行政責任作為法律責任體系中的一個重要組成部分，其理論研究水平長期落后于民事責任、刑事責任。近年來，行政法學界對行政責任進行了不斷的研究。但在行政責任的概念上，還是沒有個清晰明了的定義。本文力圖從法律責任的共性和行政責任的特性出發，探究行政責任的內涵和外延，并嘗試解決行政責任承擔主體不清的問題。                                 

 

一、   對行政責任概念之界定

 

（一） 從法律責任的角度對行政責任概念的限定

 

1、法律責任的定義

 

以上我們對行政責任概念的諸說進行了分析，可以看出各種學說都存在這樣或那樣的問題。行政責任的概念到底為何？筆者認為，研究行政法上的行政責任首先要確定一個前提，即行政責任是一種法律責任。因為行政責任這一概念在公共行政管理學領域內也受到廣泛的關注和研究。我們在研究行政責任概念時總是不經意的將一部分政治責任也當作行政責任進行研究。所以，我們研究行政責任的概念，首先要對法律責任有一個明確的認識，以此對行政責任的概念進行一個初步的限定。

 

關于法律責任的定義有多種不同的說法，這也與責任概念的多義性有關。這些定義主要包括：義務說、強制說、法律關系說、處罰說、后果說、狀態說、責任說。雖然各種定義的側重點有所不同，但各種界定也都是相互聯系的，且有不少觀點之間的差異也不是根本性的。綜合起來，我們可以歸納出法律責任概念相關的幾個中心問題：

 

第一，法律義務與法律責任

 

法律責任的概念的界定首先不可能離開法律義務。法律責任的存在以法律義務的違反為前提，法律義務以法律責任為保障。有許多學者都將法律責任定義為一種特殊的義務，但并不是將兩者等同起來。義務相對的是權利，責任相對的是權力，在權利-義務關系中，權利與義務是相互的，而在權力-責任關系中，責任是強加的；義務的實現必須經過義務人或其代理人的行為，而責任的實現有時不必經過責任人的行為。

 

第二，國家強制與法律責任

 

一般認為法律責任與國家強制有內在的功能上的聯系。從設定形式上看，法

 

律責任必須經過相應的法律條款確定，沒有國家的認可，責任規范不具有法律效力，約定責任的法律性也在它符合相應的法律條文，由此才具有法律責任的性質。在責任的現實化過程中，它最終必須由國家專門機關來認定，并由其來執行。

 

第三，行為的應受應受譴責性與法律責任

 

法律責任的核心理念應該是，責任體現了國家對責任主體行為的譴責性和主

 

體的應受譴責性的統一。

 

第四，法律制裁與法律責任

 

法律責任的存在是實施法律制裁的前提，而法律制裁也可以看作是完整的法

 

律責任的組成部分。法律責任最終應該落實到法律制裁，才能使應受譴責性落到實處。

 

根據以上歸納我們可以明確法律責任有以下幾個特點：

 

（1）說明了法律責任發生的前提是，存在具有法律意義的義務包括法定義務和約定義務。

 

（2）說明了法律責任把應受譴責性作為聯系違反義務與不利負擔的中介。行為的應受譴責性是責任中的核心概念，它基于義務的違反，又是確定不利負擔最基本的依據，三者有前后相繼的連貫性。三者的相適應才能達到法律責任的功能，即譴責已發生的損害行為，或補償已發生的損害，又預防新的損害與違法行為的發生。

 

（3）說明了法律責任的必為性。

 

（4）說明法律責任是一種不利負擔。責任必須與權利、義務聯合起來發揮作用。而責任與權利義務的密切關聯，使責任成為法學的基本范疇。責任作為不利負擔的合理性、公平性也會對權利的適當享用和義務的自覺履行起到積極的監督、敦促作用。在許多時候，責任條款可以是備而不用的，這種不利負擔也是抽象的。但責任是一條界限，也是一種保障。它說明了對義務的不履行會得到相應的法律報應，即被加于一種負擔。

 

由此可以對法律責任下一個定義，即為法律責任是指由于違背了具有法律意義的義務或基于特定的法律聯系，有責主體應受到譴責而必須承受的法律上的不利負擔。

 

2、法律責任視角下對行政責任概念的分析

 

行政責任作為一種法律責任，其應該是法律責任的一個下位概念。它必然和民事責任、刑事責任一樣也應該具有法律責任的共性。那么我們在對行政責任概念進行界定時不僅不能與法律責任概念的內涵相違背也不能超出法律責任概念的外延。由此可得出：

 

（1）  行政責任是因違反行政法上義務而產生的

 

行政責任的概念首先離不開行政法上的義務。沒有行政法上的義務的存在，

 

行政責任就不可能存在。這里的行政法上的義務，既包括行政相對人的義務又包括行政主體的義務。對于行政法上義務的違反才有可能產生行政責任，但不能就將行政責任和行政法上的義務等同起來。所以將行政責任就認為是一種行政義務和行政職責違背了法律責任的內涵，超出了法律責任的外延。至于原因，上面我們已經論述過就不加贅述了。

 

（2）  行政責任具有應受譴責性

 

行政責任同樣應把應受譴責性作為聯系違反行政義務與不利負擔的中介。行政主體違反行政義務的應受譴責性表現在它侵犯了行政相對人的利益，行政相對人違反行政義務的應受譴責性也可以表現在他侵害了社會公共利益。

 

（3）  行政責任具有必為性

 

行政責任的實現是由國家強制力保證的，行政責任是具有拘束力的責任，具有不可逃避性。特別是對于公共權力機關而言，如果其對因侵犯個人權利而承擔的行政責任具有可逃避性的話，即行政責任不具有必為性的話，公民權利便會蕩然無存，法治國也就不過是一句空話。

 

（4）  行政責任是一種不利負擔

 

把行政責任定義為一種不利負擔也是合理的。特別是相對于制裁說，它在行政法上的合理性就更加明顯。因為行政主體的侵權行為對行政相對人造成的損失，并不是由行政機關來承擔，而是通過國家賠償的方式由國家財政承擔。顯然，國家并不是侵權行為的做出者，對國家進行制裁顯然是不合理的。而以不利后果來定義行政責任要符合現代責任制度的要求。

 

綜上所述，從法律責任的角度對行政責任進行界定后行政責任的概念應該為：由于違反行政法上義務，有責主體應受到譴責而必須承受的法律上的不利負擔。

 

但這一概念顯然過于抽象，特別是有責主體究竟為何？我們還是沒有一個明確的認識。在行政責任是法律責任的前提下，我們就該從行政法的個性出發進一步界定行政法的概念。

 

（二） 從行政法角度對行政責任的概念的限定

 

行政責任作為行政法體系中不可或缺的一部份，其概念必然需要與整個行政法體系相適應，具有行政法的個性。

 

所謂行政法，是調整行政關系的、規范和控制行政權的法律規范的系統。該定義將行政法落腳在對行政權的規范和控制上。從行政法的主體上看，行政法上存在著行政主體和行政相對人這兩類不平等的主體。他們之間的地位不平等，且行政主體在雙方的關系中處于主導的強勢地位。行政主體能主動地夠作出行政行為來影響行政相對人的利益，而行政相對人只能通過行政救濟的手段來抵抗行政主體的行政行為。行政主體常常是處于積極主動的狀態，而行政相對人則常常處于消極被動狀態。而之所以兩者存在著這么大的差異，是因為行政主體被憲法和法律授予了行政權，而具有了行政主體的資格。而行政相對人卻不具有行政權，所以無法作出行政行為。相對人的行為雖可以引起一定行政行為的發生，如相對人向行政機關提出申請經營許可證的行為可以引起行政主體作出行政許可這一行政行為。但就其行為性質而言，它并不是行政行為。行政權的享有產生了行政主體，行政權的行使構成了行政行為，對行政權濫用的補救則構成了行政救濟。行政主體、行政行為和行政救濟構成了行政法的三大基本內容，它們與行政法基本理論一起構成了行政法學總論部分的框架體系。

 

那么，行政責任作為行政法體系的一部分也應當指向行政權，即它是因濫用行政權而應承擔的一種不利負擔。從而將行政責任定位于行政救濟的一項重要內容。因行政權只由行政主體享有，所以行政責任只能被限定為一種行政主體承擔的法律責任。這樣就將行政相對人排除在行政責任主體范圍之外。我認為在"管理論"已離我們遠去的今天，仍有學者將相對人歸入到行政責任主體范圍之內實在是一種無奈之舉。因為按照一般法理，法律責任被看作違反義務而產生的不利負擔。而在行政法律關系中，行政主體和相對人都可以違反行政法義務。如果我們根據行政法的理論體系要求只將行政主體作為行政責任主體，相對人違反行政法義務所承擔的是一種什么責任呢？而在現實中，相對人違反行政法義務而承擔責任是廣泛存在的。行政主體通過行政處罰使違反行政法義務的相對人承擔責任。而這種責任無疑是滿足法律責任的一切特點和要件的。更重要的是它又存在于行政法律關系之中。這種違反義務的行為雖然沒有運用行政權，但它卻可以引起行政權的運用，這種違反義務所承擔的責任也是由行政權來追究。這就使得很多學者在定義行政責任時，為了避免相對人的責任出現無所歸依的情況，就犧牲了行政法理論體系的特性將行政責任做了擴張性的解釋，造就了一個泛化的行政責任概念。

 

經過了以上分析我們可以將行政責任概念限定為行政主體違反行政法上的義務而應受到譴責而必須承受的法律上的不利負擔。這個概念與違法責任的行政主體說相近。正如以上所述，將行政責任的主體界定為行政主體有其理論上的合理性和先進性。但其也存需要改進的地方。如何在此基礎上明確行政責任的概念，我們需要對行政責任主體進行進一步分析。

 

三、行政責任主體之分析

 

    行政責任的主體究竟為何，其實相關學者已經做了大量的研究。我認為北京大學憲法與行政法研究中心的畢雁英的觀點十分具有參考價值。她在其《行政責任主體理論檢討》一文中對行政責任主體理論進行了重構。重構后的行政責任主體理論體系可通過下圖 (圖 1)來說明：

 

圖 1  行政領域責任主體理論體系構成

 

 

責任承擔主體　           責任類型                責任確認主體

 

行政主體　　               國家責任                      法院

 

行政領域責任主體      行政公務人員行政責任       本級/上級行政機關

 

行政相對人               (公法中的)一般違法責任         行政主體

 

 

由上圖所示她的主要觀點可以表述為：

 

第一，行政主體的責任歸屬于國家責任。行政法中所稱的"國家責任 "，一般指行政主體的行政行為產生了損害公民、法人或者其他組織權益的結果，除法律另有規定外，應由國家承擔全部或部分賠償責任。第二，行政相對人違反行政管理法律規范而尚未構成犯罪的行為屬于一般違法行為，應當承擔一般違法責任。第三，行政責任是行政公務員因違法違紀應受到譴責而必須承受的不利負擔。

 

而該觀點也存在著不足之處：

 

第一，不應將行政主體的責任定義為國家責任。根據上面的分析，行政主體的責任應該定義為行政責任更為符合行政法的理論體系。而且，國家責任這一概念過于的泛化。國家責任不僅是一個國內法的概念，同樣也是一個廣泛用于國際法概念。所以，將行政主體的責任定義為國家責任會導致在兩個法律領域內對國家責任定義的混亂。

 

第二，不應將行政責任等同于行政處分。公務人員代表行政主體實現意志 ,其承擔的責任是對內責任和個人責任。內部責任具有鮮明的制裁性和懲戒性。目前 ,公務員承擔的責任形式已經明確為行政處分和予以辭退、取消錄用、降職和考核不稱職等,擔任領導職務的公務員承擔的責任還包括應當引咎辭職、責令辭職以及免職。這并不是基于行政管理關系而產生的一種責任，而是基于內部隸屬關系而產生的。而且我國行政訴訟法已經明確將內部行政行為排除出行政訴訟的受案范圍。更何況公務員承擔的責任的性質相當的復雜，與政治責任也有交叉。所以我認為在中國現階段法治狀態下，不應將公務員承擔的責任列入到行政責任的范圍之內。更不應該將行政責任等同于行政處分。它還是應該被認為是一種內部責任。

 

經過上面的所有分析，我們可以對行政責任下一個完整的定義，即行政主體因違反行政法上的義務而應受到譴責而必須由行政主體或國家承受的法律上的不利負擔。