，民事權利義務不對等，往往容易發生紛爭。按照我國現行法律對保底條款的排斥性，一般認定保底條款無效。村民應該提高風險意識，對合作社章程規定的保底條款慎重對待，審慎審查，形成利益共享、風險共擔的經濟共同體。農村專業合作社的核心內容是村民的土地權利，因此合作組織的股權買賣、轉讓、抵押必須與集體土地使用權的法律規定相一致。

 

（二）關于農村土地承包權作價投資加入專業合作社的法律效力

 

 根據中央一貫的土地政策和農村土地立法精神，土地承包經營權蘊含著兩種基本權能：一是土地的耕作經營權；二是賦予農民以占有土地為主要形式的社會保障受益權。基于此，當家庭土地承包經營權作為資本投資入股于農民專業合作社等集體經濟組織后，農戶實際投入的只是土地承包經營權中的第一層權能即耕作經營權，第二層社會保障受益權能仍由農民保留。不宜因入股行為而將土地轉化為合作社資產，該部分投資不屬合作社法人財產權的構成范疇，不存在入股農民與合作社對土地承包經營權主體進行變更的法律問題。這與公司法關于投資必須進行權屬主體轉換并形成公司法人財產權的制度完全不同。當農民根據"進退自由"原則退社或合作社解散時，所入股土地必須返還入股農民或其合法繼承人。當合作社出現經營虧損引發訴訟時，需保障作價投資土地及時退回入股農民。合作社本身及合作社的債權人不得將入股農民的土地作為民事責任財產。當入股土地涉及征收或征用時，享有安置與土地補償權的主體是入股農戶而并非合作社。只有將家庭土地承包經營權權能分解為社會保障受益權和耕作經營權兩種權能，才可有效解釋相關政策與法律安排的合理性。

 

（三）關于農村聯建房行為的法律效力

 

在城鄉統籌發展及新農村建設中，部分地方政府著力推進農村宅基地節約集約利用，一些地方政策指出有條件的農村可推進農民成片集中居住，相當數量的農村聯建房隨之出現。農村聯建房是指農民集體經濟組織經政府有關部門批準，統籌規劃農民的宅基地并拆除農民原先的住房后，重新統一建造的、分配給被拆遷戶的住宅樓，一般是在集體土地上修建的農民集中居住區。農村聯建房不是小產權房。一般而言，農村聯建房既有規劃，又是合法用地，符合條件的可在房管部門登記備案，取得產權證。農村聯建房所占用的土地仍是農民宅基地，此類房屋的買賣受到限制，即只能依法律規定定向出售或銷售給被拆遷戶或符合條件的集體經濟組織的成員。若受讓方不是以上適格主體，則房屋買賣行為違反國家強制性規定，應認定無效。從合同法角度來講，非同一集體經濟組織成員購買聯建房屋形成的房屋買賣合同糾紛，如因轉讓方提出反悔訴至法院而被確認違法的，轉讓方應參照略低于市場價格賠償受讓方經濟損失。

 

（四）關于農村集體建設用地流轉的法律效力

 

根據現行土地管理法規定,集體建設用地只在兩種情況下發生流轉。一是農村集體經濟組織與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業。二是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業,因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移。擔保法第三十七條規定,除法定情形外,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權,不得用于抵押。根據上述法律,集體建設用地使用權僅在特定的條件和方式下才能流轉,現行法律禁止其直接入市交易。在主城區的城郊結合部，出現農村建設土地通過租賃、轉包、轉讓、入股等形式流轉為工業用地后涉及的相關糾紛。應從兩方面把握：一是土地管理法對農村土地出租用于非農建設的限制。二是承租企業是否符合使用農村集體建設用地的條件。使用集體建設用地只能是為興辦鄉鎮企業或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設需要。在"村企合作開發模式"下，房地產企業參與開發，修建的部分房屋安置給退出宅基地的農民，改善農民的居住條件，沒有違反土地管理法的相關規定，符合城鄉統籌政策。但是，無論土地置換為宅基地還是集體建設用地，按照法律規定都只能修建村民住宅或者興辦鄉鎮企業、鄉鎮公共設施和公益事業。農村建設用地出租給本集體經濟組織外的企業建廠房且不是為鄉（鎮）村公共設施和公益事業需要的,應當認定出租合同無效。建造的其他房屋對外銷售，實質是規避征收程序，直接在集體所有的土地上變相進行房地產開發，違反房地產管理法和土地管理法相關規定，應認定為無效。

 

（五）關于土地用途管制的法律問題

 

土地用途管制是國家土地管理制度的重要組成部分，屬法律強制性規范。不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，是土地承包經營權流轉應遵循的基本原則。在農業產業化及統籌城鄉發展進程中，存在受讓方將土地用于同傳統農業相關用途的情形，比如，將種糧改為飼養牲畜，甚至由種植畜牧等傳統農業向農產品加工、旅游觀光農業、休閑農家樂等農業產業鏈方向轉變。以上情形是否違反土地用途管制強制性規定，需要慎重對待并結合實際深入探討。只要未擅自將農用地轉為建設用地或商業開發，可不徑直對其作出否定評價。若轉讓方以違反土地用途管理為由向法院主張無效，可參照土地收入級差判令受讓方給付轉讓方土地相關收益差價。

 

（六）農村土地流轉與涉農金融創新法律問題

 

我國法律對農村土地抵押的范圍的規定是一貫的，到最新立法亦無改變，即嚴格限定農村土地抵押的范圍。以土地基本生產要素流轉為基礎的農村土地承包經營權抵押貸款將長期是農村金融創新關注的熱點。在改革實踐中出現土地流轉收益權質押貸款等擔保方式。質押權人有權在土地承包經營權人不履行到期債務時，在不超越其土地承包經營權的權限范圍內就土地流轉收益實現其質權，實現質權不得改變土地用途。因該質權的對象僅是收益權，質權人實現質權并不會對質押人的土地承包經營權產生影響，可認定該質押有效。農村專業合作社經理、負責人或合作社中農業大戶以個人名義為入社農民貸款提供保證擔保的，應依法認定為有效。

 

三、農村土地流轉糾紛的政策應對

 

伴隨改革措施的深入推進，新的糾紛發展態勢會以新類型案件的具體形式涌現出來，如土地承包經營權入股糾紛、與農村專業合作社相關的土地流轉糾紛等。如何正確評價改革試驗措施的法律后果，將直接影響農村土地流轉改革進程。

 

（一）堅持政策法律兼顧

 

農村土地流轉改革是先行探路、以點帶面，方式是行政主導、政策先行，特征是有破有立、破中求立。這就要求司法必須樹立科學全面的法治理念，正確處理政策與法律的關系，確保改革試驗在基本法律框架和政策范圍內進行。政策與法律目標統一、本質同源，農村土地改革實踐過程中試驗成熟的政策措施，是國家、地方制定法律或地方法規的重要依據。政策亦是重要的裁判依據，不能將政策置于法律的對立面。依法出臺的支持農村土地改革發展的相關意見措施具有國家政策性質，是指導農村土地改革進程中司法工作的重要政策依據。司法應從全局了解政策、把握大的政策走向，洞悉具體政策的深刻內涵和本質要求并深入分析發展前景；審慎估量裁判結果對政策可能產生的正面或負面效應。對實踐中出現的政策錯位、缺位、越位及與法律的沖突問題，堅持從實際出發，運用公平正義、誠實信用、公序良俗等法律原則和以人為本、科學發展、社會和諧等政策原理，充分挖掘法律解釋空間和政策合理內核，在更高層次實現政策與法律的價值統一。確實難以統一時，應在依法前提下尋求解決的方式和途徑，盡可能避免選擇與政策直接沖突的方式，同時應堅定法律效益最終實現原則。經實踐檢驗成熟的改革創新都應轉化為法律，通過法律形式得以固定，并最終推動城鄉統籌發展法律體系的完善。

 

（二）堅持司法效果統一

 

  土地是農民最基本的生產生活資料，對農民具有極強的社會保障性。涉農法律體系與豐富復雜的農村經濟社會生活的差距十分明顯，新一輪農村改革發展浪潮中的土地規模經營、放活農村土地流轉、農村土地入股等改革措施，進一步放大了改革實踐與原有制度束縛之間的矛盾，司法將直面新型土地流轉糾紛的法律適用難題。處理農村土地流轉改革進程中的糾紛案件，應遵循司法規律與法治精神，正確理解和嚴格適用民法通則、農村土地承包法、合同法、物權法及民事訴訟法等實體及程序法律，堅持"依法、自愿、有償流轉"和"不改變農用地性質"的法律原則。農村土地流轉改革創新相關案件的處理涉及政治、經濟、社會各方面，裁判結果不僅直接決定各方當事人切身利益，還關系社會和諧穩定及法治意識認同，應綜合考慮法律效果、政治效果及社會效果。司法應以"尊重改革、鼓勵探索、寬容失敗、依法監督、支持創新"為原則，規范改革進程中的權力運行，為統籌發展理順健康有序的市場秩序，為改革試驗提供良好的行為導向與規則指引,在全國率先形成最有利于推動城鄉統籌發展的司法工作機制。

 

（三）堅持有所作為、有所慎為與有所不為

 

應有所作為。凡是有利于農業發展、農民富裕、農村繁榮的改革舉措，一律提供有力司法支持。應有所慎為。對集體土地征用、集體經濟組織成員身份等問題，受理、審判、執行各環節要慎之又慎，正確理解政策原理和法律精神，統籌兼顧各方利益，公允妥當處置。應有所不為。農村土地流轉創新糾紛的處置，需嚴把立案審查關，合理引導訴爭各方通過提請黨委、政府協調解決或引導當事人達成調解等方式解決，并及時向黨委政府報告糾紛形成和發展動向。這種形式的被動、表面的消極，實際是對改革發展的最好支持，實際是為改革創新營造最寬松的司法氛圍，實際是為進一步解放農村生產力敞開最方便的司法之門。應辨證處理三者關系。作為、慎為與不為沒有絕對界限，可以相互轉化，要靈活掌握、辨證處理。對于行政主導解決的重大案件，法院可做好法律咨詢，從司法角度謀劃解決思路和方案。現在暫時"慎為"、"不為"，但一個時期后形勢發展需要通過司法途徑解決的，也可以"為"。一旦"為"，就必須"為"得漂亮、"為"得精彩，辦成經典案例，發揮示范效應，引導改革推進。"慎為"、"不為"不等于漠然應對。相反，必須時刻關注農村改革創新實踐，深入研究農村新型經濟社會關系，探索改革政策的司法適用。"作為"過程中，"慎為"始終是重要原則，決不能因司法手段不當動搖農村基本經營關系或損害農民土地利益。