摘要：新生代農民工已成為城市生產生活不可或缺的組成部分，在城市的發展建設中發揮著重要的作用。而新生代農民工在融入城市過程中卻被排斥在城市的社會保障體系之外，在權益受到侵害時又無法得到很好的維護。本文就新生代農民工在城鎮化進程中權益保障問題進行探索，分析現狀及原因，并提出相關對策建議。

 

關鍵詞：城鎮化；新生代農民工；權益保障

 

 

 

一、新生代農民工的概念和特點

 

2010年1月31日，國務院發布的中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中，首次使用了"新生代農民工"的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化。本文將新生代農民工定義為20世紀80年代后出生并受過一定的教育，于20世紀90年代中期外出務工經商的農村流動人口，其包含了出生并生長在城市，但無城市戶口，且身份為農民的新質農民工。這個群體占到農民工總人數的大部分，他們大多數在16歲到30歲之間，他們在繼續父輩們在外打工的命運，但也有非常鮮明的自身特點。

 

其一，教育程度方面，得益于計劃生育政策和義務教育，新生代農民工受教育程度普遍提高，年齡在25歲以下的約占新生代農民工總數的92%具有初中及以上教育程度，小學文化和文盲比例較低，有些還讀過職業技術學校，具有一定的技能。

 

其二，價值追求方面，相對于老一代農民工外出打工是為了多掙錢以便養家糊口，將經濟利益放在第一位而言，新生代農民工更多的是向往城市生活，希望通過自己的努力融入到城市的主流生活，尋求更好的發展機會，不僅僅為了滿足經濟需求。價值觀下引導的擇業方面，與老一代農民工相比，新生代農民工不愿從事臟、累、危險"苦力型"行業，更注重工作環境、福利待遇、工資的按時發放、假期等更高層次的社會生活。

 

其三，維權意識方面，老一代農民工只求在城市務工，收入比在農村多些，對于城市工作生活中的種種不公平和歧視，他們往往能忍則忍，不愿力爭；而新生代農民工在這方面的意識明顯增強，他們注重自身的權益尊嚴以及付出是否得到合理回報。

 

二、城鎮化建設與新生代農民工權益保護之間是相互制約、相互促進的關系

 

胡錦濤曾就城鎮化建設指出：加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。中國共產黨第十八次代表大會明確提出了"新型城鎮化"，并在中央經濟工作會議上，則進一步把"加快城鎮化建設速度"列為2013年經濟工作的六大任務之一。城鎮化其實就是越來越多的農村人口涌向城市，建設城市、發展城市的同時，享受城市帶來的便捷。2010年上海世博會，將"城市，讓生活更美好"作為中國館的主題，也是城鎮化的真實寫照。而對農民工權益保護問題，2006年中共中央5號文件《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中指出，農民工問題事關我國經濟和社會發展全局，維護農民工權益是需要解決的突出問題，解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰略任務，并在第六部分中用了四個條文對高度重視農民工社會保障工作、依法將農民工納入工傷保險范圍、抓緊解決農民工大病醫療保障問題、探索適合農民工特點的養老保險辦法四個方面進行了規定。可見，國家對城鎮化建設和農民工權益保障兩方面都高度重視。在筆者看來，這兩者之間是一種相輔相成、相互促進和制約的關系。城鎮化建設的推動須要新生代農民工權益得到確實的保護，新生代農民工權益受到保護亦是城鎮化建設的一部分；反之，如新生代農民工權益得不到保障也勢必阻礙城鎮化的進程。只有在不斷提高城鎮化水平的同時，不斷完善農民工權益保障，最終達到一種共贏的局面。

 

三、新生代農民工權益現狀考察

 

首先，政治參與度低，政治權利得不到尊重。雖然在2010年新的選舉法明確取消了城鄉差別，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，實現了"一人一票"、"同票同權"和"同票同值"，但實際上新生代農民工既無法正常在戶籍地行使自己的選舉權和被選舉權，也無法在居住地行使政治權利，如推舉自己的代表人進入各級代議機構（人大、政協）或直接參政。他們長期被排斥在社區組織、社區管理之外，不能參與社會的管理。他們沒有任何正規的或非正規的組織可以參加，沒有充分的政治表達和參與渠道，難以參加到表達他們利益的公共政策的制定中去。這樣，新生代農民工對自己所生活工作的都市沒有話語權，對于自己利益相關的社會事務沒有表達權，成為城市政治生活之外的弱勢群體，未能充分享受法律規定的民主權利。

 

其次，經濟權益保障有所改善，但依然不容樂觀。《勞動合同法》的出臺雖然在法律制度層面上對農民工權益保護帶來了極大的好處，主要體現在合同的簽訂、報酬支付等方面作出明確的規定，但從一些學者在各自省市調研發現農民工在經濟權益方面依然存在各種權益得不到保障的現象，如：農民工較難獲得政府勞動部門、辦公職業中介提供的就業信息，求職渠道有限，轉移流動自發、盲目；可供農民工選擇的就業行業非常有限；勞動合同簽訂率低；短期合同比例遠高于長期合同、無固定期限勞動合同，合同中存在"霸王條款"；大量勞動環境惡劣且得不到足夠的安全保護措施；工作時間長，健康透支，身體受損；工資起點低，增長緩慢，與經濟社會發展速度、與工作貢獻明顯不符，且存在克扣、拖欠等問題。  

 

再次，新生代農民工社會保障權益處于缺失狀態。在社會保險方面：根據農業部的一項調查顯示，僅有極少的用人單位為新生代農民工購買失業保險，一旦失業，他們不是靠之前的積蓄就是靠向親戚朋友借錢度日，很少選擇回家鄉；根據《關于農民工社會保障問題調研報告》顯示，全國農民工醫療保險的平均參保率為10%左右，一旦生病，接近60%的人仗著年輕，體質好，硬挺過來，不得不看病的人，看病的費用絕大部分都是自費；根據調查顯示，新生代農民工在養老保險方面參保率為67.7%，比城鎮職工低23.7%，而且新生代農民工的養老保險接續性差；另外，新生代農民工參與工傷保險的情況也不盡樂觀，一旦出現工傷，其維權之路異常艱難，無錢救治，甚至傾家蕩產。在社會福利方面：根據《2010年企業新生代農民工狀況調查及對策建議》顯示，新生代農民工在職業培訓方面培訓的次數要低于傳統農民工；根據學者調查表明，新生代農民工居住條件有所改善，37.1%的有單位免費提供宿舍，31.1%是在外租房，9.1%是租住在單位提供的宿舍，4.5%是在務工地或在親戚朋友家住，還有18.2%的新生代農民工住在工棚。從居住地點來看，多數新生代農民工聚住在城市周邊的貧民區，那里犯罪高發，人身安全更是難以保障，可見，新生代農民工的居住條件仍需要改善。

 

最后，新生代農民工文化教育權利亟待充沛。有學者認為，以創新、進取、理性、開放等為主要特征的城市強勢文化和以落后、愚昧、狹隘為特征的農村文化之間的相互沖突，容易使得新生代農民工在生活方式、價值判斷、社會認知、道德接受、心理感受好人生態度上發生錯位，進而使新生代農民工產生文化自卑感和邊緣化心理。   目前，社會上很少有適合新生代農民工需求的文化產品和精神產品，多數企業也沒有相應的文化娛樂休閑的場所和設施，新生代農民工工作之余無事可做，無處可去，多數時間用于看電視、上網、聊天閑逛或玩棋牌麻將，文化生活的匱乏已成為他們融入社會的一道障礙。

 

四、新生代農民工權益受侵害主要原因剖析

 

首先，城鄉二元結構是造成新生代農民工權益受侵害的根本原因。其中，戶籍是農民工待遇非市民化的根源所在。傳統的戶籍管理制度把整個社會分成農村人口和城市人口，這兩種身份不得隨意轉變。隨著經濟的不斷發展和政策的不斷開放，農民可以進城就業，但二元體制所帶來的影響并沒有消除，城鎮居民享受到的各種社會保險、福利、救濟等權利，新生代農民工很難享受到，盡管他們在職業上實現了從農民到工人的轉變，但社會身份上卻難以實現由農村到城市居民的轉變，他們面臨著幼托、教育、社會保障等一系列困難。盡管在一些地區和省份出臺了相關政策，取消戶籍制度，但這種改革也僅僅是形式上的變化，對依附在城鄉戶籍種種待遇上并沒有得到實質性的改善。

 

其次，相關針對新生代農民工的法律法規不健全。近幾年，黨中央和國務院對農民工問題給予了高度重視，除了加強對勞動者權益保護的規定外，國務院及其部委還頒發了保護農民工權益的政策文件，雖然這些法律和政策對農民工的社會保障做出了明確的規定，但仍然缺乏全國性的農民工社會保障方面的法律，專門涉及新生代農民工的相關法律更是少之又少，而且各地的社會保障法規不協調、不統一，不能形成有機的體系；這些有關農民工的法律法規只是籠統的將農民工納入其適用的范圍，比如《勞動合同法》、《社會保險法》、《失業保險條例》等，這些法律法規并沒有清晰的針對新生代農民工權益作出規定，造成這些法律法規在實施過程中操作性差，此外，雖然有大量的規范性文件和地方法規是針對農民工專門制定的，但由于其立法層次和法律效力較低，法律責任不夠嚴厲，不足以遏制用工單位的違法犯罪行為。

 

再次，企業為新生代農民工參保意識不強。根據我國現行的社會保障制度的規定，社會保障資金來源于政府、企業和個人，企業的繳費比重比較高，負擔相對比較重。企業作為經濟組織，其根本目標是為了實現自身利益的最大化，而為新生代農民工繳納各種社會保險會增加該企業的運行成本，這使得一些中小企業為了"節約成本"而試圖通過各種方式避免繳納資金，比如不少企業把農民工作為廉價勞動力使用，不與新生代農民工簽訂正式的勞動合同，根據一項調查顯示，"在新生代農民工中，有54.4%的新生代農民工沒有與單位或雇主簽訂勞動合同"   ，另外還有一些企業以經濟效益不佳為借口欠繳社會保障費。企業作為新生代農民工社會保障資金重要的融資主體，他們的責任意識不強將直接導致新生代農民工的社會保障覆蓋率低。當然，也有一些新生代農民工不愿參保，他們不愿降低收入參加社保，為了生活稍微寬裕一些，他們寧愿主動不參保，讓單位將這部分費用轉化為工資發給自己。

 

最后，新生代農民工自身原因。新生代農民工大多數人力資本存量低，相互之間組織化程度不高，在表達利益訴求中處于弱勢地位，很難爭取自身的合法權益；新生代農民工流動性強，導致社會保障難以持續，他們對工作的需求不僅僅停留在工資方面，開始重視工作環境、企業文化等，是否存在發展機會或在該企業中能否實現自身價值等，如發現理想和現實差距巨大，他們往往通過更換工作或就業城市來應對，而我國現行的社會保障制度分區域和省際，社會保障網絡在全國各地區無法對接，導致新生代農民工在更換工作城市后社會保障難以持續，只得重新開始，這使得他們參與社會保障的積極性不高；雖然新生代農民工的權利意識較老一代農民工有所加強，但他們在風險防范以及受到侵害時如何運用法律武器維護自身權利顯得能力不足。

 

五、新生代農民工權益保障的思考

 

（一）繼續深化戶籍制度改革

 

以戶籍制度為核心的城鄉二元結構，既缺乏效率，又不公平，已成為新生代農民工在城市平等權缺失的重要原因，因此當前的重要任務是繼續深化戶籍制度改革，打破城鄉二元結構，建立起城鄉人口有序流動的機制，促進城鄉發展一體化。近年來，中央在推進戶籍制度改革方面也采取了一些措施并取得了一定的成果，目前已有河北、遼寧、山東、重慶、四川、廣西等多省（市、區）相繼取消了農業戶口與非農業戶口的二元戶口性質，建立了城鄉統一的戶口登記制度。戶籍改革的實質是徹底廢除戶籍與利益掛鉤，消滅依附在戶口上的城鄉差別，消除對城鄉居民實行不同待遇的制度，但城鄉二元結構的徹底消除并不容易，戶籍制度改革是一個復雜的問題，需要逐步推進，需要各項政策、措施密切配合，如社會保障制度、土地制度、住房保障制度等，如僅僅改變農民工身份則意義不大。因為農民工進程落戶以后，相應的社會成本和農民工本身的生活成本將會提高，同時除了戶籍問題解決之外還要滿足新生代農民工具體的權利，因此戶籍制度改革必須慎重，既要注意改革不徹底產生的遺留問題，還要注意新增問題，同時應探索更為完善的配套設施建設。考慮到目前的社會經濟現狀，可以考慮過渡性的措施，如：逐步的剝離附加在社保、住房、子女教育等方面社會福利；優先考慮優秀新生代農民工落戶城市；大力發展縣域經濟，改善縣城和中心鎮的就業創業條件和人居環境；從中西部地區到東部地區、從小城鎮到大中型城市等。

 

（二）健全法律，加大執法和監督力度

 

首先，建立健全以《勞動法》為核心的勞動法律體系。《勞動法》作為勞動保護領域的基本法律，就農民工保護方面來看，其內容規定過于原則，導致在農民工權益保護的實際操作中缺乏可行性。有必要對其作出修改和完善，增加農民工權益保護的特別規定，從基本法的高度切實保障農民工的合法權益，如專門出臺保護農民工權益的法律--《新生代農民工權益保護法》，將新生代農民工納入到法律中來，明確新生代農民工的權利和義務，也可以根據新生代農民工的特點制定地方性法規和規章，促進新生代農民工維權的法制化、規范化、程序化；同時還需制定和完善其他相關法律、法規，如盡快出臺《工資條例》和統一的《社會保障法》、《戶籍管理法》以及修改《勞動保障監察條例》、完善《工會法》等，真正建立起農民工權益保障的龐大法律體系。

 

其次，加大執法和監督力度，切實重視農民工權益保護。相關地方政府部門應加大勞動執法力度，加強勞動監察，對侵犯農民工權益的用工單位予以嚴厲制裁。在監察手段上，綜合運用各種措施，日常巡視和專項檢查等手段相結合，對于嚴重侵害農民工權益的個案要公開曝光，擴大社會效果。暢通勞動違法投訴渠道，公開舉報電話，設置舉報箱，健全群眾舉報的受理和查處力度。各機關對農民工的維權開設"綠色通道"，對事實清楚、證據充分的勞動案件，及時查處，迅速執行，依法維護農民工的合法權益。

 

（三）強化企業責任，積極為新生代農民工參保，完善社會保障制度。

 

針對新生代農民工社會保障中存在的諸多問題，必須采取措施進行解決。在當前，把農民工的養老、失業、醫療、工傷等方面的社會保險逐步納入城鎮社會保險體系中尚需時日，當務之急應該先把農民工的工傷、醫療和養老保險納入進去，切實保障農民工在工傷、生病和年老以后能得到較好的保障。新的《工傷保險條例》已經規定，農民工也可以加入工傷保險，可以說是一大進步。但這僅僅不夠，還須要加大力度讓企業為新生代農民工參保才是當務之急。2008年鄭州以第170號政府令的形式公布《鄭州市高工傷風險企業農民工工傷保險辦法》，該《辦法》是全國首次以政府令的形式下發有關農民工工傷保險的政府規章，為全省各地市高危行業農民工參加工傷保險落到實處提供了參考。高工傷風險企業具體是指依法實行安全生產許可制度的建筑施工企業、煤炭和其他礦山企業及危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業。筆者建議，對農民工比較集中的建筑業、加工制造業和餐飲服務業等行業，進行工傷保險的擴面參保，讓新生代農民工都有工傷保險，做到傷有所醫；具體措施是：勞動保障局和有關部門聯手，對應參保而未參保的用人單位，不核發安全生產許可證、施工（生產）許可證，不許參加政府投資項目招投標，強制用人單位為農民工參保。對一些新生代農民工不了解社保政策、自身保障意識淡漠、缺乏長遠考慮等問題，這需要政府部門加大力氣廣而告之，轉變農民工的保障理念；更重要的，是根據現實情況及時調整政策，為農民工謀取更多看得見的福利。

 

（四）提升新生代農民工自身力量，進一步提高維權意識。有學者提出，應提升農民工參加工會的比率，健全工會組織，特別要強化工會的獨立性、權威性，培育、形成強大的勞動者集體力量   ；更有學者認為，應允許和鼓勵建立一種自下而上的全面維護農民工權益的專業性的非政府組織，發揮非政府組織和工會在維護新生代農民工權益中的互補作用，促進二者間的合作共同維護農民工的權益。   通過加強法律法規的宣傳力度，讓新生代農民工知道其合法權利以及救濟途徑，以便在權利受到侵害后懂得用法律的武器維護自身的合法權益；同時，完善法律援助制度，為新生代農民工提供咨詢及訴訟幫助，各級司法行政部門應在新生代農民工集中的地方開展法律咨詢服務，組織法律服務中心及法律服務機構及時為新生代農民工提供代理、辯護等幫助。

 

總之，新生代農民工權益保障是一個系統工程，除了戶籍制度的改革、法律法規的保障、強化企業責任作為以及相關制度的完善以外，還需要很多方面的配合，其中既有社會力量、媒體的監督和支持，也要新生代農民工積極參加工會組織等形式提升整體力量，提高自身素質和增強法律意識、維權意識等。只有通過各方面的努力，才能更好的形成合力對新生代農民工權益進行保護，最終在城鎮化進程中將讓他們成為新型市民，真正融入到城市生活中來。