【論文提要】我國新破產法已于2007年6月1日正式實施，新破產法與舊破產法有諸多不同之處，特別是增加了和解程序、重整程序，形成了清算、和解、重整三種程序并立。此外，在破產原因上亦與舊破產法有所不同，這些均對人民法院破產案件立案審查帶來新的變化，亦帶來一些新問題。本文著重從以下幾個方面作了研究。

 

第一方面是破產立案審查的理念，指出與破產立案審查與普通民事案件立案審查的區別，從而得出破產立案審查須積極又慎重；

 

第二方面針對破產申請的形式審查提出自己的看法，主要圍繞申請人須具有破產申請資格、管轄、申請資料三方面進行審查；

 

第三方面針對破產申請的實質審查提出自己的看法，主要圍繞破產主體資格、申請人資格、破產原因等三方面進行審查；

 

第四方面針對破產審判實踐中遇到的一些特殊問題提出了自己的看法；

 

第五方面是破產立案審查程序，建議采取破產立案審查聽證會。

 

全文共7300字。

 

 

我國新破產法已于2007年6月1日正式實施，新破產法與舊破產法有諸多不同之處，特別是增加了和解程序、重整程序，形成了清算、和解、重整三種程序并立。此外，在破產原因上亦與舊破產法有所不同，這些均對人民法院破產案件立案審查帶來新的變化，亦帶來一些新問題。筆者在此結合審判實踐經驗，參考國內外的破產法就當前法院破產立案審查提出自己粗淺的看法。

 

一、   破產立案審查的理念。

 

基于對當事人訴權的充分保護，普通民事案件立案審查一般較為寬松，只對當事人的申請進行程序性審查，無須進行實體審查，只要當事人的起訴符合民訴法第108條的規定即可。但破產案件因有其自已的特點，立案審查較為復雜。人民法院面對破產申請，必須本著謹慎受理的態度嚴格審查。因為根據破產法規定，人民法院受理破產案件后會產生一系列法律后果，比如破產案件受理后要進行公告可能對債務人的社會信譽產生影響，還有受理后破產管理人要接收債務人的財產，要中止對破產債務人的民事保全程序及執行程序等等，這些都會對債務人以及債權人、職工的權益產生影響，有些是不可逆轉的，因此法院必須嚴把案件的受理關。在以往的審判實踐中，法院在破產案件的受理上存在兩種極端現象，一種是對破產申請不嚴格審查，致使某些企業假破產真逃債；一種是對破產申請苛刻審查，致使企業進不了破產程序，特別是債權人申請破產中，法院往往予以拒絕。就其原因分析，前者原因主要是法院在破產程序中受制于當地政府，獨立審判的作用并未體現，對某些破產申請只能適就當地政府；后者原因從法院自身來講，審理破產案件是極其復雜、漫長，所耗費的精力、物力遠超于普通案件，因此法院對破產案件的審理缺乏積極性。新破產法實施后，破產的理念已發生改變，已從單純的破產清算發展到破產保護，而且基于地方政府改制目的而實施破產的案件越來越少，人民法院破產立案審查的理念亦需更新，本著積極慎重的原則，既要嚴把破產案件受理關，又要及時對符合受理條件的破產申請予以立案。

 

二、破產申請的形式審查。

 

1、申請人須具有破產申請資格。根據破產法規定，有權申請破產的為債權人、債務人、對債務人負有清算責任的人。特殊破產案件如金融機構的破產可由國務院金融監督管理機構向人民法院申請。

 

2、管轄的審查。人民法院對破產申請首先需確定的是法院是否對該破產案件享有管轄權。破產法第三條規定，破產案件由債務人住所地人民法院管轄。這是確定管轄的法律依據。在實踐中產生爭議的是對債務人住所地如何理解，在新破產法實施前，最高院于2002年7月30日通過的《最高人民法院關于審理企業破產案件若干問題的規定》第1條已明確，指"債務人的主要辦事機構所在地"，筆者認為，現行仍以此解釋為依據較妥，因為該標準簡單易行，只要審查企業注冊登記時注明的地點即行，有人認為還可以以"債務人的主要營業地"作為標準，筆者認為，實踐中對主要營業地的判斷存在著一定的困難，如一個公司破產，其在多個地方設有分公司，究竟何為主要營業地，難以判斷，且容易產生不必要的爭議，而主要辦事機構所在地則相對比較容易判斷。破產案件的級別管轄新破產法未作規定，在新破產法實施前，最高院司法解釋對級別管轄作了規定，其主要特點是依據工商登記注冊地級別而相應作確定。基層人民法院一般管轄縣、縣級市或者區的工商行政管理機關核準登記企業的破產案件；中級人民法院一般管轄地區、地級市（含本級）以上的工商行政管理機關核準登記企業的破產案件；納入國家計劃調整的企業破產案件，由中級人民法院管轄。這種規定有一定道理，且在操作上比較方便。但這種管轄也有一定的缺陷，因為工商行政機關對企業核準登記的分工范圍除依據企業注冊資金數額外還有其他諸如企業投資主體、企業名稱的使用等等因素，而這些因素對破產案件的處理影響不大。另外新破產法規定破產企業所涉案件均由破產案件審理，如果由高級法院審理破產案件的話，那么破產企業所涉案件的二審案件均由最高院審理，這不符合實際狀況，也違背了最高法院的功能定位。筆者在此建議破產案件均應由中級以下的法院管轄。至于中院與基層法院對破產管轄的劃分可由各高級法院根據企業的注冊資金、破產財產總額以及企業的影響度等確定。關于破產案件的移送管轄，2002最高法院司法解釋亦已規定，"上級人民法院審理下級人民法院管轄的企業破產案件，或者將本院管轄的企業破產案件移交下級人民法院審理，以及下級人民法院需要將自己管轄的企業破產案件交由上級人民法院審理的，依照民事訴訟法第三十九條的規定辦理；省、自治區、直轄市范圍內因特殊情況需對個別企業破產案件的地域管轄作調整的，須經共同上級人民法院批準"。該條規定應仍繼續適用，因為該規定與破產法沒有沖突，且符合民訴法的規定。

 

    3、申請資料的審查。

 

根據破產法第八條規定，申請人向人民法院申請破產必須提交書面申請及證據材料。這一點與普通的訴訟程序有所區別，破產申請不得口頭申請。破產申請書應當載明以下內容，一是申請人、被申請人的基本情況；二是申請目的，也就是申請人申請采取何種破產程序的意思表示，即申請人關于破產清算、和解、重整的具體請求；三是申請的事實和理由，一般來講，如果是債權人申請破產的，應當說明與債務人形成債權債務關系的依據、債權數額、有無財產擔保等情況，如果是債務人申請破產的，應當具體說明其資產及負債情況。另外，還需說明債務人達到破產界限的事實和依據；三是人民法院認為應當記載的其他事項。針對個案，人民法院可根據實際情況要求申請人在申請書中提供或者填寫相關內容，其目的是為了查明情況，便于人民法院及時有效審查破產申請，比如債務人申請破產的，可要求債務人的股東大會同意申請破產的決議等情況。

 

對有關證據材料，如果是債權人申請的，還需要提供兩方面的證據材料，一是證明其自身債權的證據，二是證明債務人達到破產界限、具有破產能力的證據。如果是債務人申請的，根據破產法規定，債務人還應當向人民法院提交財產狀況說明、債務清冊、債權清冊、有關財務會計報告、職工安置預案以及職工工資的支付和社會保險費用的繳納情況。此外，最高法院2002司法解釋還規定了債務人申請破產還需提供企業主體資格證明、企業法定代表人與主要負責人名單、企業在金融機構開設帳戶的詳細情況，包括開戶審批材料、帳號、資金等，這些都可作參考，由人民法院根據具體情況確定。關于對債務人企業負有清算責任的人提出破產申請的，法律并未明確規定其應當提交何種證據材料，筆者認為，其除了提供債務人應當提供的資料外，還須提供清算組成立的有關依據。對債權人申請債務人重整的，應當提交可能接受債務人重整計劃的文件資料。對特殊主體破產的，還應當依據法律法規或者國家有關部門的特殊規定提交相關文件，如金融機構、上市公司的破產申請。

 

通過上述之比較，可以看出，人民法院對債務人申請材料要求較嚴，主要是便于人民法院審查，也有利于人民法院從嚴把握破產案件，防范惡意破產的發生。而人民法院在立案審查時對于債權人申請材料的要求不象債務人提出申請時那樣苛刻和詳細，因為在債權人提出有關債務人的破產申請的情形下，債權人對債務人的經營狀況、財產狀況和負債情況有時并不是很了解，故要求債權人提出材料證明債務人不能以其資產信用能力清償到期債務是有失公平的，債權人只要能證明債權債務關系存在且債務人到期不能清償債務即可。

 

人民法院形式審查后，發現缺少相關證據材料的，如何處理，破產法并未作出相應規定。筆者認為，可參照最高法院2002司法解釋的規定，破產申請人提交的材料需要更正、補充的，人民法院可以責令申請人限期更正、補充。未按期更正、補充的，視為撤回申請。

 

三、破產立案的實質審查

 

（一）破產主體資格的審查。

 

破產主體資格亦稱為破產能力，是指法律賦予民事主體被開始破產程序的資格，具備破產資格的民事主體可以依照破產法的規定進行清算、重整或者與債權人通過破產和解程序清理債務。根據我國破產法第二條規定，僅賦予企業法人破產資格，延續了舊破產法、《民事訴訟法》和最高法院2002司法解釋確定的范圍。在我國，國有企業的破產是一敏感問題，國有企業的破產在舊破產法上曾作出規定，對公用企業和與國計民生有重大關系的企業，政府有關資助或者采取其他措施幫助清償債務的不予宣告破產，而新破產法則取消了該項規定。實踐中，如遇到從事關國計民生的國有企業被申請破產如何處理確實是一棘手問題，筆者建議，從維護社會穩定秩序出發，從保護公民的正常生活秩序出發，如提起重整申請的可予以受理，對破產清算申請的，在特定的階段暫時還不宜受理該類企業的破產，法院在收到該類企業破產申請的，可轉交政府處理。

 

法院立案審查時，如何確認企業法人資格。從我國工商登記規定來看，應當以工商行政管理機關頒布的企業法人執照為準。實踐中易引起困惑的是企業法人被吊銷營業執照后以及存在虛報注冊資本、出資不足或抽逃出資的企業法人是否具備破產主體資格，爭議較大。關于企業法人被吊銷執照后的破產主體資格，筆者認為，企業被吊銷營業執照僅是工商行政管理機關對企業違法行為的一種行政處罰，僅是取消企業的營業能力，其法人資格并未否定，而且讓被吊銷的企業法人進入破產程序，有利于迅速了結各種債權債務關系，維護交易安全，維護債權人的合法權益。對虛報注冊資本、出資不足或抽逃出資的，其人格否認應通過相應的程序確認。如在破產受理之前，已有生效判決否認企業法人資格的，則可確認該企業不具備破產企業主體資格。現在爭議的是在破產立案審查中發現應當否定企業法人資格的，法院如何處理？一種觀點認為，必須要有否認企業法人資格的生效判決，才能確定其不具備破產主體資格，人民法院在破產程序中不宜直接否認企業法人資格。對未被生效判決否認前，應推定企業具備法人資格。另外一種觀點認為人民法院有權在破產程序中否認企業法人資格，一般來講，如果賦予這類企業具有破產資格，債權人無法直接要求出資人承擔清償責任，這無疑縱容虛報注冊資本、抽逃出資的行為。筆者贊同后一觀點。

 

在立案審查中，對一些事業單位如學校、醫院、科研單位以及民辦學校、醫院等是否具備破產主體資格，爭議較大。這些單位在日常的活動中，有實行企業化管理的并對外經營而產生債務的，有不直接從事生產經營但也要實行一些民事活動從而產生債權債務的，如發生不能償還債務或者資不抵債的情況，是否能夠申請破產。筆者認為，對這些事業單位應根據具體情況而作決定。對事業單位既領取事業編制單位證書，又領取企業法人營業執照的，可以認定具備破產主體資格；對未領取企業法人營業執照的，即使以盈利為目的，也不具備破產能力；對民辦學校，則可依照民辦教育促進法的規定參照破產法規定的程序進行處理。

 

新破產法規定了重整程序，但對哪些主體可以適用重整并未作出規定。基于重整的特殊性，重整的主體資格與破產、和解程序的主體資格應當有所區別。有的國家規定重整僅限于股份有限公司，如英國、日本等國。新破產法實施以來，人民法院已陸續受理了一些重整案件，既有申請上市公司重整的，也有有限責任公司申請重整的，如北京法院受理的北京仙琚醫院有限責任公司申請重整案。筆者認為，應當對重整的對象予以限制，理由是重整程序的成本較高，需要全體債權人付出經濟上的代價，如重整程序失敗，可能產生更加嚴重的經濟損失，因此對重整資格必須要有一定的限制；二是從重整的社會政策目標來看，重整制度著眼于整體的社會利益，而并非作為個體的債務人，當某種對象的破產清算對一般社會利益沒有太大影響時，法律就沒有賦予其重整能力。如何限制，有的人認為應限定為上市公司，有的人認為應限定為與國計民生有重大關系的企業、公用企業以及由于其經營項目在社會經濟鏈條中發揮不可替代的重用作用的企業。筆者贊同第二種觀點。

 

（二）申請人資格的審查。

 

申請人為債務人時，其資格審查已在破產主體資格的審查中已陳述。筆者在此主要就申請人為債權人時的資格審查提出自己的意見。

 

債權人申請債務人破產，人民法院立案審查時應著重注意以下幾個方面：一是債權的真實性。實務中，為慎重起見，法院可組織債務人對債權進行核對，除有生效的判決或仲裁裁決外，對債權債務人有異議的，如果有理由成立的，可告知債權人先提起訴訟確認債權；二是對債權人惡意破產的審查，先審查債權人債權在債務人不能償還到期債務中所占比例，如債權數額較小，則有可能有不良動機。我國有必要規定債權人對債務人的債權比例達到一定數額后，才可以向人民法院提出申請，這樣有利于防止債權人濫用權利，綜合體現了債權整體意識，體現了對債權人的平等保護。筆者建議對提出破產申請的債權人的債權數額應達到債務人全部到期數額的三分之一以上。再審查債權人是否有損害人債務人商業信譽、損害公平競爭的目的。

 

審判實踐中，對幾種特殊情形的債權人的審查提出以下看法：一是關于自然債權的債權人是否可以申請。一種觀點認為，提出申請的債權人必須有實體法上的根據，而自然債權在民法上無請求力與執行力，如果允許自然債權人提出申請，無疑等于賦予這種債權人以請求力。另一種觀點認為，債權因訴訟時效而淪為自然債務，法院在接受申請時，沒有義務查明債權是否已過訴訟時效，時效抗辯應由債務人提出，法院原則上應推定債權人為適法的申請人，即使以后提出時效抗辯，為保護多數債權人的利益，已經開始的清算程序也應繼續進行。筆者同意此觀點；二是公法債權人是否可以申請。筆者認為，行政、司法機關對公司的罰款、罰金以及其他有關費用性質上屬于懲罰性債權，與普通債權相比，屬于劣后債權，不宜將上述債權的債權人作為破產的申請人。三是股東債權人是否可以申請。股東債權人申請破產一般來講都有與公司其他股東難以合作的情形，而在通過其他程序不能解決的情形下，有可能基于其雙重身份而申請公司破產，對此，在立案審查時應嚴格審查，筆者在此建議應限定一些前置條件，比如要經過股東會決議表決未通過等。

 

（三）破產原因的審查。

 

破產法第二條對所有破產主體的破產原因作出了明確而統一的規定，即"企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整"。 由此看出，破產法關于破產原因采取的是概括式立法模式，將破產原因界定為不能清償并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力。在立案審查中，如何正確理解。筆者認為，破產法對破產原因列出兩個標準，即不能清償與資不抵債、不能清償與明顯喪失清償能力。所謂不能清償，是指債務人由于缺乏清償能力，對于已屆清償期而受請求的債務持續地無法全部進行清償的一種客觀狀態。對此，最高法院2002司法解釋作了規定，不能清償到期債務是指債務的履行期限已屆滿；債務人明顯缺乏清償債務的能力。債務人停止清償到期債務并呈連續狀態，如無相反證據，可推定為"不能清償到期債務"。從中可以看出，實際上債務人明顯缺乏清償債務的能力是不能清償到期債務的應有之義。如何判斷缺乏清償能力，一般來說主要有以下幾點：一是企業的現有資金狀況；二是企業的信用狀況；三是企業的技術力量、知識產權、勞動力等因素。對資不抵債的判定相對較簡單，它是就債務人的資產和負債相比較而言的，因而也是一種客觀經濟狀況，但又與不能清償的客觀狀態不完全相同。一般資產負債表或審計報告就能確定。

 

在此需說明的是破產申請是由債權人提出時，一般需要由債權人向法院舉證證明債務人不能清償到期債務，但債務人的經濟狀況是否具有清償能力，債權人難以全面了解，債權人能夠提出證據的僅是債務人的到期債務長期停止支付的事實，因此，債務人停止清償到期債務并呈連續狀態，如無相反證據可推定為不能清償到期債務，也就是說債權人如果能夠舉證證明債務停止清償到期債務并呈連續狀態則可以被視為不能清償到期債務。

 

四、破產案件立案審查中一些特殊情形的處理。

 

    1、關于債務人企業主要人員下落不明的破產案件應如何處理。

 

債權人提出破產申請后，債務人下落不明，僅憑債權人提供的材料，法院能否受理該案件，對此審判人員觀點不一。

 

一種觀點認為不應受理。因為此時債權的真實性，債務人是否存在抗辯理由等無法清楚，而且此時也無法查明債務人的全部財產，更無法判斷其是否達到破產原因。第二種觀點認為應當受理。破產制度是市場經濟優勝劣汰規律的反映，不能因為操作困難就不予受理。理由如下：債權人申請破產往往是債權人在申請執行債務人的財產時，發現債務人的有效財產已被其他債權人采取訴訟保全凍結或申請執行。所以申請執行在后的債權人往往會提出破產申請，試圖中止其他民事執行程序，而通過破產參與該財產的分配。這樣在實踐中被申請人的財產基本上還是存在的，或是財產線索是清晰的。法院將依據債權人提供的材料以及現有查明的財產狀況宣告其進入破產還債程序。若破產終結后，這類企業又出現并擁有財產，可以重新核查其帳冊，再對債權人進行追加分配。筆者認為，從法律上來說，債務人不能清償到期債務是實施破產的原因，此類案件法院沒有理由拒之門外。為充分發揮市場的退出機制，對此種情形的破產企業仍應受理，可對經營不善而又隱匿財產逃債的企業形成真正的監督和懲罰。

 

2、存在集資款的企業破產申請是否受理。

 

目前對破產企業集資款的處理問題已成為審理破產案件的難點之一。一種觀點認為，對存在集資款的企業實施破產，易引發大量集資戶的群體行為，影響社會穩定，不宜受理；另外一種觀點認為，集資款也是債權，如果受理債務人破產案件，則有利于保護集資人的合法權益。筆者贊同第二種意見。

 

3、對關聯企業破產申請如何處理。

 

對"一套人馬，幾塊牌子"的關聯企業，如實施破產，須將每個企業單列處理。對關聯企業全部或部分申請破產而有財產混同現象的，法院要告之進行審計，嚴格區分財產后再受理。

 

五、破產立案審查的程序與方法

 

法院在立案審查中一般采取書面審查的方式，輔之以實地審查及走訪有關政府部門，但總的來說，立案審查程序目前來講還缺乏透明度。為此，部分地方法院已嘗試在破產立案階段召開聽證會，通過立案前召集債務人、債權人、破產企業的主管部門、中介機構及有關政府部門進行聽證審查，讓各方在聽證會上舉證，提出自己的意見，從而保證利害關系人的知情權，也使人民法院更能夠直接各方的意見，有利于對破產申請的正確處理。