[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經(jīng)驗，對我國環(huán)境公益訴訟原告資格作出設(shè)想，提出將公權(quán)力機關(guān)、社會公益團體及公民個人賦予原告資格，并形成以公權(quán)力機關(guān)為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優(yōu)勢互補的環(huán)境公益訴訟原告資格制度。

 

 [關(guān)鍵字]：環(huán)境   公益訴訟  原告資格

 

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日益成為公眾關(guān)注的熱點話題，但是我國環(huán)境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發(fā)展環(huán)境公益訴訟急需解決的問題。

 

一、我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

 

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標準資費收取電話費，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關(guān)注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價狀告鐵道部，這一個個鮮明的個案無形中推動了我國公益訴訟的發(fā)展。

 

而隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也日益嚴重，人們越來越深刻地認識到環(huán)境的保護與人類的發(fā)展息息相關(guān)，保環(huán)意識也越來越強烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟越來越引起理論及實務(wù)界的重視，2005年國務(wù)院發(fā)布國發(fā)〔2005〕39號文件《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，推動公益訴訟的研究發(fā)展，2010年最高人民法院《人民法院工作報告》提到"環(huán)境公共利益受損時的代表主體缺位問題應(yīng)當盡快得到解決"。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，成為國內(nèi)第一項關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定，規(guī)定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關(guān)單位或者個人起訴；2012年江蘇試行環(huán)保案件集中審判推動環(huán)境公益訴訟，環(huán)保案件"三審合一"，將涉及環(huán)境保護領(lǐng)域的刑事、民事、行政類案件進行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設(shè)立環(huán)境保護審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院2010年3月1日施行《關(guān)于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》；2008年云南昆明頒布《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》。

 

但是即便各地對環(huán)境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環(huán)境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規(guī)定較為模糊，對于"法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織"的范圍界定依然不明了，對于檢察機關(guān)能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實踐中缺乏可操作性。

 

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展

 

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統(tǒng)當事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴格依據(jù)"直接利害關(guān)系"原則，即只有與案件有直接利害關(guān)系的人或單位才能提起訴訟，"救濟是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的，因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。"在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點條件:第一,法律確認了其享有相應(yīng)的實體權(quán)利;第二、該項實體權(quán)利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權(quán)益與被訴行為的訴訟結(jié)果息息相關(guān)。堅持"直接利害關(guān)系"原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節(jié)約司法資源，有其正當性，但是"一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因為一則我國立法沒有哪一條"確認"了"公共利益"的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不"專屬于"某一個體,任何個人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環(huán)境公益訴訟排除在司法救濟之外，這也是我國公益訴訟發(fā)展中的一大桎梏。

 

如果說"直接利害關(guān)系"原則發(fā)端于羅馬法時代,彼時訴訟法并未獨立發(fā)展,而包含于實體法之中, 故訴訟中請求權(quán)和訴權(quán)尚未分化，并導(dǎo)致長久以來重實體輕程序的傾向，學者也漸漸發(fā)現(xiàn)，這樣的傳統(tǒng)理論有其局限性，并不能應(yīng)對實踐中產(chǎn)生的新情況新問題，特別是社會的發(fā)展使得新類型的訴訟產(chǎn)生，這些現(xiàn)代型的訴訟"所涉及的利害關(guān)系或利益分布呈現(xiàn)集團性或擴散性，當事人在訴訟中往往提出新的權(quán)利要求或試圖改變現(xiàn)有的利益分布格局"，環(huán)境公益訴訟即為一例。傳統(tǒng)的原告資格理論將環(huán)境公益訴訟排斥在外，因環(huán)境污染遭受權(quán)益侵害的公共利益卻缺乏相應(yīng)的司法程序予以救濟。與此同時，訴訟理論有了新的發(fā)展，程序開始具備獨立的價值，"這時訴權(quán)的內(nèi)涵就具有了雙重性，即程序內(nèi)涵和實體內(nèi)涵。而且隨著"公害"的泛濫，現(xiàn)代訴訟法允許訴權(quán)的實體內(nèi)涵和程序內(nèi)涵在特定情況下分離，即賦予非實體爭議的第三人以程序內(nèi)涵的訴權(quán)來維護實體爭議主體的權(quán)益，從而擴大訴訟主體范圍，加大保護社會公共利益的強度。同時為了防止濫訴，將"訴的利益"作為實施訴訟的基礎(chǔ)。所謂訴的利益，"乃原告謀求判決時的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時, 為了祛除這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實體利益現(xiàn)實地陷入危險和不安時才得以產(chǎn)生。"在此理論發(fā)展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關(guān)系，也不再要求起訴者必須具備實體請求權(quán)，即只要具備訴的利益，在起訴時符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實體后具備獨立價值的體現(xiàn)，同時客觀上大大擴展了原告資格范圍。

 

三、比較法考察

 

1. 美國的告發(fā)人訴訟

 

美國一直走在環(huán)境公益訴訟的前端，其告發(fā)人訴訟制度特點鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發(fā)人訴訟由指美國賦予公民為了其個人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個人起訴前必須先向政府相關(guān)部門報告，具體做法是告發(fā)人在起訴前首將起訴書及相關(guān)證據(jù)材料提交給政府相關(guān)部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時間中，由相關(guān)政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產(chǎn)生兩種決定結(jié)果：一是政府選擇加入并承擔訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時告發(fā)人個人有權(quán)單獨起訴。

 

在告發(fā)人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費（包括律師費）承擔的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發(fā)人對訴訟的貢獻程度，酌情支付告發(fā)人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發(fā)人對訴訟并無實質(zhì)貢獻，則告發(fā)任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發(fā)人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認為合理的必要費用、律師費等均由被告承擔。

 

告發(fā)人行為限制方面也有相應(yīng)的制度設(shè)計。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發(fā)人有服從義務(wù)，告發(fā)人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據(jù)證明告發(fā)人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發(fā)人的訴訟行為，并且如果此時被告勝訴的，則由告發(fā)人承擔被告的合理費用，包括律師費。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權(quán)利要求告發(fā)人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點是告發(fā)人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據(jù)起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報道、政府報告、聯(lián)邦訴訟。

 

2、德國的團體訴訟

 

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴謹著稱，其受"傳統(tǒng)當事人理論"影響也較深，但隨著環(huán)境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環(huán)境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關(guān)系人理論作了修正，明確規(guī)定了具有公益性質(zhì)的社會團體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯(lián)邦自然保護法》規(guī)定:"一個根據(jù)第 59 條聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全認可或根據(jù)第 60 條州認可的組織, 可以根據(jù)《行政程序法》提起關(guān)于自然保護區(qū)、國家公園、生物圈保護區(qū)和其他環(huán)境保護區(qū)內(nèi)的禁令或許可的免責許可以及規(guī)劃許可或項目批準等提起訴訟。"但德國的團體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領(lǐng)域如環(huán)境保護方可適用，同時對公益團體的訴訟設(shè)置了限制條件：首先該團體具有特定性，必須經(jīng)合法注冊

 

且經(jīng)過國家機關(guān)的選定認可，同時該社會團體不得有營利等私利。其次公益團體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認可的公益團體必須先經(jīng)過訴訟前的行政程序，在行政救濟手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團體以一定的訴權(quán)，由這些特定的社會團體以自己的名義代替因環(huán)境破壞而遭受損害的個人提起訴訟，且如果公益團體敗訴后，個人仍可以以其主觀權(quán)利受侵害為由自行起訴。"它的好處就在于當環(huán)境權(quán)益受到侵害時,能夠比較有效地實現(xiàn)司法救濟進而克服受害人自己單獨的進行環(huán)境訴訟而面臨的各種舉證方面和經(jīng)濟方面等困難。"

3、小結(jié)

 

以上兩個典型國家雖然在法系、法律傳統(tǒng)、司法體制方面存在較大差異，但兩個國家在環(huán)境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環(huán)境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴格的直接利害關(guān)系理論，而是作適當?shù)姆艑挘黄浯危瑹o論是允許公民個人參與訴訟，還是由社會團體或國家機關(guān)直接參加訴訟，都涉及公權(quán)力的介入（美國的告發(fā)人訴訟政府可決定是否介入，德國團體訴訟須先經(jīng)過行政救濟手段），即環(huán)境公益訴訟的發(fā)起不可完全脫離公權(quán)力。

 

四、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建

 

原告資格問題是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的核心問題，擴大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統(tǒng)當事人理論實現(xiàn)一定的突破是各國發(fā)展公益訴訟中達成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規(guī)定了"法律規(guī)定的機關(guān)"和"有關(guān)組織"可就污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應(yīng)當肯定的。但何謂"法律規(guī)定的機關(guān)"和"有關(guān)組織"暫時沒有更具權(quán)威性的界定。筆者認為，我國環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建應(yīng)當充分吸收國外先進經(jīng)驗，進而結(jié)合我國本土特色。具體而言：

 

1、公民個人作為原告

 

"人類有在尊嚴和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等的適當生活條件的基本權(quán)利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。"環(huán)境利益是典型的公共利益，每個公民都有權(quán)享受這一權(quán)益，人類的福祉是最高的法律，環(huán)境公共利益最終屬于每一個實實在在的公民。而相反的，一旦環(huán)境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環(huán)境受到威脅，所以，"公眾群體中的個人和成員式關(guān)于許多環(huán)境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個人應(yīng)該是環(huán)境公益訴訟權(quán)的最終行使者"所以應(yīng)當賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。公民參與公益訴訟有如下優(yōu)點：1、有利于第一時間取證，公民分布在社會生活的各個角落，能在第一時間發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為；2、可督促公權(quán)力及時介入，也能對環(huán)境違法行為進行監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產(chǎn)生濫訴浪費司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環(huán)境污染者或違法的公權(quán)力機關(guān)形成對抗。

 

2、社會團體作為原告

 

環(huán)境公益社團是環(huán)境保護中的重要力量，在國外先進的公益訴訟經(jīng)驗中，多有將社會團體納入原告范圍的立法例，事實上社團成為環(huán)境公益訴訟的原告有諸多優(yōu)勢，社會團體公益性的本質(zhì)、專業(yè)的機構(gòu)人員及良好的群眾基礎(chǔ)使得社團具備承擔環(huán)境公益訴訟原告的能力，"基于環(huán)保團體本身的特性，由依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保民間團體來提起訴訟，特別適合于環(huán)境公益訴訟中常常出現(xiàn)的受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。"但同樣的，社會團體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團體發(fā)展不成熟。

 

3、公權(quán)力機關(guān)作為原告

 

這里討論的公權(quán)力機關(guān)既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環(huán)境公益訴訟均有公權(quán)力的干涉，從公權(quán)力的權(quán)能來看，其設(shè)立的目的即為維護社會公共利益，公權(quán)力機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優(yōu)勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規(guī)定行政部門和檢察院均有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市"兩湖一庫管理局"訴貴州天峰化工有限責任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環(huán)境污染案。筆者認為，沒有必要將行政部門及監(jiān)察院同時劃入環(huán)境公益訴訟的主體范疇，因為兩者均是公權(quán)力機關(guān)，其手中的資源優(yōu)勢并無本質(zhì)區(qū)別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構(gòu)建復(fù)雜化，也不利于各原告主體的權(quán)責劃分，一旦施行，難免會產(chǎn)生互相推諉、扯皮的現(xiàn)象。

 

必須指出的是，無論是公民個人、社會公益團體還是公權(quán)力機關(guān)都無法單獨承擔起環(huán)境公益訴訟原告的重任，三主體均應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟的原告范疇，同時明確權(quán)責、相互配合。從美國的告發(fā)人訴訟和德國的團體訴訟看，均承認公權(quán)力機關(guān)應(yīng)成為解決環(huán)境公益問題的第一選擇。（美國告發(fā)人制度規(guī)定了六十天以上的通報期，有公權(quán)力機關(guān)決定是否介入，德國的團體訴訟須經(jīng)過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權(quán)力力量較強，而公民個人能力較弱及社會公益團體還有待進一步壯大的情況下，應(yīng)當肯定在今后環(huán)境公益訴訟的原告資格構(gòu)建中，將公權(quán)力機關(guān)作為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優(yōu)勢互補，可參照美國及德國的優(yōu)秀經(jīng)驗，在公民就社會公益團體提起公益訴訟時應(yīng)規(guī)定一定期限的通報期，由公權(quán)力機關(guān)決定是否以自己名義介入訴訟，在公權(quán)力機關(guān)決定不介入，或者公權(quán)力機關(guān)本身因違法行政、行政不作為成為環(huán)境公益訴訟的被告時，公民及公益團體可以自己名義參與訴訟。