引言：當前，我國正處在改革發展的關鍵時期，依法治國、建設社會主義法治國家是國家建設的基本方略，全面推進依法行政，建設法治政府是新時期政府法治建設的重要目標。推進依法行政、建設法治政府，就是要規范行政權力，建立健全行政權力的監督和制約機制，并使公民、法人和其他組織在合法權益受到行政行為損害時能夠得到及時有效的救濟，建立起有權必有責、用權受監督、侵權須賠償的機制。《行政許可法》第10條規定："縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，加強對行政機關實施行政許可的監督檢查。""行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監督。"這就是對行政許可的監督檢查原則。這一原則對于規范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關有效實施行政管理具有重要意義，而且建立行政許可監督制度又是行政許可制度構建的一個重要方面，深入研究行政許可監督問題，對建立健全行政許可監督制度和許可監督制度的實踐運作都具有重要意義。行政許可是政府管理社會政治、經濟、文化等多方面事務的一種事前控制手段。要防止行政許可工作人員違法實施行政許可和濫用權力，保護公民、法人和其他經濟組織的合法權益，必須加強對行政許可機關實施許可活動的監督、制約與救濟。如何完善行政機關實施行政許可的監督與制約機制，為相對人提供有效的救濟途徑，是近年來各界重點關注的問題之一。本文對我國行政機關實施行政許可監督檢查的現實意義、基本途徑及存在的問題、完善措施等進行了闡述。

 

一、行政許可監督檢查制度概述

 

行政許可監督檢查的概念有廣義和狹義之分。廣義的行政許可監督檢查，是指有權機關對行政許可機關的許可行為以及被許可人實施行政許可行為的監督檢查。其中對行政許可機關行為的監督檢查主體主要是其上級行政機關，對被許可人實施行政許可的監督檢查主體主要是行政許可機關。狹義的行政許可監督檢查僅指是行政許可機關對被許可人實施行政許可的行為進行監管的措施。但從《行政許可法》第六章有關行政許可監督檢查的規定來看，該法采用的是廣義的行政許可監督檢查概念，即只要是有權的機關都可以對行政許可主體和被許可人的行為實施監督檢查，甚至可以將被許可人的自行檢查包括進來。

 

實施行政許可，最重要的是要體現市場調節的支配作用，但如果僅有市場作用，而無政府參與，便會出現政府無為而治，放棄各種管理，社會也必將陷入一種"無政府狀態"，所以我們必須采取一種剛柔相濟的方式來進行資源的配置，避免人類權力欲望的傾向，這樣才能達到最佳的管理效果。在這樣一種大的背景之下行政許可出現了，其既摒棄了傳統的命令式的管理方式，也避免了走向放任自流政府官員"個人的一些利益常常是同政治社會的利益相對抗的，而且人具有做出侵損公共福利的行為傾向"，行政機關實施許可行為就是其運用行政權力的體現，缺乏對行政許可機關的監督，則會導致違規頒發許可證的現象，讓一些不具備相關資格的人取得許可資格，使頒發許可證的事前審查流于形式，達不到事前控制的效果，因為權力對于權利來說是強大的，權力關系主體與權利關系主體的關系是"自上臨下的，雙邊是不平等的"。正如孟德斯鳩所說"一切有權力的人都容易濫用權力，有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方為止。"同時，行政許可是一種強力配置資源的方式，行政許可機關與申請人之間博弈的結果是申請人可以或者不可以從事某方面的活動，對公民基本權利的實現產生重大影響。申請人經行政機關許可，獲得許可證，就意味著能夠根據許可證所載明的范圍、方式、期限等內容從事相關的活動，也意味著被許可人進行相關行為的合法性。被許可人在申請許可證之前是符合條件或資格的，但這并不意味著其在今后實施許可規定的內容時就遵紀守法，由于人類的一切行為都源自于自己本身的需要，并且"個人總是并且也不可能不是從自己本身出發的"，因此有必要對被許可人今后的行為進行監督，這也是《行政許可法》確立的監督檢查的一個特殊性，既對行政機關實施許可行為進行監督，也對被許可人從事許可的內容進行監督，因為"權力的天然職能之一就是為維護公共利益而否定一切無制約人性，同時，權力還用于監控、制約權力濫用，保障權利的合法實現"。基于權力的強制性，用權力監督權利的效果也會十分明顯，"權力對無制約任性的否定機制首先來自權力的直接強制性，這種強制性會迫使一切主體維護法律的嚴肅性和規范的有效性"。

 

因此，為維護公共利益，保障公民的基本權利和自由，防止行政許可人員濫用行政權力，就必須加強對行政許可機關實施許可活動的監督檢查，同時也應加強對被許可人是否在許可范圍內進行行為的監督檢查。以下將介紹行政許可監督檢查制度的具體內容。

 

（一）行政許可監督檢查的主體

 

1.行政機關的內部監督

 

行政機關的內部監督主要包括上級行政機關對下級行政機關，同級行政機關的不同職能部門之間的一般監督，以及審計和行政監察等專門監督。由于行政機關內部監督主體的多元化，決定了其監督方式的多樣性。一般來說，主要采取檢查、實地視察、評議、審查、調查、檢舉、控告以及經濟審計和行政監察等監督方式。

 

2.行政機關的外部監督

 

（1）權力機關進行的監督

 

目前，我國權力監督的主體包括三個：首先，國家權力機關的監督即人大監督。全國各級人大對其產生的執行機關及其工作人員享有監督權。人大監督一般不對違法行為直接作出處理決定，而是通過聽取和審議政府工作報告、提出質詢和詢問、實地視察、改變或撤銷不適當的決議、決定和命令、組織特定問題調查委員會、罷免或撤銷行政機關工作人員、受理人民群眾的來信來訪和申訴控告以及提出建議、批評和意見等方式進行監督。其次，檢察監督。根據憲法第129條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。這里的檢察監督主要是指人民檢察院根據憲法賦予的監督權，通過口頭提出糾正意見、發出《糾正違法通知書》、建議處分、要求行政機關說明理由或者追究刑事責任等具體方式，對行政機關及其工作人員在實施行政許可過程中遵守憲法和法律的情況進行的專門性監督。再次，審判監督。在行政許可監督過程中，審判監督主要包括行政審判監督和刑事審判監督兩種具體方式。行政審判監督是指人民法院通過行政案件的審理和判決，對行政機關及其工作人員實施行政許可的合法性和合理性采取的司法監督方式。刑事審判監督是指人民法院通過刑事案件的審理和判決，對行政機關及其工作人員在實施行政許可過程中的犯罪行為進行定罪量刑的一種最為嚴厲的司法監督方式。由此可見，無論是行政審判監督還是刑事審判監督，都是審判機關嚴格按照法定訴訟程序對個案所實施的一種具有最終法律效力的事后監督方式。

 

（2）社會各界進行的監督

 

在西方政治思想史上，自由主義思想家托克維爾曾提出一個由各種獨立的、自主的社團組成的公民社會是憲政民主制度建設的重要組成部分，它可以對權力構成一種"社會的制衡"。社會監督最直接和最廣泛地體現公民參政、議政的權力，是公民發表政見、維護權益、督策政府及其官員的主要形式。根據監督主體的不同，社會監督可以分為社團組織監督、人民政協監督、輿論監督和公民監督等主要形式。社團組織監督主要通過召開社團成員代表大會、進行民主協商對話、借助社會輿論等方式進行監督。在我國，社團組織監督主要包括工會、共青團和婦聯等人民團體的監督，城市居民委員會，農村村民委員會和工廠職工代表大會等群眾性組織的監督，以及學生聯合會、消費者協會、個體勞動者協會，律師協會、記者協會等行業性群眾組織的監督。人民政協監督主要是指各政黨、無黨派人士、社會各階層、各人民團體、少數民族，各界人士等通過召開民主座談會，列席人民代表大會、提出建議案和提案、視察和調查，對口協商等方式進行監督。輿論監督主要是通過報紙、刊物、廣播、電視、網絡等方式進行監督。

 

（3）公民行使權利進行的監督

 

權利主要是保障社會的個體利益，而權力主要是保障社會的公共利益。如果權力被濫用導致公共利益的私有化，甚至直接侵犯個體利益，那么權利主體就可以通過憲法和法律所賦予的各項權利對權力進行監督，使個體利益和公共利益實現新的平衡。從這個意義上說，"以權利監督權力"的實質就是"以法律(憲法)監督權力"。權利主體通過批評、建議、申訴、控告、檢舉、訴訟等方式對行政機關實施行政許可進行監督，以維護自己的合法權益。

 

（二）行政許可監督檢查的內容

 

1.對行政機關的監督

 

行政權力在安排不同的權利主體之間利益主張中，必然存在一定或較大的自由裁量，在權力制約薄弱、權力共有意識缺失的情況下，授益性許可可能會被當作行政主體對相對人的惠賜，也可能會被行政主體利用自由裁量變成權力設租的工具。實踐中出現的"有利的大家爭著管，無利的誰也不管"、"過多、過濫發放許可證，高收、亂收許可費"等諸多現象就是有力的證明。權力行使者一旦由"足球場上的裁判員角色一躍成為運動員角色"，權利秩序就像"失去了規則的足球比賽一樣雜亂無序"，對行政機關的監督局勢要通過監督者與監督對象直接而密切的隸屬關系達到對監督者有效監督的目的，以防止權力濫用。

 

行政機關作為行政主體，其權利具體表現為行政職權，義務具體表現為行政職責。對行政機關的監督既包括對行政機關行使職權的監督，也包括對行政許可機關履行職責的監督。行政職權即國家行政權的轉化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及權能。《行政許可法》賦予了行政機關以下兩方面主要的職權：一是制定規范權，即行政許可的設定權；二是行政處理權，即行政許可的實施權。此外，《行政許可法》還賦予了許可機關對被許可人從事行政許可事項的活動是否合法的監督檢查權。根據《行政許可法》的規定，只有法律、行政法規、國務院的決定、地方性法規、省級政府規章可以設定行政許可，除此以外的其他規范性文件一律不得設定行政許可。據此，違法設定行政許可的情形包括兩個方面：一是無權設定行政許可的機關設定行政許可；二是有權設定行政許可的機關違法設定行政許可。后一種情形具體又包括超過法定權限設定行政許可、設定的行政許可與上位法的規定相抵觸、設定行政許可的程序違法、設定行政許可的形式違法等。對行政許可的實施權的監督具體包括對權力機關的監督、司法機關的監督、行政機關的監督，其中對行政機關的監督是一種內部的自我監督，主要分為層級監督、監察監督和審計監督。《行政許可法》在總則中規定："縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，加強對行政機關實施行政許可的監督檢查 。"同時在第60條中規定："上級行政機關應當加強對下級行政機關的實施行政機關的監督檢查，即使糾正行政許可實施中的違法行為。"這就在我國建立起行政許可的層級監督體制，確立了上級行政機關對下級行政機關的監督檢查的責任和義務。

 

行政職責是指行政主體在行使行政職權時必須承擔的法定義務。《行政許可法》第69條其實是從反面規定了行政機關的職責，如果行政機關違反法定職責實施行政許可的，行政許可決定就有了被撤銷的可能。此處不再贅述。

 

2.對被許可人的監督

 

為什么要對被許可人進行監督呢？行政許可在本質上是對被許可人是否符合法律、法規和規章規定條件的審查核實，對被許可人來說，它既是一種權利也是一種義務。從權利角度來說，被許可人取得行政許可后即可以依法從事有關活動，并取得一定的利益；從義務角度來說，被許可人在取得許可證之后，負有始終保持法律規定的取得行政許可的條件、義務和法定的其他義務。在審核申請人條件，給相對人頒發許可證時，行政機關應承擔保證被許可人的合法權利，并承擔對其進行監督的責任。因為在賦予被許可人合法權益后，這些權利的行使可能會給社會帶來一定的危害或存在某種危險性，可能會危及社會秩序、公共安全和公共利益，所以必須要通過一定的約束機制確保被賦予權利的合法行使，以避免權力和權利的濫用。這就要在賦予被許可人權利的同時，也要使其承擔相應的義務，并建立有效的監督檢查制度促使被許可人合法行使權利、履行義務。

 

《行政許可法》第61條、62條、63條和64條就作了這方面的規定，分別具體落實了三種制度：一是書面監督制度，二是實地監督檢查制度，三是屬地管轄制度。這些制度的建立，使得行政許可機關在頒發行政許可證之后，繼續對自己先前的許可行為負責，對被許可人進行追蹤監督，真正做到"誰許可，誰監督，誰負責"，徹底擺脫先前行政許可"重許可、輕監管"，"有許可，無管理"的現象。

 

被許可人享有的權利主要是在程序上的參與權和在實體上的獲得許可權以及在從事許可事項活動的過程中受到行政保護的權利。被許可人的義務總的來說主要有：遵守行政法規范；服從行政管理；執行行政決定等。對被許可人監督的具體內容有如下要點：一是行政許可決定作出后，被許可人的實際被許可活動開始，行政主體就應當對被許可人是否依法從事行政許可事項活動，有無履行相應的法定義務等進行監督檢查，對錯誤的許可決定即使進行糾正；二是以被許可人的申請或者形式的變化，行政主體對需要變更的許可事項的內容即使地調整和變更；三是行政主體應當積極主動地監督檢查和了解被許可人從事許可活動的具體情況，對其違法行為及時進行查處；四是行政主體對被許可人的監督檢查在指責上還負有及時有效保護被許可人的合法權益不受外來侵害，積極排除、制止侵害的義務。

 

二、行政許可監督檢查制度存在的問題

 

（一）對許可機關監督檢查存在的問題

 

1.行政機關雙重從屬體制下的監督問題難以解決

 

行政機關的雙重從屬制，就是指地方各級行政機關在地位上既從屬于本級人民代表大會，又從屬于相應的上級行政機關。因此，地方各級行政機關既要接受本級人大的監督，又要接受相應的上級行政機關的監督。當這兩種監督相沖突時，地方各級行政機關更傾向于接受本級人大的監督，因為地方人大更多地控制了本級行政機關的人、財、物。這樣，當地方政府與上級政府的政策不一致時，往往優先執行地方政策，容易助長地方保護主義，同時也影響了上級政府政策乃至國家政策的推廣，造成許多問題久拖不決，給國家行政管理的前進造成阻礙。

 

2.公民監督方式形同虛設

 

我國憲法賦予公民享有批評、建議、申訴、控告、檢舉、訴訟等權利，但是，我國目前還沒有徹底打破權力專斷，真正實現權利救濟方式的法治化。于是，當公民權利受到嚴重侵犯時，老百姓"不愿告、不敢告、不會告和不知道告及行政機關害怕告"的問題仍然比較普遍，他們主要不是通過行使批評、建議、申訴、控告、檢舉、訴訟等權利，而是通過層層上訪、越級上訪、甚至集體上訪等極端方式來實現權利的救濟。這是很不正常的權利救濟方式，一方面加大了權利救濟的成本，另一方面又很容易激發社會矛盾，不利于社會穩定。

 

3.監督主體之間相互依附

 

首先在行政機關內部監督中，由于監督者與被監督者處于一個系統當中，他們必然會產生各種各樣的復雜關系，諸如工作關系、個人關系等，加之傳統觀念，個人與部門利益的存在，必將淡化監督關系，削弱監督力量并導致形式主義，從而導致行政機關的內部監督出現"互相禮讓"、"官官相護"的現象。同時，行政機關的內部監督主體隸屬于本級人大和行政機關，它們共同控制了其人事權和財權，因此在監督活動中，難以保證監督的獨立性和公正性。即使監督部門依法獨立公正地行使監督權，也會給人產生"自己監督自己"的嫌疑。如深圳行政內部實行決策權、執行權和監督權"三分"制衡改革，效果之所以令人質疑，是因為這種改革依然沒有走出"自己監督自己"的圈圈。其次，目前我國的社團組織、人民政協、新聞媒體等社會組織對行政機關也具有較大的依附性，還沒有成長為一個獨立的、自主的公民社會，不能發揮"獨立的眼"的作用。筆者認為在社會監督中，輿論監督尤為重要，但我國還沒有制定《新聞法》，所以新聞工作者使用合法的言論自由對權力進行監督的權利還不能得到有效保障。

 

4.權力機關監督范圍有限

 

盡管憲法賦予了人大對行政的監督權，然而中國的現實情況是，人大對行政的監督與立憲者的期望之間存在著較大的差別。造成這種差別的原因主要有這樣幾個方面：一是人大及其常委會的監督時間難以保證。全國人大每年只開會一次，而且每次會期只有幾天左右的時間，雖然在全國人大休會期間可以由其常委會行使對行政的監督權，但是相對大量的國家事務而言，也是無暇顧及。而且，我國實行人大代表兼職制度，致使人大代表不可能有充足的時間履行監督職責。二是人大代表沒有充分享有獨立人格權。人大監督強化的基礎之一是人大代表的獨立人格。在我國，人大代表對權力依附較強，對自身利益的顧及也很大，很難做到依法獨立公正行使監督權。三是人大監督沒有法定的責任形式。監督與責任是緊密相聯的，沒有相應的責任為后盾，必然導致監督的無力。其次，憲法規定人民檢察院是國家的法律監督機關，但是，一方面檢察機關并不具有監督憲法和法律實施的實際功能，并不能真正防范和限制國家權力的濫用，另一方面最需要受到監督的公訴權和檢察院的自偵權卻沒有人來監督。從國家監督權的配置上看，這是現行體制的一個巨大缺陷。因此，人民檢察院不應當定位為國家法律監督機關，它的定位就是國家公訴機關，獨立行使國家檢察權。再次，審判監督也存在一定問題。一是審判活動缺乏獨立性和公正性。我國審判機關的人事權受制于權力機關，財政權受制于行政機關，這就很難保證審判機關能夠依法獨立公正行使審判權。正如漢密爾頓所言："就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。"二是行政訴訟的受案范圍太窄。根據《行政訴訟法》第十一條規定，人民法院只能受理公民、法人和其他組織對具體行政行為不服提起的行政訴訟。因此，公民、法人和其他組織對行政機關在實施行政許可過程中制定、發布的行政法規、規章、決定、命令等抽象行政行為不服，既無權提起行政訴訟，也無權提起違憲審查，造成了權利救濟的缺失。

 

（二）對被許可人監督檢查存在的問題

 

許可機關重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，行政機關疏于監督正好給某些被許可人有了可乘之機，以致被許可人違法的現象時有發生，實際生活中經常出現許可之后礦難、中毒等事件，例如2008年鬧得沸沸揚揚的"三聚氰胺"事件，癥結就在于做出許可之后行政許可監督力度不夠，甚至只許可不監督，嚴重損害了公共利益和公共秩序。同時，對被許可人的法律責任規定上也有缺失，例如《行政許可法》規定的刑事責任都是一樣的，即"構成犯罪的，依法追究刑事責任"，并沒有規定刑事責任的構成要件和追究程序，其違法行為是否構成犯罪和怎樣進行刑事追究還取決于刑事法律的規定。不僅如此，根據罪行法定原則，法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。但是，我國《刑法》比《行政許可法》頒布施行的時間早7年，因而《刑法》不可能預見、窮盡《行政許可法》的所有刑事違法行為，勢必導致某些刑事違法行為"無法可依"，從而助長了被許可人從事違法活動。而且有些行政機關及其工作人員也會通過"權力尋租"或者其他隱性方式"買賣"行政許可權，與被許可人進行權錢交易等，這些違法活動不但損害了其他公民或者相關組織的合法權益，甚至對國家的利益也造成嚴重損害，并且玷污了政府的信譽、辜負了公民的信任，其影響是深遠而巨大的。

 

三、行政許可監督檢查制度的完善

 

針對以上在實施行政許可的過程中出現的問題，加強和完善我國行政機關實施行政許可的監督檢查制度勢在必行，具體包括以下幾個方面的工作：

 

（一）提高行政機關工作人員的整體素質

 

在行政許可實施過程中，有些行政機關及其工作人員的依法行政意識和水平不高，不能正確認識和運用手中的權力，利用職務之便搞權錢交易。有的行政機關及其工作人員"害怕告、怕應訴"，不適應不斷發展的實際工作需要。解決這些問題的根本途徑，一方面要把住進人關，各級行政機關要嚴格按照法律規定的條件和程序選用行政機關工作人員，另一方面要加強行政機關工作人員的在職培訓。各級行政機關領導要注重工作人員的業務知識學習和培訓工作，使他們熟悉和掌握行政許可法、行政復議法、行政處罰法、信訪條例、行政訴訟法等法律法規知識，習慣用法律思維來研究問題。分析問題和解決問題，增強應訴能力，努力提高依法行政意識和執法水平，以適應本職工作的需要。

 

（二）完善行政許可法的相關規定

 

行政復議和行政訴訟是法律規定的我國公民、法人和其他組織，對行政機關實施行政許可行為進行救濟的基本方式，但我國《行政許可法》對哪些違法實施的行政許可行為屬于行政復議和行政訴訟受案范圍規定的不太明確，且范圍過窄，對抽象行政行為損害行政相對人權益的法律責任未作規定。致使實際中，行政相對人對行政機關違法實施的一些行政許可行為，不能正常提起行政復議和行政訴訟程序，從而得不到及時有效的救濟，也使行政機關違法實施的有些行政許可行為不能得到及時糾正，所以，必須完善行政許可法的相關規定，搞好與行政復議法和行政訴訟法的銜接，進一步擴大行政復議和行政訴訟對行政許可的受案范圍，以適應行政許可法制發展的客觀需要。

 

（三）完善行政機關內部相關制度

 

以權利制約權力是監督和制約行政權力的重要手段。筆者認為，防止行政許可權的濫用，應完善行政機關的相關制度，切實保障行政許可相對人依法享有的各項權利。

 

第一，完善行政許可公開制度，依法保障公民知情權和參與權。《行政許可法》第5條規定：設置和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。"陽光是最好的防腐劑"，實施行政許可公開是制約行政機關違法實施行政許可、搞暗箱操作的重要原則。貫徹這一原則關鍵的一點就是要依法保障相對人的知情權和參與權，要進一步加大行政許可的公開力度，把行政許可的公開原則和有關規定進一步細化和程序化，建立健全行政許可的各項公開制度。按照法律要求公布行政許可的依據、實施機關、條件、程序、期限、實施過程及結果，保證行政許可行為除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，一律公開。同時要拓寬公民的"知情"和"參與"渠道，保證公民有更多的機會和條件了解相關信息及參與和監督行政機關實施行政許可活動。

 

第二，完善聽證制度，依法保證公民的陳述權和申辯權。《行政許可法》第7條規定："公民、法人或者其他組織，對行政機關實施行政許可。享有陳述權、申辯權。"陳述權、申辯權是公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可陳述自己的觀點和主張及進行申述和辯解的權利。依法保障當事人在行政許可中的陳述權和申辯權，重要的一環就是要建立健全行政許可的聽證制度。聽證是當事人行使陳述權和申辯權最重要的形式之一。我國《行政許可法》第46條、47條、48條等條款，對行政許可聽證程序作了規定，但有的規定需要進一步細化、量化，如擴大行政許可的聽證范圍，完善聽證程序的告知制度等，要為當事人行使這一權利創造良好的條件和氛圍，以確保相對人陳述權和申辯權的良好實現。

 

（四）強化行政機關內部監督力度

 

《行政許可法》第60條規定："上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督，及時糾正行政許可實施中的違法行為"，第10條規定："縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，加強對行政機關實施行政許可的監督檢查"。從目前的情況看，要使上級行政機關對下級行政機關實施行政許可的監督發揮其應有的作用，應當加強以下幾個方面的工作：一是進一步提高各級行政機關領導對下級行政機關實施行政許可行為監督檢查的責任意識；二是根據我國《行政許可法》的相關規定建立健全對下級行政機關實施行政許可監督檢查的各項制度，其中包括建立起嚴格的行政許可審批程序和各部門職責分明、相互配合與制約的機制，使下級行政機關嚴格按照法定的權限、條件和程序實施行政許可，不得越權，不得濫用權力，并及時糾正下級行政許可機關的違法許可行為；三是強化責任追究制度。各級行政機關要根據《行政許可法》及相關法律、法規規定建立健全相應的責任制和責任追究制，根據"誰審批，誰負責"的原則，把責任落實到具體的部門和個人。

 

（五）建立健全社會監督機制，依法保障人民群眾監督權

 

根據憲法第41條的規定，我國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員都有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家機關工作人員都有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。人民群眾的監督是一種廣泛的監督，它不受專業限制。同時，群眾數量多、分布廣，獲得信息的渠道多，其監督作用是不可估量的。然而，從近幾年的監督實踐看，各地雖設立了不少舉報電話、舉報箱，但舉報人并不多，署名且有線索可查的更是寥寥，使專業監督部門常常處于孤軍作戰的境地。實踐證明，行政監督若失去了群眾基礎，其作用將受到極大限制。為此，必須保證不斷提高政府活動的透明度，實現行政活動公開化，為群眾參與監督工作提供條件。在指導思想上，必須把發動群眾以監督政府活動，懲治腐敗與"不搞政治運動"、"不搞急風暴雨式的階級斗爭"明確區別開來。必須嚴厲打擊一切打擊報復行為，保護、激發、調動人民群眾監督積極性。為了實現對行政機關實施行政許可的有效監督，防止腐敗，當前各級具有行政許可權的行政機關，應當強化接受社會輿論和人民群眾監督的意識，建立健全主動接受社會輿論和人民群眾監督的機制。其中包括建立健全廣泛聽取社會各方面意見的公眾參與制度、群眾舉報投訴制度、政府信息公開制度和人民群眾、新聞媒體的意見反饋制度、對檢舉人的保護、保密制度等。例如我國《行政許可法》第65條對檢舉制度作了規定，但對沒有規定怎樣對檢舉人采取保護措施。現代社會，行政管理面臨的問題越來越復雜多樣，違法人進行危害社會公共利益和他人合法權益的手段和方式也越來越隱蔽，獲取群眾的支持，發揮人民群眾的力量則顯得尤為必要。因此，應對保密檢舉人的基本情況進行規定，以防止檢舉人遭受違法人的打擊和報復。積極拓寬群眾監督渠道，依法保障人民群眾對行政許可行為實施監督的權利，對人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，要認真調查、核實及時依法作出處理，對社會影響較大的問題，要及時將處理結果向社會公布，對群眾投訴不認真解決，不支持媒體報道的要嚴肅處理，對打擊、報復檢舉、曝光違法或者不當行政行為的單位和個人的，要依法追究有關人員的責任。

 

綜上所述，行政許可監督檢查制度的確立對依法行政具有重要的指導意義，并且直接關系到我國依法行政的質量和效率。但是，目前行政許可監督檢查制度還不夠完善，相關法律規定也不夠細化，致使實際操作中困難重重。關于行政許可的相關法律頒布較遲，而且大多是借鑒他國的一些制度，與我國實際狀況必有出入之處，實踐過程中出現的問題無法得到及時解決，對我國的政府建設造成阻礙，國家利益和人民利益也遭受損失。

 

一項制度的建立往往困難重重，我們不能急于求成，只能摸索前進。值得慶幸的是，《行政許可法》對監督的強化（包括作為原則加以規定和專門設章節予以細化規定）反映出我國行政管理職能的轉變、政府和行政觀念的更新。監督作為行政主體的法定職責，實際上是強化了政府行為的責任意識，政府行為從管理轉變為服務，保障相對人的權益意識加強，維護社會公共利益與秩序意識也有所增強。所有這些對法治行政中服務政府、責任政府、陽光政府、信用政府的建設是極其有意義的。本文也只是從理論上提出一些改進的建議，現實生活會出現各種各樣的狀況，在執法過程中必須做到在不違背法理的基礎上靈活運用法律規定，及時發現問題并總結經驗，根據實踐過程逐步細化監督檢查實施細則，使我國的《行政許可法》真正做到為人民服務，實現其自身價值！