公民代理是指非從事法律職業(yè)的公民（主要是當事人的近親屬或工作人員或者其所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會團體推薦的公民）擔任當事人的訴訟代理人或辯護人，并按照法律規(guī)定的程序、權(quán)利、義務(wù)參與訴訟的制度。（1）2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，這份決定對原民事訴訟法第五十八條進行相應(yīng)的修改，更詳細的明確了訴訟中擔任當事人委托代理人的范圍及條件。但是并未有完全否定公民代理，這說明公民代理在當前的法制發(fā)展中享有一定的重要性。

 

一、公民代理如何出現(xiàn)在訴訟制度中

 

公民代理是我國社會主義法制建設(shè)過程中不可避免的產(chǎn)物。在法制建設(shè)的初期，法律專業(yè)人才極度缺乏，短時間內(nèi)又無法得到補充。為了法制建設(shè)的順利開展，民事訴訟法規(guī)定了當事人的近親屬、有關(guān)的社會團體或所在單位推薦的人、經(jīng)人民法院許可的其他公民可以擔任委托代理人。這樣可以鼓勵大家通過合法正當?shù)脑V訟程序解決糾紛，鼓勵大家學習法律制度。隨著法治建設(shè)的不斷深入，法律專業(yè)教育在各大院校像花朵綻放一樣鋪設(shè)開來，為我國法律專業(yè)人才隊伍輸送源源不斷的新鮮血液。大量的法律專業(yè)畢業(yè)生取得了律師職業(yè)資格同時社會上還存在著大量的法律工作者。看似公民代理制度已經(jīng)不能滿足當前法治環(huán)境。但是即使法制建設(shè)開展到如今，東部沿海的發(fā)達地區(qū)因為其地理及經(jīng)濟優(yōu)勢，該區(qū)域內(nèi)的律師及法律工作者的數(shù)量和質(zhì)量基本滿足法律服務(wù)市場。但是中國只有少量的沿海城市，大部分中部及西部地區(qū)的經(jīng)濟還沒有得到長足發(fā)展，這也導致素質(zhì)較高的律師隊伍大量集中在沿海城市及少量中西部經(jīng)濟發(fā)達城市，大部分中西部地區(qū)依然缺少專業(yè)的法律服務(wù)從業(yè)者。此時，在簡單的民商事糾紛中，公民代理因為其價格優(yōu)勢而占有一席之地，而且在充分做好調(diào)解工作的大背景下，調(diào)解過程不需要像開庭那樣的專業(yè)和據(jù)理力爭，公民代理相對于職業(yè)法律工作者又具有其獨特的親和力更容易說服雙方達成調(diào)解，化解矛盾。所以，公民代理制度在未來一段時間內(nèi)依然有其存在的必要性，它作為律師制度和法律援助制度的一個補充將一直存在于訴訟活動中。（2）

 

二、公民代理在法制建設(shè)中充當著什么角色

 

在法制建設(shè)初期，通過對法律制度改革的不斷深入和法律文化宣傳的不斷擴大，越來越多的人們愿意通過正確的司法途徑去解決產(chǎn)生的矛盾。而此時律師執(zhí)業(yè)制度還沒有完善，專業(yè)的律師團隊無法滿足人民日常的各類民事矛盾。于是，公民代理在曾經(jīng)的民事訴訟法中以一種比較開放的態(tài)度寫進了法律條文。這段期間，公民代理的行為與法制建設(shè)處于一個暫時的蜜月期--各取所需：法制建設(shè)的推進需要大量具備一定法律知識的人員參與到訴訟活動中以保證訴訟秩序，而我國的律師制度建設(shè)起步較晚，公民對訴訟代理人的需求遠大于法律工作者的供應(yīng)量，這時適當?shù)慕档烷T檻引入公民代理制度可以有效緩解法律工作者的短缺以鞏固法制建設(shè)取得的公信力成果，與此同時這一部分職業(yè)公民代理人從大量的案件處理過程中慢慢掌握參與訴訟的精髓，并從當事人那里獲得了豐厚的物質(zhì)報酬。但是隨著市場經(jīng)濟取得的豐碩成果及日益開放、律師從業(yè)制度的日趨完善，大量新型的民事訴訟糾紛在經(jīng)濟建設(shè)的浪潮中產(chǎn)生了，而公民代理因為法律理論知識匱乏已經(jīng)不能解決此類對法律理論基礎(chǔ)要求非常高、可能影響未來法律制度的超前糾紛。公民代理為了自身經(jīng)濟市場的需要，創(chuàng)造了"風險代理"這一投資金融行業(yè)才會涉獵的概念。風險代理為法院及時化解涉訴矛盾糾紛開展調(diào)解工作帶來了阻礙。新一輪的法治建設(shè)對法律從業(yè)隊伍的法律專業(yè)基礎(chǔ)和自身素質(zhì)提出了更高、更嚴格的要求。公民代理在民事訴訟代理這一日益龐大的市場中正逐漸失去市場地位。公民代理缺少相應(yīng)的政府機構(gòu)監(jiān)管，沒有統(tǒng)一的工作制度，使之成為法治建設(shè)取得更偉大成果的暗礁。所以，公民代理需要轉(zhuǎn)變自身的角色不再以取得經(jīng)濟利益為目的而提供法律服務(wù)。公民代理應(yīng)當是一種無償、公益性質(zhì)的代理行為。在大量法律關(guān)系明確、事實清楚的小額訴訟中，當事人委托專業(yè)律師處理糾紛的經(jīng)濟代價太高，而新形式的公民代理能夠應(yīng)付簡單的法律關(guān)系和事實，又能減少當事人的訴訟成本。當然，公民代理對于當事人是無償?shù)模枪翊硇袨閼?yīng)當在社會上及其所在單位中得到肯定，并得到與之相適應(yīng)的嘉獎。社區(qū)及單位需要對公民代理行為做好數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工作，以便最終對他們的工作作出客觀公正的評價。這樣公民代理才可以更好地在法治社會發(fā)展中發(fā)揮積極作用。

 

三、公民代理在實際運行中會存在什么樣的問題

 

（一）大部分公民代理沒有專業(yè)的法律知識

 

公民代理中一部分是出自對法學感興趣而吸血成才，一部分是經(jīng)常與法院打交道，久病成良醫(yī)。但是，這些公民代理人尚未完全知曉法律，僅僅因為打贏幾場簡單的官司就自認為有能力駕馭法律代理訴訟。在實際代理過程中，這部分公民代理人因為對程序法的一知半解或者完全不懂往往導致法院無法正常開展庭審，對應(yīng)當提供的證據(jù)無法準確把握，爭議焦點把握不準確，導致庭審反反復(fù)復(fù)、走走停停，嚴重降低了訴訟效率，浪費大量的訴訟資源，有甚者還會將本應(yīng)勝訴的案件最后敗訴，損害當事人的合法權(quán)益。

 

（二）公民代理缺少監(jiān)管，容易與律師形成不正當競爭

 

公民代理在民事訴訟法中沒有明確規(guī)定不得收取任何費用。實際情況是公民代理收取的代理費低于律師的代理費用。因為律師收取代理費有嚴格的文件規(guī)定，并且律師收取的代理費須經(jīng)律師事務(wù)所之手，從而嚴格保障了律師收費標準的實施。部分職業(yè)公民代理人在向當事人介紹自己時，往往稱其經(jīng)驗豐富、法律知識全面、與法院關(guān)系不一般，以使當事人產(chǎn)生請他們和請律師的效果是一樣的，再加上相對低廉的費用，最終導致大量的當事人選擇職業(yè)公民代理人，放棄律師，這樣嚴重影響了律師的案源。當事人也得不到很好的法律服務(wù)。

 

（三）公民代理無法合理運用法律知識甚至擾亂訴訟秩序

 

一部分公民代理人并沒有受過專業(yè)的法律教育，無法正確的使用訴訟程序，從而嘗試在法律之外通過其他歪門邪道贏得訴訟，這些嘗試會嚴重影響正常的訴訟秩序，增加了訴訟成本，侵害了當事人的合法權(quán)益。這部分公民代理人一般有以下幾個做法：

 

1．向當事人吹噓其與法院的法官關(guān)系不一般，誘使當事人委托他作為訴訟代理人，或者提供途徑教唆當事人請客送禮， 讓當事人相信訴訟的輸贏就在于誰送的多，如果敗訴了，就將原因歸結(jié)于另一方當事人的關(guān)系更硬、送的更多。這種行為嚴重擾亂正常的訴訟秩序，破壞司法的公正形象誤導，更與社會主義法制建設(shè)背道而馳。

 

2．當事人自身喜歡倚仗有權(quán)有勢的人作為自己的靠山參加訴訟活動。當事人希望代理人的特殊身份能夠影響法官的天平向自己傾斜。這些代理人往往礙于親朋關(guān)系出面招呼一聲，干涉法官正常的判斷。這樣的行為嚴重影響司法獨立，違反法院的"八個嚴禁"。

 

3．當事人甚至為了制造輿論壓力聘請專職記者作為其訴訟代理人，認為法院會忌憚于輿論、媒體的壓力而保證案件審理公正，甚至向自己傾斜。這種仗勢欺人的做法，不僅違背司法獨立和公正，而且法官往往厭惡這種做法，當事人大都取得事與愿違的效果。

 

（四）公民代理違規(guī)收費，從事風險代理

 

部分地方法院規(guī)定公民代理不能收取任何代理費用，但是實際上公民代理都會收取一定的費用，由于公民代理沒有專門的收費規(guī)定，一部分公民代理人以律師收費制度蒙騙當事人，收取高額的代理費。他們收費不需要開正式的稅收票據(jù)，交付方式靈活多變，一般都是現(xiàn)金交易，一旦因此發(fā)生糾紛，無法調(diào)查取證。而且，這部分收入是隱形收入，公民代理人一般不會主動繳納個人所得稅，稅務(wù)部門也很難掌握相關(guān)證據(jù)。

 

還有一部分公民代理人處于高收入的要求，與當事人達成風險代理的委托協(xié)議。風險代理一般出現(xiàn)在損害賠償糾紛中，一般做法是公民代理人先與當事人就賠償?shù)臄?shù)額達成一致意見，甚至先行墊付賠償款，其再出面與侵權(quán)人就賠償進行協(xié)商，如果達成的數(shù)額多于與當事人達成的數(shù)額，那么公民代理人就超出部分獲得非常高的提成。這種行為往往會導致公民代理人違背當事人的意愿，自作主張要求侵權(quán)人賠償較高的數(shù)額，不利于矛盾糾紛的化解。

 

四、公民代理在法治進程中擁有怎樣的未來

 

新民訴法對公民代理的法律規(guī)定是當事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會團體推薦的公民可以接受當事人委托參加訴訟。該條款還是比較簡略的。各地方法院對其進行了結(jié)合自身實際的解讀，并出臺了單獨的實施意見。江蘇省高院對公民代理的實施意見還處在征詢意見匯總中，但是從初稿中可以看出，當事人委托公民代理的手續(xù)變得更加嚴格，需要公民代理人需要當事人所在的社區(qū)、單位或社團出具具體的推薦信。我覺得在未來實施過程中，法官在遇到公民代理案件時需要向當事人釋明公民代理的法律規(guī)定，告知當事人公民代理的無償性，而且應(yīng)當將相關(guān)的詢問記錄在開庭或者調(diào)解筆錄中。關(guān)于公民代理的權(quán)限，民事訴訟法沒有規(guī)定，但是筆者認為公民代理的權(quán)限應(yīng)僅限于一般代理，這樣才能充分保護好當事人的利益。更好地規(guī)范公民代理才能更好地使其服務(wù)于司法，促進法制建設(shè)。未來對公民代理制度完善可以從以下幾點入手：

 

（一）縮小公民代理的市場

 

目前職業(yè)公民代理主要存在與律師代理和法律援助的夾縫中，只有擴大律師代理的市場或者法律援助的市場，才能縮小職業(yè)公民代理的市場。

 

1．擴大律師代理的市場

 

依據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2012年，中國律師數(shù)量約25萬人，但是中國有13億多的人口基數(shù)，也就是說平均5200個公民分享一個律師，這個數(shù)據(jù)遠低于歐美的發(fā)達國家，甚至連阿根廷、巴西這些發(fā)展中國家都比不上。中國律師制度起步比較晚、人才建設(shè)緩慢是造成上述情況的主要原因。雖然中國人不喜歡將矛盾糾紛訴諸于法律，這使得中國社會對律師的需求沒有西方國家那么大，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展，伴隨經(jīng)濟而來的各種訴訟只會越來越多，而且會越來越新。這種情況下，專業(yè)律師的需求也會越來越大。如果律師的數(shù)量不足，會導致大部分律師涉獵于中高端業(yè)務(wù)，一些復(fù)雜、收益不高的案件就會為職業(yè)公民代理提供市場，所以要縮小職業(yè)公民代理的市場，就必須增加律師的數(shù)量，能有足夠的律師來填補這一空缺。

 

2．降低律師代理費用

 

目前我國的律師收費制度主要由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門會同同級司法行政部門制定。各省市的收費制度的規(guī)定都比較死板，收費門檻比較高，簡單、標的額小的糾紛當事人在考慮訴訟成本后會放棄找專業(yè)的律師，而轉(zhuǎn)向公民代理。如果能夠適當?shù)恼{(diào)低律師代理費用的起步價，既有利于律師提供優(yōu)質(zhì)的訴訟服務(wù)，也有利于當事人選擇專業(yè)的律師為其提供服務(wù)。相對較高的收費標準只有利于那些擁有一定知名度的名律師，但是無法為缺乏經(jīng)驗的新鮮血液提供鍛煉的機會和保障的生活水平。相對較低的收費標準既能縮小職業(yè)公民代理的市場空間，又能保證整個社會的訴訟秩序，同時還能迫使職業(yè)公民代理向?qū)I(yè)律師隊伍進行轉(zhuǎn)變，凈化整個社會的訴訟代理市場。

 

3．增加法律援助案件的數(shù)量，降低法律援助的門檻

 

目前，中國的法律援助制度主要規(guī)定在《中華人民共和國律師法》第六章及《法律援助條例》中。縱觀這些規(guī)定，法律援助的條件比較苛刻，申請法律援助的程序復(fù)雜，審批周期比較長，這些缺點無疑阻礙了法律援助制度在中國的健康發(fā)展。這些條條框框讓大部分人望而卻步，即使符合條例規(guī)定的條件，也出于盡快處理掉糾紛、避免麻煩而選擇價格相對低廉的職業(yè)公民代理。如果能夠適當?shù)亟档蜕暾埛稍臈l件、簡化法律援助的程序、縮短法律援助的審批周期，將會吸引更多的符合條件的當事人申請法律援助，獲得良好的法律服務(wù)。同時，目前法律援助存在對當事人不負責任、草草了事的問題，法律援助工作者大都是執(zhí)業(yè)律師和法律工作者，他們對自身的收費案件往往更加關(guān)心，對法律援助的案件會存在消極的服務(wù)態(tài)度。法律援助中心應(yīng)當聯(lián)合司法部門對法律援助案件的處理效果進行跟蹤調(diào)查，當事人的客觀評價應(yīng)當作為日后律師或法律工作者年審是否通過的部分依據(jù)。

 

（二）引導公民代理向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)型

 

在職業(yè)公民代理人中，有相當一部分人具有一定的法學基礎(chǔ)，基本功還是比較扎實的，主要包括一些經(jīng)過正統(tǒng)法學教育但一直未能通過司法考試，或通過司法考試但未能取得職業(yè)資格的人員。在目前整體上律師數(shù)量不足的情況下，這一部分人有能力處理好一些簡單的訴訟業(yè)務(wù)。對于這部分人員，國家可以設(shè)立一套針對半專業(yè)法律工作者的管理機制，或者通過培訓等機制引導這部分人員轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)律師。這樣可以引導目前存在的職業(yè)公民代理群體一部分向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，一部分向公益性轉(zhuǎn)變。

 

民事訴訟法未來一定會對公民代理作出更加嚴格地規(guī)定來促進公民代理的角色轉(zhuǎn)變，但是公民代理不會因此消失。我覺得未來對公民代理的定義應(yīng)當是具有一定法律知識的公民無償為民事訴訟當事人提供法律援助活動的代理行為，且代理權(quán)限為一般代理。未來對公民代理應(yīng)當成立專門的民間組織、監(jiān)管機構(gòu)，以保證公民代理行為的合法正當性。公民代理不會因為訴訟代理人的日益專業(yè)化、律師團隊的不斷飽和而推出歷史舞臺。相反，公民代理可以吸收接納一部分具有更高社會公德心的新老律師作為其日常工作外的額外社會回饋。或者公民代理可以作為法律援助的一種形式繼續(xù)為普通公民服務(wù)。

 

（三）推進法制建設(shè)，增強當事人的自我維權(quán)能力

 

經(jīng)濟學的供求曲線告訴我們，有需求才會有供應(yīng)。只要我們能從根本上消滅這種需求，那么職業(yè)公民代理的供應(yīng)就會自然而然地停止。普法活動是推進法制建設(shè)的重要途徑，在以后的普法活動中不僅要注重與人民自身相關(guān)的實體法律知識宣傳，而且要注重對訴訟程序的法律知識的宣傳，包括當事人委托代理人的注意事項及委托公民代理可能引起的風險等。這樣可以有效防止缺乏法律知識的當事人上當受騙，損害自己的利益。同時，法院在正常的訴訟活動中應(yīng)當進行正確地引導，嚴格限制案件中的公民代理，對公民代理的案件進行嚴格審查，并建立數(shù)據(jù)庫，對經(jīng)常出現(xiàn)在數(shù)據(jù)庫中的公民代理人進行調(diào)查，如確實存在違反規(guī)定的代理行為，應(yīng)當嚴格查處。