論文摘要：當公共利益處于無人保護的狀態(tài)下，總會遭到私人的不斷蠶食和侵害。民事公益訴訟因其訴訟標的和訴訟當事人的特殊性，使其具有不同于傳統(tǒng)民事訴訟法的理論以及制度。我國新修改的民事訴訟法僅在第五十五條做出了粗略的規(guī)定，具體的實踐操作仍存在大量的法律空白。本文結合國外民事公益訴訟的立法經驗，從民事公益訴訟的當事人、管轄、時效、判決效力等方面，對我國民事公益訴訟制度的完善提出了自己淺陋的意見。

 

關鍵詞：民事公益訴訟，當事人制度，訴訟權利

 

一. 當事人制度

 

民事公益訴訟的當事人制度是對傳統(tǒng)民事訴訟突破最大的地方。傳統(tǒng)的訴權理論認為，適格當事人必須與案件具有直接的利益關系。新的民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟中，適格當事人拓寬至法律規(guī)定的機關和有關組織。但為了利于公共利益的有效維護，民事公益訴訟應該具有多元化的訴訟主體，如公民、社會團體、行政機關，有的國家甚至將檢察機關作為民事公益訴訟的主體。筆者認為，借鑒國外立法經驗，結合我國現狀，應作出如下補充規(guī)定：

 

（一）增設民事公益訴訟的訴訟主體

 

1、相關機關作為訴訟當事人的民事公益案件范圍

 

這里的相關機關主要是指行政機關，行政機關是國家利益的直接代表者。法律賦予行政機關豐富的職權維護公共利益，但法律的規(guī)定必然不能盡善盡美。加上行政機關主體自身的局限性，很多公共利益的維護僅僅依靠行政行為無法取得理想的效果。例如壟斷現象的出現。壟斷現象的出現甚至可能是因為行政自身方面的原因，但更多的是因為在市場經濟中，市場經濟主體具有逐利本能，在形成壟斷地位的過程中政府的行政調節(jié)往往無濟于事。壟斷經濟不僅限制了市場經濟的正常發(fā)展，侵害其他相關企業(yè)的利益，而且損害消費者的合法權益。《中華人民共和國反壟斷法》對壟斷的四種形式作了明確的規(guī)定，也規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機構，但未對反壟斷公益訴訟做出任何規(guī)定。大部分公共利益都有相應的法定行政主管機關加以維護，將行政機關作為民事公益訴訟當事人，能夠彌補其行政措施的局限性。但行政機關仍應以行政調解為主，不應過多地參與訴訟特別是民事訴訟當中。對行政機關提起的民事公益訴訟案件范圍應限定于行政機關職權管理范圍內的案件，并且這種職權應為其法定范圍內的職權。超越行政機關職權管理范圍的公共利益案件則不應由其提起民事公益訴訟。此種情況下，若無適當行政主管機關代表，可授權其他主體提起民事公益訴訟作為補充。

 

2、社會團體作為訴訟當事人的民事公益案件范圍

 

法律授權或者承認某些社會團體具有提起民事公益訴訟的資格，將其定位為公益團體，作為某部分公共利益的維護主體。社會團體提起民事公益訴訟的主體資格基于訴訟信托理論。社會公益團體作為公共利益的代表人，有權接受社會的委托，充當訴訟當事人提起民事公益訴訟。但是充當訴訟當事人的社會公益團體應具備嚴格的資格條件，防止社會團體淪為私人攫取利益的訴訟工具。因此，社會公益團體應具備以下幾個條件：首先，該社會團體以維護社會公共利益為目的，不具備任何盈利功能；其次，社會團體必須滿足法定的人員和資金條件；再次，其資格條件必須獲得國家的授權或者認可；最后，公益團體必有具有自己特定的公益代表范圍，并獲得國家認可。

 

因此，公益團體只能在自己所能代表的公共利益范圍內提起民事公益訴訟，不得超越自己的團體資格范圍提起民事公益訴訟。

 

3、私人作為訴訟團體提起民事公益訴訟的案件范圍

 

完善的民事公益訴訟應賦予普通公民提起公益訴訟的權利，以推動社會維護公共利益的積極性。這里的私人是否應該包括公司法人或者其他民間主體？我國現行民事訴訟法賦予訴訟當事人資格的社會主體較為廣泛，不僅包括自然人，還包括各種法人以及非法人社會組織，如合伙、個體戶等。筆者認為，在民事公益訴訟中，私人作為民事公益訴訟的當事人不能僅現定于自然人，而應擴展至所有經濟組織。各種社會經濟組織雖以營利為其設置目的，但其仍然為社會發(fā)展和進步不可缺少的重要組成部分，他們的利益仍然會因為公害行為而受到損害，如壟斷行為。如果不賦予其相應的資格，則對于公益加害行為，只能寄希望于其他組織或者個人加以維護，不能充分發(fā)揮其巨大的社會積極作用，不利于公共利益的維護。因此，應賦予任何公民和社會經濟組織均有權提起民事公益訴訟。

 

（二）確立競合當事人的選擇規(guī)則

 

針對同一公共利益損害案件，可能存在多個同時具備訴訟主體資格的當事人。在這種情況下，合理確定競合當事人的訴訟主體資格，啟動民事公益訴訟制度，有利于高效、便捷地維護社會公共利益。針對不同訴訟當事人的特性，可以設置如下規(guī)則：

 

1、國家機關在民事公益訴訟中具有優(yōu)先提起訴訟的資格

 

國家機關由于公益性質以及各方面實力，對公共利益的維護具有不可替代的優(yōu)勢。相關的行政機關應先提起民事公益訴訟。但如果公益加害行為直接損害社會私人利益，私人可直接提起民事公益訴訟或者與國家機關作為共同原告提起民事公益訴訟。

 

2、私人和社會公益團體的訴訟當事人資格確定

 

當行政機關不愿意提起民事公益訴訟時，經過一段預告期間，公民和社會團體即可啟動民事公益訴訟程序。私人和社會公益團體提起民事公益訴訟沒有先后之分，對于多個私人和公益團體同時提起民事公益訴訟或者私人和社會團體均提起民事公益訴訟，則應并案處理，通過代表人制度確定實際參與訴訟的當事人。

 

二. 管轄與審判組織

 

（一）民事公益訴訟的管轄

 

1、屬地管轄

 

公共利益加害案件，具有損害范圍廣，受害公眾多以及損害難以恢復和統(tǒng)計的特點。公益加害案件往往具有跨區(qū)域的屬性，因此，享有管轄權的法院較為廣泛。我們仍應遵循地域管轄的一般規(guī)則：先立案原則。首先，有權受理民事公益訴訟的地方法院，負有向社會以及法院系統(tǒng)進行公告的義務，若發(fā)現就同一公益加害行為存在在先立案的法院，則不予立案并應通知當事人，告知該民事公益訴訟管轄法院以及訴訟情況。若不存在在先立案的情況，則本法院為管轄法院。

 

但對于國有資產流失案件，應確定國有資產所屬地法院為管轄法院。對于環(huán)境污染案件，由污染行為或結果發(fā)生地法院、污染企業(yè)所在地法院管轄。而對于違反公序良俗的人事民事公益訴訟案件，則應由被告所在地人民法院管轄。

 

2、級別管轄

 

對于民事公益訴訟的級別管轄，則應根據公益加害行為的性質，同時參考公共利益的損害程度以及損害范圍加以確定。

 

首先，對于反壟斷公益訴訟，應根據其壟斷區(qū)域進行確定。涉及在多個省份或者全國范圍內形成壟斷，損害社會公共利益的，由高級人民法院進行一審審理；涉及在全省范圍內或者省部分地區(qū)形成壟斷，則應由中級人民法院進行一審審理。壟斷案件基于其技術性和影響力，不宜由基層人民法院進行審理。

 

其次，對于人事公益訴訟，由基層人民法院進行一審審理，對省市或全國具有重大影響的，應由中級人民法院進行一審審理。

 

再次，其他民事公益訴訟案件，造成的影響遠覆蓋多個省份或者造成經濟損失達到一定金額的，由高級人民法院進行審理。造成的影響跨越省內多個地級市或者造成的損失達到一定金額，由中級人民法院進行一審審理；對于影響范圍和損失金額相對較小的民事公益訴訟案件，則應由基層人民法院進行一審審理。

 

最后，在全國范圍內造成巨大影響的公益侵權案件，則應由最高人民法院進行一審審判。

 

（二）、民事公益訴訟的審判組織

 

民事公益訴訟具有很強的專業(yè)性和技術性，其對審判組織的構成亦應有特殊的要求。一方面，應在中級以上法院設立專門的民事公益訴訟審判庭，基層人民法院應配備民事公益訴訟專案審判員。另一方面，對審判庭的構成應不同于一般民事訴訟，均應成立合議庭，并全由審判員構成。此外，對民事公益訴訟的審判方式亦做出相應的限制。民事公益訴訟案件制度目的的特殊性以及案件的復雜性，不宜適用于民事訴訟簡易程序。

 

三. 民事公益訴訟時效的特殊規(guī)定

 

訴訟時效的制度目的在于促使當事人及時維護自身權益，保持權利狀態(tài)的穩(wěn)定。普通民事權利具有明確的直接的利益主體，權利受侵害的狀態(tài)易于為權利人所發(fā)覺，并施以救濟。公共利益則不然，沒有直接的利益主體，公共利益受侵害的狀態(tài)很可能不能被立即察覺。即使公眾有所察覺，但因"事不關己"的心理，公共利益并不能像私益那樣得到積極的維護。

 

我國民法規(guī)定一般民事權利的訴訟時效為兩年，特殊的較短時效為一年，權利受保護的最長時間為20年。訴訟時效的起始時間為當事人知道或應當知道自己的權利受損之時。鑒于公共利益維護的特殊性，不宜適用普通訴訟時效規(guī)定。

 

四、訴訟費用的承擔

 

民事公益訴訟中，當事人提起民事公益訴訟是為了維護公共利益，并非為了私利而提起訴訟，且起訴一方往往為實力較弱一方，甚至為實力相差懸殊中的弱者。因此，不宜讓原告承擔過多訴訟費用，加大原告的負擔，打擊社會公眾參與民事公益訴訟的積極性。訴訟費用的合理分擔，有利于社會公眾減少風險顧慮，實現民事公益訴訟目的。但是，訴訟費用的收取在一定程度上又能抑制濫訴現象的發(fā)生。因此，民事公益訴訟制度中，可設置如下費用分擔規(guī)則：

 

（一）原告方訴訟費的承擔

 

民事訴訟中，訴訟費用包括案件受理費，公告費，證人、鑒定人、翻譯人員在人民法院決定開庭日期出庭的交通費、生活費和誤工補貼費、鑒定費、住宿費，勘驗費、翻譯費（當地通用的民族語言、文字除外），采用訴訟保全措施的申請費和實際支出的費用，執(zhí)行判決、裁定或者調解協(xié)議所實際支出的費用，以及人民法院認為應當由當事人負擔的其他訴訟費用。民事公益訴訟的復雜性，決定著當事人在訴訟中將會承擔較大額的訴訟費用。因此，有必要設立類似于公益訴訟委員會的事業(yè)單位。公益訴訟委員會有自己的專項基金，用于支持公益訴訟。專項基金由社會捐贈以及政府撥款組成。在民事公益訴訟中，人民法院可依當事人申請，減免部分訴訟費用的繳納。需要繳納的訴訟費用，當事人僅繳納一定比例（不宜超過50%），剩余訴訟費用由公益訴訟委員會承擔，并同時規(guī)定其承擔的上限費用。公益訴訟委員會承擔訴訟費用的，原告與委員會應達成一致意見。若原告提起的訴訟被認定為民事公益訴訟，公益訴訟委員會不得拒絕承擔。公益訴訟委員會承擔的所有費用，得向敗訴的被告主張承擔。

 

（二）敗訴后被告訴訟費的承擔

 

普通民事訴訟中，訴訟費用由敗訴方承擔。適用此規(guī)則，對于民事公益訴訟起訴者，風險過高。而被告往往具有一定的經濟實力。法院可以根據被告的經濟情況，判決勝訴被告的訴訟費用由其自己承擔或者由原告分擔一定比例。

 

（三）律師費用的承擔

 

民事公益訴訟的復雜性，決定著其訴訟程序必然冗長繁瑣，律師投入的精力相對較大，律師費用自然相對較高。一方面，通過公益律師制度，降低律師收取的費用；另一方面，由原告向公益訴訟委員會申請支持。公益訴訟委員會根據案件的公益性質和律師費用的合理情況，裁定是否予以支持。

 

五、舉證規(guī)則

 

普通民事訴訟程序中，舉證責任的分配一般遵循為"誰主張誰舉證"的規(guī)則。同時，在一些特殊案件中，基于對弱者一方的利益保護，保障訴訟程序的公平，規(guī)定了舉證責任倒置的情況。在民事公益訴訟中，當事人之間的地位因提起訴訟的主體不同而不同。由檢察機關和行政機關提起的民事公益訴訟，由于其自身屬于國家機關，具有一定的資源和實力，同時得到國家的支持。因此，其對具有一定經濟實力的公益加害人來說，實力較為平等。因此，仍應適用"誰主張誰舉證"的證明責任分配規(guī)則。但民事法律中已就相關領域的公益加害案件的證明責任予以規(guī)定的，遵循其規(guī)定。如環(huán)境污染損害案件中，污染者對自己的行為與危害結果沒有因果關系承擔舉證責任。

 

由于公民個人或者較弱小的經濟組織（如合伙）提起的民事公益訴訟，原告將處于相對較弱的地位；社會公益團體或具有一定實力的經濟組織提起的民事公益訴訟，雙方當事人的實力則較為平等。但被告的公益加害行為往往較為隱蔽，且經過一段時間，難以調查取證，對因果關系的證明尤為困難。因此，此類主體提起的民事公益訴訟，應采取舉證責任倒置的證明責任分配規(guī)則。但原告仍舊負有證明被告存在公益加害行為的證明責任，被告就行為和危害結果的因果關系以及自己有無過錯承擔舉證責任。

 

四、民事公益訴訟后果的承擔

 

民事公益訴訟訴訟結束后，判決的效力范圍應擴張至何種程度？訴訟后果如何分擔？這都有別人普通民事公益訴訟。

 

（一）濫訴行為處罰機制

 

對民事公益訴訟濫訴行為的處罰旨在抑制濫訴現象，確保民事公益訴訟的提起以維護社會公共利益為目的。

 

1、民事公益訴訟中濫訟行為的界定

 

民事公益訴訟中，原告并非為自己的利益或者并非主要為自身利益提起訴訟，需要對社會公眾和組織予以激勵，促進其參與民事公益訴訟的積極性。因此，不宜對濫訴行為做過寬的界定。濫訟行為必須同時具備以下兩個條件：

 

（1）當事人提起訴訟的目的并非為了維護公共利益或者以維護公共利益為主。實踐中，當事人可能完全出于侵害被告合法權益的目的提起訴訟，如打擊被告商譽。此外，亦存在原被告串通提起訴訟，通過炒作以提高其知名度的情形。

 

（2）訴訟過程中，原告有能力卻怠于參加民事公益訴訟。表現為原告無正當理由不積極履行訴訟義務以及行使訴訟權利，疏于維護公共利益或與被告惡意串通，故意損害涉訴公共利益等。

 

民事公益訴訟中的對濫訴行為的認定，只能由法院加以認定，法院根據案件當事人以及案件進行情況綜合認定，做出是否屬于濫訴行為的裁定。法院作出濫訴行為的認定，不應作任何擴大化解釋，嚴格控制濫訴行為的認定，避免對社會公眾參與民事公益訴訟的積極性造成毀滅性打擊。

 

2、民事公益訴訟中濫訟行為的處罰

 

法院對民事公益訴訟認定為濫訟行為后，應對提起訴訟當事人（原被告惡意串通的提起民事公益訴訟的，為雙方當事人）進行一定的經濟處罰。處罰以該濫訟行為的社會成本為基礎，處以若干倍訴訟成本的懲罰性罰款。此外，造成對方當事人經濟損失或者公共利益受損的，應予賠償。當事人對法院濫訟行為認定不服的，可向上級人民法院提出上訴。

 

（二）判決的效力

 

除對絕對權確認判決具有的對世的效力外，傳統(tǒng)民事判決的效力一般限于訴訟當事人。我國民事訴訟法規(guī)定了人數不確定的多數人代表訴訟，對訴訟判決效力的進行了一定的擴張。民事公益訴訟中，原告僅僅是公共利益的代表人或者多數人糾紛的代表者，判決的效力不僅僅及于訴訟當事人。

 

1、在多數人糾紛訴訟中判決的效力

 

涉及多數人侵權糾紛的民事公益訴訟案件中，起訴的主體可能是私人，訴訟模式為集團訴訟；也可能是社會公益團體，訴訟模式為團體訴訟。作為私人提起集團訴訟，其自身也可能是直接利益受損者。此時，法院的判決不僅僅約束訴訟雙方當事人，對未參加集團訴訟的受害者仍具有約束作用。為了保障未參加集團訴訟的受害者的程序正當利益和實體權益，應規(guī)定如下規(guī)則：

 

（1）明確參加訴訟的當事人的通知義務。當事人應盡善良管理人義務，對訴訟事務的進展充分如實地告知未參加集團訴訟的受害者。

 

（2）建立集團訴訟的進出機制

 

集團訴訟是一種將具有共通性的多數人糾紛，在同一個訴訟中合并審理，已達到一次性合理、統(tǒng)一且公正地解決的制度。集團訴訟無須每個人都參加訴訟活動，因而就必然要求判決的效力及于未出庭的當事人。但為了保證未參加訴訟的受害人之程序利益，賦予其自由進出集團訴訟的權利。美國集團訴訟的做法為設立申請退出機制，即僅在受害者明確提出不受該集團訴訟判決效力的約束時，該判決才不對其產生法律約束力。與此相對應的是申請加入機制，即訴訟判決的效力不及于其他受害人，但如其申請加入該民事公益訴訟中，其判決方能對其具有法律約束力。

 

比較之下，筆者認為設立申請退出機制更為合理。集團訴訟中，多數受害者的利益損失微小，甚至不足以引起注意。若采取申請加入機制，這部分人將被排除在民事公益訴訟之外，他們的權益將難以得到維護。另一方面，如果受害者對自身利益受損情況較為知悉并具有維權意愿，對于是否參加集團訴訟便有充分的權衡，能夠積極做出是否參與的決定。

 

2、其他民事公益訴訟類型判決的法律效力

 

對于社會公益團體、國家機關提起的公益訴訟以及公民提起的公訴，因沒有直接利益關系，判決的效力對于原告就主要表現為訴訟費用的承擔以及"一事不二理"上面。因此，對于上述已經做出判決的民事公益訴訟，其他主體不得在就同一事實行為再次提起民事公益訴訟。但若存在直接利益受損者，而公益訴訟又未能對此做出判決的，則可以提起普通民事訴訟。

 

（三）勝訴后的利益分配

 

民事公益訴訟，提出的訴訟請求可以是以賠償損失為訴訟請求，也可能以不作為的停止侵害為訴訟請求，或者以排除妨害為訴訟請求。對于停止侵害、排除妨害的訴訟請求勝訴后的執(zhí)行，不存在如何分配的問題，被告履行義務后即對所有人都具有履行利益。但是基于賠償損失的訴訟請求，對于勝訴后判決執(zhí)行獲得的賠償費用如何分配和管理，確實是普通民事訴訟中所無法碰到的問題。筆者認為，可以采取以下方案處理：

 

1、在存在直接受害人時，確立受害人的范圍，將其作為損害賠償金額的受益人。如社會公益團體提起的民事公益訴訟，涉及多數人受害糾紛的，則應明確受害范圍和金額，從判決的賠償費用中支付。

 

2、若無直接受害人或者存在剩余賠償費用時，則應將判得的賠償費用按比例分別分配給原告、國庫以及公益訴訟委員會。分配給原告的部分只能是相對較少的部分，作為對原告的支持和鼓勵。公益訴訟委員會起著支持和監(jiān)督公益訴訟的機能，應分配其一定比例的賠償費用以維持運行，一般以其提供的資金支持為基準，適當超額償付。違法行為侵犯的是公共利益，因此應將剩余賠償金額統(tǒng)一上繳國庫，任何個人和組織不得占有。同時，上繳國庫的這部分資金只能作為公共利益恢復的專項資金，以確保公共利益能通過民事公益訴訟得到維護。

 

此外，賠償金額的分配應由法院在判決中直接予以明確判定，并說明理由。

 

參 考 文 獻

 

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