從1997年5月，北京市宜武區成立全國第一支城市管理監察大隊以來，城市管理領域的綜合執法在我國全面展開，基本上每一級城市都建立了相應的城管機構，從最初的臨時性機構發展到現在擁有近30萬的執法人員。城管的出現，一定程度上整合了原來各個部門對城市管理的分散局面，執法權力的相對集中一定程度上減輕了財政負擔，更重要的是使城市管理有了主管部門，解決了多頭管理政出多門的弊端。在其不長的發展歷程中，城管為城市的發展起到了很大作用。但由于眾多原因，城管的發展現狀更多的是城管隊伍在城市治理方面，功績雖多但問題也不少，暴力執法、暴力抗法的事件時有發生。從來自媒體的報道來看，城管形象往往是負面的，經常和野蠻執法聯系在一起，網絡上對城管制度的討伐之聲更是不絕于耳。這種現象也促使我們不得不深刻反思該制度本身存在著的嚴重問題。

 

一、城管執法中存在的主要問題

 

（一）行政處罰與行政管理的職責不清

 

根據行政處罰法的規定和其它一些文件的要求,行政處罰權相對集中后,對城管執法機關履行職責的活動,原來有關行政執法部門要積極支持、配合。但是在實踐中,許多行政機關管理執法人員誤認為處罰權移交了,原來行使處罰權的行政部門就沒有管理職能了,因而放松甚至放棄對這部分事項的管理,造成行政處罰與行政管理的職責混淆。

 

（二）城管執法程序不夠規范

 

在城管執法過程中,尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時,很多情況下并沒有遵守法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法,徇私枉法、人為剝奪當事人權利等現象,嚴重損害了城管隊伍的社會形象。根據有關部門在一個城市通過問卷調查顯示,某市市民對城管監察工作滿意率只有29.20%。不滿意的主要原因有:城管綜合執法中存在濫用職權、執法違法、隨意收費,任意罰款、以權謀私、吃拿卡要、作風粗暴,態度蠻橫等現象

 

（三）城管執法保障機制不健全

 

首先是缺乏法律保障機制首先是缺乏法律保障機制。城管執法工作開展到現在還沒有一部針對城管系統的法律出臺。城管執法工作在實際操作中,常常會遇到無法可依的尷尬局面。其次是城管執法缺乏強制執法權力保障機制。另外，城管行政執法機關缺少行業主管部門的制約，缺少橫向的或者縱向的執法監督，導致城管執法權力制約嚴重不足。

 

（四）城管執法人員素質參差不齊

 

一是執法隊伍構成復雜,其中一些人沒有受過系統的法律專業知識和基本素質培訓,少數執法人員的個體素質與執法要求差距較大。二是一些執法人員法制觀念淡薄,公仆意識差,執法觀念不強,作風紀律松懈。三是對執法人員重使用、輕教育,執法監督機制不健全,為少數執法人員將公共權力進行非公共運作提供了條件和可能。

 

二.上述問題產生的原因

 

我國城管行政執法體制現存的體制混亂、執法內容和范圍的不統一等問題產生的主要原因是，我國現行的涉及城市管理的法律法規雖然較多，但不系統，散見于其他的法律法規之中，許多法律法規條文又似是而非，可操作性不強，甚至相互矛盾，法律規范內部的協調性、統一性、配套性不能滿足行政執法的具體性和可操作性要求，導致城管行政處罰缺乏完善、準確的處罰依據。特別是國發［2002］17號文件的缺陷導致了地方城市城管行政執法體制的混亂，該文件規定"不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。"由于國務院文件的這項規定，便使得全國城管行政執法系統沒有中央部委的統一管理和業務指導，因此，就一個城市而言，城管行政執法體制是統一的，而從全國、全省來看，各城市間的城管行政執法體制就是分散的、不統一的，可以說是每人一把號，各吹各的調。這說明，在我國現行的城管行政執法體制中，設置中央一級的行業主管部門是符合中國國情的，不設置行業主管部門就會導致政令不通，公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害。

 

再次，現在所實行的城管執法體制改革實質上是行政處罰權制度的改革。因此，在相關行政執法部門的行政處罰相對集中以后，由新成立的城管行政執法局行使集中以后的行政處罰權，因而產生了新的執法主體，由于新的執法主體行使的是原來由各個執法主體行使的處罰權，所以就難以形成傳統意義上的上下對口的部門，也就是說不能形成條條管理關系，這樣就產生了全國城管行政執法體制不順并且混亂的狀況。

 

另外，隨著法制進程的不斷加快，公民的法律意識提高很快，學會了用法律武器維護自己的合法權益,不像過去那樣對城管存在本能的害怕或是敬畏的心態，這對行政執法部門及執法人員提出了更高的要求。并且當前不少地方的城管行政執法部門存在著"官貴民賤"思想，拜金主義盛行。有的地方往往通過實施行政處罰謀求部門利益、地方利益和個人利益，妨礙城管執法中公正、公開原則的執行。同時，城管執法人員素質低下，也是導致城管行政處罰有失公正、公開的重要原因。

 

三、解決城管執法問題的幾點對策

 

（一）加強城市管理與行政處罰的綜合協調

 

城市管理和行政處罰有明顯的程序性分工,對這些分工應盡可能詳盡的劃分職責范圍,防止出現新的執法交叉和真空現象。在日常管理中,行政管理部門與行政處罰部門既要明確部門職責，又要規范行政處罰主體與相關行政主管部門之間的工作協調制度，應有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制,揚長避短,充分發揮各自的優勢。

 

（二）規范執法主體

 

按照國發〔2002〕17號文件精神，城市管理領域的行政執法主體是實施相對集中行政處罰權所組建的城市管理局或城管行政執法局。這一點是必須明確的，否則就會出現新的多頭執法。規范執法主體要求相對集中的行政處罰權，也是相對完整的行政處罰權，因此，不宜分割為由兩個行政執法機關行使。

 

（三）規范城管執法程序

 

城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定并結合本部門的實際建立一系列程序性制度,并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。另外，應當結合城管行政執法實際，創造出一套適合城管行政執法的新程序。這個程序要簡便易行，操作簡單，一學就會。只有這樣才能從根本上解決執法程序繁瑣、不易操作的問題。

 

（四）規范執法內容

 

加強城管執法隊伍建設工程，首先要從規范執法內容入手，將那些與市容環境衛生相關的行政處罰權集中到城管行政執法局去，真正解決城市管理行政執法的范圍問題，以提高執法效能。

 

（五）提高城管執法人員素質

 

城市管理行政執法部門,必須高度重視隊伍建設,提高行政執法人員素質。城市管理行政執行人員的錄用要有嚴格的標準,公開競爭,擇優錄用，并形成良好的競爭機制。還要加強執法人員的自律,通過教育克服不健康的執法意識,在執法中避免不正之風，同時加強外部監督,以嚴肅城管執法紀律。此外，還應當定期對執法人員進行培訓、教育，不斷提高執法人員的道德水平和業務水平。

 

（六）增強服務意識,創新城管思路,努力提高城管執法水平

 

現代城管要堅持以人為本的理念，創新管理思路,增強服務意識,努力提高執法水平。城管管理活動要更加人性化，對違章者先善意提醒,而不是處罰。還可以發動廣大市民積極參與城市管理工作,廣泛開展群眾性創建活動。另外,城管執法必須堅持實事求是的原則,正確處理工作中遇到的具體問題,努力作到管理和服務到位,處理恰當,處罰適度,促進社會和諧,維護納稅人的合法利益。