摘要：由于經濟和社會生活的需要，行政主體的裁量范圍日益變大。行政自由裁量權屬于行政方面的自由領域，法律規范無法從實體上予以明確規定，因而程序的規范作用就顯得尤為重要，程序正當，才能使程序與實體完美結合，才能體現制度上的優越。程序正當原則來源于英美法系，之后大陸法系國家用之于發展、完善。在當今中國，程序正當原則的作用越來越明顯，它的適用、完善與發展，有著無法替代的必要性。行政法視為管理法的傳統觀念的改變，完善分權結構，加強司法審查，完善行政程序等對于更好加強程序正當原則的利用有著至關重要的作用。程序正當原則發揮著不可替代的重要的作用。

 

關鍵詞：行政程序 程序正當 程序本位主義

 

一、程序正當原則的起源與發展

 

程序正當原則起源于英國，在美國和主要大陸法系國家都很快傳播開來，被各國行政法吸收自用，當今的中國也積極吸收這一原則，并加之以中國特色，使其成為我國行政法一不可缺少的基本原則。

 

(一)程序正當原則的涵義

 

在法學中"程序"一詞有專門的含義，程序是指按照一定的方式、步驟、時間和順序作出法律決定的過程，其普遍形態是按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當事人可以理解或認可的情況下作出決定。行政程序，是指行政過程中的次序、行政活動的步驟、方式、方法，但這只是最一般意義上的行政程序。行政法上的行政程序有廣義和狹義之分。"廣義上的行政程序，是與立法過程中應遵循的程序即立法程序和司法過程中應遵循的程序即司法程序立的概念，是指行政過程中所必須遵循的一切程序。從狹義上講行政程序是指行政機關在采取行政行為時所應遵循的程序。"行政法上的行政程序與行政行為緊密聯系。行政程序可以分解為行政行為及行政監督過程的步驟、順序、形式、方法、時限等各種要素，在一定的時間內把行政行為的各個步驟，通過各種必要的方法和形式按照一定的順序聯結起來，就是行政程序的全過程。在上述有關程序的基本原理之上，即可對正當行政程序的作以界定。

 

程序正當原則又名正當法律程序原則，廣義的程序正當原則指整個行政法程序性基本原則，包括行政公開公平公正原則和行政程序具體原則，狹義的程序正當原則僅指英國行政法中自然正義和美國行政法中正當法律程序的原則。在我國，程序正當及正當法律程序，是指"要求一切權力的行使在剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。"在《布萊克法律辭典》中，正當法律程序原則的中心含義是指："任何其權益受到判決影響的當事人，都享有被告知和陳述自己意見并獲得聽審的權利。"1996年通過的《行政處罰法》,對正當法律程序原則有著較為明確的規定。這部法律首次將作為現代行政程序核心內容的聽證程序引進了行政處罰領域。

 

程序正當原則的起源

 

制度方面, 程序正當原則起源于英國法中的"自然正義"(Nature Justice),到了20世紀,包括許多歐洲大陸法系國家在內的世界多數國家紛紛進行行政程序立法,通過立法將程序正當原則確立為行政法的基本原則。

 

程序正當原則最早可追溯到1215年英國制定的《自由大憲章》第39條。它規定:"凡自由民,如未經其同級貴族之依法裁判,或經國法判決,皆不得被逮捕、監禁、沒收財產、剝奪法律保護權、放逐或被加以任何其他方式侵害,我們不得違反這些規定而為之。"依學者的見解,"經國法判決"一詞與"程序正當"屬同一意義。而首次以法令形式明確提到并解釋了"程序正當"這一詞語的法律文件,實際上是1354年愛德華三世的《自由令》第三章:"未經法律的正當程序進行答辯,對任何財產和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所,不得逮捕或監禁,不得剝奪其繼承權和生命。"

 

在當時的英國，程序正當原則要求行政機關在行使權力時保持最低限度的公正,包括公平聽證和避免偏私兩項規則。避免偏私要求行政行為必須由沒有利益牽連的人作出;公平聽證原則要求行政機關在做出不利于公民的行政決定時必須聽取對方的意見,公民有為自己辯護的權利。其中,后者主要又包含三項具體內容:一是公民有在合理時間以前得到通知的權利;二是公民有了解行政機關的論點和根據的權利;三是公民有為自己辯護的權利。就是說，公民有獲得公平聽證的權利,盡管聽證不一定像法院開庭審理一樣正式和復雜。如果行政機關在作出對于當事人有重要影響的行政決定時違反公平聽證的原則,則該行政決定會被法院認定為無效的決定;即使是對當事人影響較小的行政決定,也會被認為是可撤銷的決定。

 

(三)程序正當原則的歷史發展

 

1. 程序正當原則在美國的發展

 

程序正當原則在英國產生，在美國得到了新的發展，并且其內容更加豐富合理。

 

英國普通法是美國法的基礎。英國的程序正當觀念不僅融入美國法律之中而成為一項重要的憲法原則,而且通過美國最高法院的判例得以發揚光大。美國內戰前期,漢密爾頓在1787年的紐約州批準憲法會議上提出"程序正當"一詞,該會議予以采納并提出"人權法案"。該法規定:除非依照"正當的法律程序",否則,任何人都應得到保證,不被剝奪特定的權利。這顯然是最早用"法律的正當程序"取代最初來自英國大憲章"國家的法律"措詞的美國法規, "它構成了(美國憲法)第5條修正案和后來的第14條修正案的正當程序條款的起源"。1791年通過的美國憲法5條修正案規定:"不經正當法律程序,不得被剝奪生命、自由和財產"。1868年通過的美國憲法第14條修正案又將這條規定適用于各州政府機關。

 

到了19世紀末,為了解決工業迅速發展而引起的一系列社會經濟問題,美國建立了大量獨立管制機構。這些獨立控制機構集行政權、準立法權和準司法權于一身,它們的出現,標志著美國行政法開始形成自己的特殊模式,但也因行政權的迅猛擴張而導致反對的呼聲越來越強烈。面對強大的要求限制政府權力,加強程序保障和司法審查的壓力,羅斯福總統于1939年授命司法部長組成一個專門委員會研究行政程序問題。在戰后的1946年,國會在司法部長行政程序委員會立法建議的基礎上制定了《聯邦行政程序法》。主要內容是:制定規章的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍以及聽證官員的地位與權力。《聯邦行政程序法》的制定是美國行政法發展的一個重要里程碑,它不僅統一了聯邦行政機關的行政程序,還為聯邦行政機關規定了最低的程序公正要求,即"做出決定者必須舉行聽證";不僅充分體現了憲法上正當法律程序精神,而且直接形成美國行政法上的正當法律程序原則,即行政性程序正當原則。

 

2.程序正當原則在大陸法系國家的發展

 

一直以來，大陸法系行政法"重實體而輕程序"的傳統與英美法系行政法"重程序而輕實體"的個性特點,形成了近代以來行政法中的兩種古典"控權"功能模式,即嚴格規則模式和正當程序模式。嚴格規則模式的特點是:從行政行為的結果著眼,注重行政實體規則的制定,通過詳細的實體規則實現法律對行政權力的控制功能,行政主體的法律適用技術側重于嚴格遵循行政法實體。正當程序模式的特點則是:從行政行為的過程著眼,側重于行政程序的合理設計,通過合理的行政程序設計來控制行政權力的目的,行政主體的法律適用技術以正當程序下的行政決定為特征。

 

近代的嚴格規則模式在19世紀法典主義思潮影響下被視為理想的行政法模式，并被紛紛效仿,而程序正當模式除英美人自我欣賞外卻顯得暗淡無光。但是, 20世紀以來,社會問題日益增多,社會關系日趨復雜。為了有效地維護公益,西方國家授予行政機關廣泛的自由裁量權和準立法權、準司法權。從搖籃到墳墓,行政權無處不在、無孔不入。這樣,立法機關對行政機關和相對人所提供的行為標準也就日漸模糊,如"不得濫用權力"、"正當"、"公共利益"等等,行政機關不得不依多重標準即法律、政策、道德標準進行裁量,僅靠實體法規則對行政自由裁量權實行監控明顯無力。同時,授權立法日益盛行,加之行政機關的職權立法,導致法律與行政的界限不清,使"依法行政"原則的應有價值日益消減。于是,在英美法系正當程序模式的影響下,大陸法系國家開始修正和完善其嚴格規則模式的行政法,紛紛制定行政程序法典和行政程序性法律規范,普遍注重起程序的作用。可見,用程序控權取代實體控權,從注重行政行為的合乎實體法規則向注重行政行為的合乎程序性轉變,或者說以正當程序模式的行政法來彌補嚴格規則模式之不足,已成為當代行政法發展的主流。

 

二、程序正當原則的理論基礎及價值功能

 

隨著行政程序立法以及其正當程序原則的確立與發展,社會觀念隨之發生變化,形成了以"程序正義"為核心的一些重要理論。關于究竟什么樣的法律程序是"正當"的法律程序,在理論上存在著兩種對立的價值分析方法:程序工具主義和程序本位主義，筆者傾向于兩種理論的結合。程序正當原則作為行政法一基本原則，發揮著重要的價值功能。

 

（一）程序正當原則的理論基礎

 

程序工具主義和程序本位主義，是關于究竟什么樣的法律程序是"正當"的法律程序，在理論上存在著的兩種對立的價值分析方法。筆者傾向于兩者的結合即程序和實體有著同等重要的地位，互相不可或缺。重實體結合重程序，法律的實施才會更加公平。

 

1. 程序工具主義

 

程序工具主義認為,程序不是作為自主和獨立的實體而存在,它只是實現實體法的"功利"手段,評價一種法律程序的好壞就是看它實現良好結果的有效性。英國功利主義哲學的創始人邊沁就是這一派的鼻祖。他認為,程序只是工具,程序法只是"附屬的法",它本身不具有任何獨立的內在價值;程序法的惟一正當目的是"最大限度地實現實體法","程序法的最終有效性要取決于實體法的有效性"。邊沁的功利主義程序理論在一定程度上揭示了法律程序在保障實體法目標得以實現方面的工具性價值。但是,這種理論片面地將程序作為"手段"的屬性推到一個極端。顯然,這種"為了結果可以不擇手段"的"絕對程序工具主義"態度與法治的基本理念是沖突的。

 

2. 程序本位主義

 

程序本位主義則認為,程序并不只是實現某種實體目的的手段或者工具,結果有效性亦并非法律程序的惟一價值,評價法律程序的價值標準應當立足于程序本身是否具有某些獨立于結果的"內在品質",即過程價值有效性。換言之,法律程序的根本價值在于程序本身的正義,而不是結果的有效性。程序本位主義事實上就是一種程序正義或程序公正理論。程序公正根植于古羅馬時代的"自然正義"論,其理論基礎是傳統的自然法理論,早在古羅馬時代和中世紀時期,自然正義作為一項程序公正標準,已成為自然法、萬民法和神判法的主要內容。而近現代程序正義觀念產生和完善于英國法中的"自然正義"和為美國法所繼承的"正當程序"思想。到了20世紀,以程序公正為主要內容的程序本位主義原則逐步擴展為世界多數國家所公認的基本人權保障標準,并為越來越多的國際文件所承認和接受。與此同時,從1960年代開始,關于程序正義的理論也開始大規模興起,一些英美學者從揭示傳統意義上的"自然正義"和"正當法律程序"理念的思想基礎出發,對法律程序本身的公正性和正當性進行了較充分的探討,提出一系列的程序正義理論。其中尤以美國的羅爾斯、薩默斯、貝勒斯等為典型代表。

 

(二)程序正當原則的價值功能

 

程序正當原則是行政程序法中最重要、最根本的原則之一。這一理解也說明了行政程序原則本身具有多元性、體系性或層次性，而程序正當原則則居于行政程序法原則體系的核心地位。具體來說，程序正當原則具有以下價值功能，這些價值功能對深入理解程序正當原則至關重要。

 

1. 程序正當原則體現了行政程序的現代性

 

行政程序有現代行政程序與傳統行政程序的區別，傳統行政程序與專制相聯系，為專制服務，不具有控權保民的作用，不具有正當性。現代行政程序與實現憲政、實現民主行政以及法治行政等聯系在一起，特別是法治行政所要求的行政程序，主要是在現代民主制度確立后逐步形成發展和豐富起來的具有正當性的前提和基礎。

 

2. 程序正當原則體現了行政程序的民主性、公正性

 

現代行政程序最早產生于普通法系國家，其淵源于英國普通法上形成的"自然公正"原則，在美國法律中被直接延伸為"正當法律程序"原則，并在美國表現為憲法規定和憲法原則。"程序正當"原則更多地體現在行政活動中，重視民主參與，注重聽取相對人的意見。

 

3. 程序正當原則體現了行政程序的合法性要求

 

正當性本是高于合法性的評價標準，具有自然法意義上的應然含義，但在現代社會法治和和法律至上的要求之下，不合法或者違法的行政程序也就自然失去了程序正當的地位。強調行政程序的合法性并不是說法定行政程序就一定就是正當的法定程序也同樣會存在惡的可能，也就是說，程序正當性的評價指征是綜合多元的，它包含合法性要素在內。正當行政程序"并不僅僅限于重視按法定程序行使權利，更為重要的是要通過正當的行政程序行使權利。程序法規定、未規定甚至未予考慮的問題，在正當行政程序的語境下都應成為我們必須認真對待的內容，這也是我們在作出價值判斷時所遵循的原則和基準"，因此正當行政程序原則體現合法性但不限于合法性。

 

三、程序正當原則的基本內容及其在我國的適用

 

在我國行政法中，程序正當原則的基本內容主要包括信息公開、參與原則和回避原則。自從程序正當原則在大陸法系國家得到了快速發展，在我國也得到了很好的傳播與適用，現在已經成為我國行政法不可或缺的基本原則之一。

 

(一)   程序正當原則的基本內容

 

1. 信息公開

 

又稱情報公開，指行政機關應向社會大眾公開其活動的依據、過程以及結果，政府和各種組織機構向公眾公開或開放自己所擁有的信息，使其他組織機構和公眾個人可以基于任何正當的理由和采用盡可能簡便的方法獲得上述信息。當然，涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的信息，不在公開之列。

 

2. 相對人參與原則

 

行政主體作出行政行為應當說明理由，并告知相對人權利；作出影響相對人權益的行為，應當聽取相對人的意見；特別是作出對相對人不利的行為時，須聽取他們的陳述和申辯。

 

3. 回避原則

 

行政公務人員在履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。

 

美國著名哲學家、倫理學家約翰o羅爾斯在其名著《正義論》中將程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義和純粹的程序正義。他說，在純粹程序正義中，不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當地遵守，其結果也會是正確的或公平的，無論他們可能會是一些什么樣的結果。

 

(二)程序正當原則在我國的適用

 

1. 程序正當原則在我國行政法中適用的必要性

 

1) 程序正當原則有助于彌補行政法律規范的不足

 

在法律原則和法律規范之間，我國行政法更強調后者，絕大多數情況都是以制定法規范來規制行政權力的運行。事實上，法律原則有著法律規范無法替代的作用。行政法律制度結構的組成元素主要是原則與規則，制度結構的解構與重構過程亦即規則的立改廢與原則的優勝劣汰過程。對于整個行政法制度結構而言，原則與規則都不可或缺，因為行政法規則盡管具有權利、義務規定明確、可操作性強等特性，但由于具體規則之間往往缺乏聯結性，容易導致行政法制實踐出現"規則鏈條"斷裂;而行政法原則通常起著統率規則體系、彌補規則空缺、粘合規則斷裂等作用，從而促成行政法均衡結構的形成。因此，在我國行政法學研究中，應當更多關注法律原則的適用問題，而對程序正當原則的研究正是其中的一個重要方面。

 

2) 程序正當原則有助于限制行政權的濫用

 

當前行政權力呈不斷擴展的趨勢，由單純的執行權擴展到行政立法權。接踵而至的問題就是如何來對其權力行使進行控制，其中一個重要環節即是程序性控制。程序正當原則既能夠制約行政權的過分行使，又可以給行政機關保留一定的靈活機動性，因此，就成為一項基本的行政法律原則。

 

3) 程序正當原則有助于保護行政相對人的權利

 

在行政行為中，行政相對人處于劣勢地位，因此其合法權利更應當受到有效保護。而保護相對人權利的前提是對相對人個人主體地位的尊重和維護。正當程序原則要求行政公開、公平、公正，要求行政權力的行使要保證相對人個人權利不受公權力侵犯，這樣就有效保護了行政相對人的權利。

 

2. 程序正當原則在我國行政法中適用的局限性

 

1) 程序正當原則的適用受到我國傳統法律觀念的制約

 

我們長期以來都信奉程序是實現目的的手段，只要能夠達到行政目的，即使行政行為過程中存在違規之處，也不會影響行政行為的效力。而正當程序原則強調突出程序的獨立價值，更加傾向于程序正義，并認為程序的完備可以促進實體正義的實現。兩種觀念可謂天壤之別，其中差異顯而易見。只有改變我國重實體、輕程序的傳統法律觀念，才能保證正當程序原則的真正適用。但是，觀念更新是一個漫長的過程，不可能一蹴而就，這就意味著正當程序原則在我國行政法中的適用也要經歷一個較長的時期。

 

2) 程序正當原則本身存在一些缺陷

 

比如，作為法律原則，靈活性是其較之法律規范僵化性的一個優點，但同樣也是一個缺點。因為靈活性就意味著適用的不確定性，而這對于保證司法的公正是非常不利的。特別是在我國，各項配套制度都不健全，例如還沒有確立司法審查制度，正當程序原則能否得到科學適用就值得考慮了。作為一項基本法律原則，只有與其他相關行政法規范相結合，才能真正發揮正當程序原則巨大價值。

 

3) 程序正當原則與行政法其他原則和規范的協調問題

 

程序正當原則是一個總體性概括性的規定，它的適用與法律規范和其他法定程序有著千絲萬縷的聯系，因此，必須要處理好它們之間的關系。例如，正當程序原則與行政法定原則之間如果產生矛盾，應當如何協調？法定程序的要求低于正當程序原則的要求，如果一個行政行為遵循了法定程序，它是否具有法律效力？這些都是我們面臨的問題。目前許多國內學者都認同以"最低限度的公正"來完善當前中國的正當程序。同時在處理程序正當原則和其他原則與規范的沖突時，多考慮行政過程中所涉及雙方的合法權益和公共利益來逐步彌補這些協調問題。

 

四、程序正當原則對我國行政法完善的啟示

 

歷史上我國是一個"人治型"國家，強調個人的智慧和能力而忽略制度的作用，其實質就是重實體輕程序，這種思想嚴重阻礙了我國法制建設的腳步，尤其體現在行政執法上。鑒于此，當前在行政程序立法上必須借鑒西方正當法律程序原則及其理念，以真正實現行政執法有法可依、有法必依，并實現社會的公平和正義。程序正當原則對我國行政法完善有如下四點啟示：

 

(一)行政法視為管理法的傳統觀念的轉變

 

在美國,行政法是控權法,控制行政機關行使行政權的程序和方法的法,以司法審查和行政程序為核心,防止行政專斷和行政權濫用,保障私人自主權。在我國,受傳統人治觀念、專政政治的影響行政法從一開始就被定位于"管理法，"突出強調行政權力,強調行政主體的優越性,輕視公民權利,導致行政過程中下令成風,命令-服從是主要的行政管理模式。隨著現代行政管理事項愈加多樣、多變和復雜,單一的權力強制性調節已突現出其明顯的不適應性。因此追尋行政法調節的新工具已成為行政法自身發展的要求,同時也是我國行政法繼續保持其強大生命力和活力的途徑。

 

(二)完善分權結構

 

西方國家早期興起的權力制衡理論影響了當時的西方資本主義國家的權力架構和其他諸多理論。美國的政治體制也是在這種理論的指導下建構起來的。"行政法是管理行政機關的法, 而不是由行政機關制定的法"便是在這種權力制衡學說在行政法領域的體現。分權,對于美國而言,是行政法產生的前提。中國長期以來,實行議行合一的政治體制,一定程度上忽視了國家機關之間的合理分工和制約。隨著經濟發展和市場機制的建立,行政法的控權意義也逐漸形成,行政法正朝著提高行政制度化和自律化的目標邁進。這包括通過規范明確的責、權、利來理清行政機關內部的組織關系,以發展一套與市場經濟相適應的精干而高效的行政組織系統。《公務員法》的制定顯示了這一點。已經生效運行的《行政處罰法》、《立法法》和《行政許可法》和正處于醞釀階段的《行政程序法》則是規范政府行為的努力。可以說,分權"對于中國行政法而言是憲政改革的動力--行政法首先在成文憲法的結構之外建立起分權體系。"

 

（三）加強司法審查,拓展司法審查的范圍

 

美國三權分立與制衡原則的精髓就在于立法權、行政權和司法權之間既相互分立又相互制約,以達到平衡,而司法權相對于立法權和行政權而言,力量是最為弱小的,對社會的危害和干擾也小得多。因而為了與立法權、行政權的抗衡、保持自身的獨立性,司法機關就必須掌握違憲審查權作為抗衡的武器。我國長期以來對行政行為實行有限的司法審查。行政訴訟確立以來,法院對行政機關行使行政權力的制約一直局限于十分狹小的空間內。法院只能審查行政機關的具體行政行為,對抽象行政行為和內部行政行為卻無權過問,也無權質疑行政機關行使的裁量權,除非"顯失公正"。

 

(四)完善行政程序

 

我國一直以來"重實體輕程序",忽視行政程序規則在行政實踐中的作用,認為行政結果的正當性就足以證明行政行為的正當。而行政現代化的目標則對這種做法提出了挑戰。行政現代化意味著行政民主和科學管理。深受英國傳統自然正義或程序公正影響的美國,其行政法更多地"信奉實體權利主要由程序來保障這樣一種理念。"人們甚至傾向于認為行政法主要是有關行政機關活動程序的法律,而不是有行政活動的實體性法律。

 

五、結論

 

目前我國的現實是,只有少數領域建立了完善統一的行政程序制度,但大多數領域,行政程序尚不完善,有的行政行為甚至沒有程序方面的具體規定。已頒布實施的《行政處罰法》和《行政許可法》只是行政現代化進程的一個起步。習近平先生是法學出生，執政期間，國家的法律體制必將更加健全、完善，嚴抓行政方面的效果，我們已從廉政政策中看出了顯著地效果，行政程序也必然是下一個狠抓對面，雖然這是一個長期的過程，但這畢竟是我國行政程序法制化的一個重大進步,我們有理由相信,完善的行政程序必將指日可待。