新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院令第590號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《征收與補(bǔ)償條例》）已經(jīng)于2011年1月21日起頒布施行。《征收與補(bǔ)償條例》第三十五條規(guī)定，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。《征收與補(bǔ)償條例》第三十五條是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》）與《征收與補(bǔ)償條例》之間的銜接條款，是人民法院辦理房屋拆遷裁決非訴審查案件的重要依據(jù)。目前，我市涉及房屋拆遷裁決非訴審查的案件為數(shù)不少，在新的《征收與補(bǔ)償條例》頒布施行之后，相關(guān)法律適用問(wèn)題亟待解決。

 

一、基本原則

 

人民法院在辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件時(shí)，必須嚴(yán)格遵循依法嚴(yán)格審查、支持建設(shè)發(fā)展、關(guān)注民生權(quán)益、靈活性與原則性相結(jié)合、依靠黨委和政府和爭(zhēng)取社會(huì)支持六項(xiàng)原則，這六項(xiàng)原則是指導(dǎo)人民法院辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件所必需遵循的重要原則。

 

（一）依法嚴(yán)格審查原則

 

《行政訴訟法》第5條規(guī)定："人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查"。對(duì)具體行政行為合法性審查是人民法院審理行政訴訟案件的一個(gè)基本原則。人民法院對(duì)房屋拆遷管理部門作出的房屋拆遷裁決決定依法嚴(yán)格審查，是合法性審查原則在此類案件中的具體體現(xiàn)。

 

房屋拆遷行政裁決非訴行政執(zhí)行案件的審查主要是對(duì)作為執(zhí)行根據(jù)的房屋拆遷行政裁決是否合法進(jìn)行實(shí)體審查。審查合法性的主要內(nèi)容有：作出該房屋拆遷行政裁決的主體是否適格，是否有作出該房屋拆遷行政裁決的法定職權(quán)；房屋拆遷行政裁決是否有事實(shí)根據(jù)，證據(jù)是否充分可靠；房屋拆遷行政裁決適用法律、法規(guī)是否正確；行政機(jī)關(guān)是否濫用了職權(quán)；房屋拆遷行政裁決的作出是否符合法定程序；等等。

 

（二）支持建設(shè)發(fā)展原則

 

雖然經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)處于世界第二位，但從人均經(jīng)濟(jì)量的角度出發(fā)，我國(guó)依然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，仍然需要大力發(fā)展。從世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程來(lái)看，國(guó)民人均收入在5000至20000美元的時(shí)候，一個(gè)國(guó)家會(huì)逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)矛盾多發(fā)的過(guò)程之中。常州2010年全市人均GDP已經(jīng)達(dá)到1.2萬(wàn)美元，正是處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)矛盾多發(fā)期。這時(shí)候，解決一切矛盾的關(guān)鍵還是要依靠發(fā)展。因此，人民法院必須從全局和戰(zhàn)略的高度，依法妥善作好房屋拆遷裁決的非訴審查工作。對(duì)于切實(shí)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目，針對(duì)極少數(shù)毫無(wú)道理、漫天要價(jià)的"釘子戶"，在窮盡協(xié)調(diào)措施和疏導(dǎo)教育的基礎(chǔ)上，依法裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

 

（三）關(guān)注民生權(quán)益原則

 

因城市房屋拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾，業(yè)已成為人民群眾最為關(guān)心、反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題之一，也是人民法院審判工作中的難點(diǎn)問(wèn)題和熱點(diǎn)問(wèn)題。房屋不同于普通民法意義上的物，一方面房屋承載了太多普通民眾的基本生活需要，另一方面，在住房早已市場(chǎng)化的今天，房屋對(duì)于大部分家庭而言是最為重要的家庭財(cái)產(chǎn)。因此，人民法院辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件時(shí)，必需參照《征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)把立案和審查關(guān)，防止侵害被拆遷人合法權(quán)益事件的發(fā)生，減少房屋拆遷引發(fā)的利益沖突和社會(huì)矛盾，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

 

（四）原則性與靈活性相結(jié)合原則

 

《征收與補(bǔ)償條例》施行后，人民法院應(yīng)當(dāng)遵循"實(shí)體從舊、執(zhí)行程序從新"的原則，積極探索建立符合《征收與補(bǔ)償條例》立法精神的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合的司法審查原則。一方面，要嚴(yán)格依照《拆遷條例》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等相關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，做好房屋拆遷裁決的合法性審查工作，重點(diǎn)做好拆遷許可、拆遷評(píng)估、拆遷裁決的合法性審查工作。另一方面，要更加關(guān)注被拆遷人的實(shí)際補(bǔ)償安置方案的合理性問(wèn)題，重點(diǎn)審查補(bǔ)償方案是否合理、補(bǔ)償措施是否到位，弱勢(shì)群體被拆遷人的合法權(quán)益是否得到保障等等。

 

（五）依靠黨委和政府原則

 

行政訴訟不同于民事訴訟，行政訴訟不適用調(diào)解制度，人民法院在審查具體行政行為時(shí)，除了行政處罰顯失公正外，人民法院在審查具體行政行為時(shí)缺乏自由裁量權(quán)，無(wú)法對(duì)具體行政行為的合理性作進(jìn)一步的審查和修正。這直接導(dǎo)致了行政爭(zhēng)議的解決上，人民法院必須依靠地方各級(jí)黨委和政府。而在城市房屋拆遷裁決糾紛中，很多糾紛的產(chǎn)生都是地方的政策以及規(guī)范性文件調(diào)整不及時(shí)所導(dǎo)致的。具體行政行為僅僅影響某個(gè)具體相對(duì)人的利益，而抽象行政行為調(diào)整不及時(shí)則影響不特定多數(shù)人的利益。因此，無(wú)論從個(gè)案意義上還是從根本上化解拆遷裁決行政爭(zhēng)議，歸根到底離不開(kāi)黨委和政府的支持。人民法院在辦理房屋拆遷行政裁決非訴審查案件時(shí)，必須堅(jiān)決依靠黨委和政府。

 

（六）爭(zhēng)取社會(huì)支持原則

 

"調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合"原則適用于人民法院各類案件審理的全過(guò)程，也同樣適用于房屋拆遷行政裁決的非訴審查過(guò)程中。調(diào)解的根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)就是化解房屋拆遷行政裁決領(lǐng)域內(nèi)的行政爭(zhēng)議。行政糾紛特別是城市房屋拆遷糾紛的解決單靠法院的力量很難完全化解，需要社會(huì)各界的共同參與和通力協(xié)作。常州兩級(jí)法院要在化解行政爭(zhēng)議互動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制之下，與相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門密切聯(lián)系，充分發(fā)揮各級(jí)黨和政府以及其他社會(huì)組織各方面的政治優(yōu)勢(shì)，充分運(yùn)用各種協(xié)調(diào)手段，形成行政化解房屋拆遷爭(zhēng)議的合力。

 

二、受理及審查的程序

 

關(guān)于非訴行政案件的受理及審查的程序問(wèn)題，《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題的解釋》）等相關(guān)司法解釋規(guī)定的簡(jiǎn)單而又籠統(tǒng)。江蘇省高級(jí)人民法院對(duì)于非訴行政執(zhí)行案件的審查程序，在《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽(tīng)證審查若干問(wèn)題的規(guī)定》（蘇高法審委[2009]31號(hào)）文件中有過(guò)規(guī)定。但是，這一規(guī)定僅僅適用于一般意義上的非訴行政執(zhí)行案件，結(jié)合《征收與補(bǔ)償條例》的立法精神，對(duì)于房屋拆遷行政裁決非訴審查案件，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面予以具體完善。

 

（一）申請(qǐng)人及其委托代理人

 

為了保障人民法院非訴審查與執(zhí)行工作的順利開(kāi)展，房屋拆遷裁決非訴審查與執(zhí)行案件的申請(qǐng)人必須為房屋拆遷管理部門，開(kāi)發(fā)商、拆遷公司等非行政機(jī)關(guān)不得申請(qǐng)。申請(qǐng)人的委托代理人應(yīng)是行政機(jī)關(guān)工作人員，律師及其他法律工作者等非行政機(jī)關(guān)工作人員不得作為房屋拆遷裁決非訴審查與執(zhí)行案件的委托代理人。司法實(shí)踐中，有開(kāi)發(fā)商依據(jù)房屋拆遷行政裁決向人民法院申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的案件。《征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，征收的主體必須是市、縣級(jí)人民政府，具體負(fù)責(zé)征收與補(bǔ)償事務(wù)的必須是市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門，且房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。條例如此規(guī)定，保證了房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)的公益性質(zhì)。雖然房屋拆遷裁決是依據(jù)《拆遷條例》作出的，但是由房屋拆遷掛管理部門作為申請(qǐng)人，更加符合《征收與補(bǔ)償條例》的立法精神。

 

（二）申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供的申請(qǐng)材料

 

結(jié)合《征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，申請(qǐng)人向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供的申請(qǐng)材料有：強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)，申請(qǐng)人的組織機(jī)構(gòu)代碼證，委托代理人的授權(quán)委托書(shū)，生效的房屋拆遷裁決文書(shū)及送達(dá)憑證，作出房屋拆遷裁決的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，擬對(duì)被拆遷人的實(shí)際補(bǔ)償安置方案，安置用房、周轉(zhuǎn)用房權(quán)屬證明或者補(bǔ)償資金證明及專戶存儲(chǔ)賬號(hào)，已履行的同地塊其他被拆遷人實(shí)際拆遷補(bǔ)償安置基本情況，被拆遷地塊的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告以及人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交的其他材料。申請(qǐng)材料不齊全的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人在7個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)充提交；申請(qǐng)人拒不補(bǔ)充提交或者經(jīng)補(bǔ)充后仍不齊全的，人民法院應(yīng)當(dāng)不予立案。

 

擬對(duì)被拆遷人的實(shí)際補(bǔ)償安置方案是指拆遷人對(duì)被拆遷人的實(shí)際補(bǔ)償安置方案，這個(gè)方案有可能不同于拆遷裁決中的安置方案。司法實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，很多房屋拆遷行政裁決所確定的安置方案并非是實(shí)際補(bǔ)償安置方案；很多實(shí)際補(bǔ)償安置方案要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于裁決書(shū)認(rèn)定的方案。因此，在審查房屋拆遷裁決合法性的問(wèn)題上，不能僅僅依據(jù)房屋拆遷行政裁決上的方案，申請(qǐng)人必須提供實(shí)際補(bǔ)償安置方案。

 

已履行的同地塊其他被拆遷人實(shí)際拆遷補(bǔ)償安置基本情況是指在同一個(gè)拆遷地塊中，其他已經(jīng)達(dá)成協(xié)議并實(shí)際履行的被拆遷人的拆遷補(bǔ)償安置的情況。司法實(shí)踐中，人民法院在審查此類案件時(shí)，往往對(duì)于被拆遷地塊的房屋價(jià)格缺乏相關(guān)事實(shí)依據(jù)。由于現(xiàn)行評(píng)估絕大多數(shù)采用的是政府基準(zhǔn)價(jià)，并且被拆遷房屋往往是舊房，難以用新建商品房?jī)r(jià)格進(jìn)行衡量。因此申請(qǐng)人提供的已履行的同地塊其他被拆遷人實(shí)際拆遷補(bǔ)償安置基本情況，方便法院采用利益考量的方式去考查裁決行為的合理性。

 

（三）先予執(zhí)行的問(wèn)題

 

《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋并沒(méi)有規(guī)定先予執(zhí)行制度。依照《若干問(wèn)題的解釋》第97條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，除了依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。先予執(zhí)行，是指人民法院在終局判決之前，為解決權(quán)利人生活或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的急需，依法裁定義務(wù)人預(yù)先履行義務(wù)的制度。由于先予執(zhí)行是對(duì)被拆遷人的房屋所作出的實(shí)體權(quán)益的司法處分行為，因此必需慎之又慎。因此，房屋拆遷裁決部門作出房屋拆遷裁決后被拆遷人提起行政訴訟，或者被拆遷人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議后反悔提起民事訴訟，當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)先予執(zhí)行的，原則上不予準(zhǔn)許；如果被拆遷房屋切實(shí)涉及國(guó)家、省級(jí)重大民生重點(diǎn)工程，符合《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的公共利益的范圍，并且相關(guān)補(bǔ)償安置方案并不侵犯被拆遷人的實(shí)體權(quán)益，在拆遷人將所有補(bǔ)償款歸入法院制定的賬戶之后，經(jīng)過(guò)中級(jí)人民法院院長(zhǎng)決定，方可以先予執(zhí)行。

 

（四）審理程序的問(wèn)題

 

依照《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，人民法院受理申請(qǐng)人房屋拆遷裁決非訴執(zhí)行申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政庭組成合議庭對(duì)房屋拆遷裁決是否存在明顯違法或者明顯不合理的情形進(jìn)行審查。人民法院應(yīng)嚴(yán)格依照《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽(tīng)證審查若干問(wèn)題的規(guī)定》（蘇高法審委[2009]31號(hào)）文件的規(guī)定，建立公正、公開(kāi)、民主的聽(tīng)證審查程序制度，對(duì)于房屋拆遷裁決非訴審查必須進(jìn)行聽(tīng)證，充分聽(tīng)取被拆遷人的陳訴申辯意見(jiàn)。房屋拆遷裁決不符合相關(guān)法律、法規(guī)及其他規(guī)范性要求的，人民法院可以建議行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正；行政機(jī)關(guān)拒絕補(bǔ)正或者房屋拆遷裁決明顯違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行。

 

三、合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)

 

非訴執(zhí)行審查采用的標(biāo)準(zhǔn)不同于訴訟審查。《若干問(wèn)題的解釋》第九十五條規(guī)定，明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。由此可見(jiàn)，關(guān)于非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)，《行政訴訟法》及司法解釋采用的是排除式的立法體系。也就是說(shuō)，只有明顯違反法律規(guī)定且損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的具體行政行為，人民法院才有權(quán)裁定不予執(zhí)行。結(jié)合《拆遷條例》及相關(guān)拆遷方面的法律、法規(guī)，筆者認(rèn)為明顯違反法律規(guī)定且損害被拆遷人合法權(quán)益的房屋拆遷裁決有以下情形：

 

1、建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明等拆遷許可證申領(lǐng)文件不齊全；超過(guò)拆遷許可證確定的拆遷范圍實(shí)施拆遷；超過(guò)拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限，未依法辦理延期手續(xù)；拆遷許可中其他明顯違反法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件規(guī)定的情形。

 

2、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇違反省或市相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定；評(píng)估機(jī)構(gòu)不具備房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估資格、評(píng)估報(bào)告沒(méi)有經(jīng)專職注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師簽字的等評(píng)估程序明顯違法；評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員與拆遷當(dāng)事人一方串通，損害對(duì)方合法權(quán)益；評(píng)估報(bào)告對(duì)于被拆遷房屋區(qū)位、用途、面積的認(rèn)定錯(cuò)誤，侵犯被拆遷人合法權(quán)益；拆遷評(píng)估中其他明顯違反法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件規(guī)定的情形。

 

3、侵犯被拆遷人補(bǔ)償安置方式選擇權(quán)；貨幣補(bǔ)償安置裁決缺少補(bǔ)償金額、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式或者過(guò)渡期限等法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的其他不可缺少的事項(xiàng)；產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償安置裁決缺少安置用房面積、安置用房的具體位置、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式或者過(guò)渡期限等法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的其他不可缺少的事項(xiàng)；依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解而未進(jìn)行；依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證而未進(jìn)行；裁決書(shū)認(rèn)定的主要事實(shí)錯(cuò)誤；拆遷裁決中其他明顯違反法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件規(guī)定的情形。

 

4、實(shí)際補(bǔ)償安置方案確定的貨幣補(bǔ)償價(jià)格或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換方案明顯不合理；拆遷補(bǔ)償安置資金沒(méi)有足額到位，或者違反專戶存儲(chǔ)、專款專用；安置房源尚未落實(shí)；拆遷裁決中其他明顯不合理的情形。