行政機關針對行政相對人作出具體行政行為時，如果行政相對人對已經生效的具體行政行為在法定期限內既不履行又不起訴，因行政機關不可做為行政訴訟的原告，不能主動提起行政訴訟，那應當如何讓行政相對人履行義務抑或承擔責任？《行政訴訟法》第66條規定:"公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行。"行政非訴執行是相對于"訴訟執行"而言的，是指人民法院由于行政機關或是權利人的申請，依法強制公民、法人或者其他組織，履行由行政機關設立的已生效的具體行政行為所確定的義務的法律制度。由于我國是一個傳統型的行政國家，行政權過于龐大，而司法權難以與其形成抗衡和制約，依法行政的基礎還比較薄弱，行政權濫用現象屢見不鮮，為了防止行政機關自己設立行政行為，又自己行使執行權，會導致更大的行政腐敗和嚴重侵犯相對人合法權益的風險的產生，所以便將執行權賦予了法院，用以制衡行政機關的行政決定權。其運行程序是依法保證法院處于行政機關和行政相對人之外的第三人地位，由法院依照法定程序和法律標準對行政機關申請強制執行的具體行政行為進行合法有效性的評判，最終決定是否予以執行，以保障相對人的合法權益。因而可看出我國現行的是"以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外和補充"的模式。

 

一、行政非訴執行性質之探討

 

非訴行政執行性質理論是非訴行政執行制度重要組成部分,直接影響到由何機關最終實施強制執行權，其理論上的發展和完善不僅為改革現行非訴行政執行制度提供理論基礎,而且對于行政強制執行理論的發展以及行政強制執行制度的完善都具有重大意義。目前，學術界關于非訴行政執行的性質存在較大的爭議，主要存在三種學說：

 

1.行政權說。以執行依據為惟一標準，認為作出司法判決是司法行為，但法院的執行依據是行政機關的行政處理決定，所以此類執行即是一種行政行為。采用非訴行政執行的用意僅是借助法院的力量實現具體行政行為的內容,在性質上屬于委托或協助，應遵循委托行政的規則。執行屬于司法審判過程審結后進行的一種特殊的行政活動，法院所實施的行政強制執行，實際上是行政權能的體現，是行政權的延伸和繼續。

 

2.司法權說。這種觀點認為根據現行訴訟法規范和制度，執行工作就是審判工作的延續，依附于審判工作，故執行權包含在審判權中。

 

3.司法行政權說。認為行政執行權是執行機關行使國家強制力的一種表現形式而已，是一種公權力，其屬性是司法權和行政權的綜合體，是一種以保障法院實現其司法職能為基本任務的行政行為，即為司法行政行為。

 

行政非訴執行性質的論證涉及到究竟有何種機關實施執行權，如何實現國家公共資源最優化，以及執行違法時有誰承擔責任等問題。筆者認為，行政強制權的屬性并不會影響構建行政執行新體系和新制度，切合實際的是從如何真正實現效率和公正雙贏的角度來考量和設計我國的行政非訴執行制度才更為妥帖和重要。非訴行政執行權可以細分為執行決定權、執行裁斷權和執行實施權三個權能,不妨將法院和行政機關就執行任務作分工，由法院負責對行政機關作出的具體行政行為進行審查，行使執行決定權、執行裁斷權；而具體的執行交于行政機關，行使執行實施權。將執行決定權、執行裁斷權和執行實施權進行分離是為了保留司法審查的靈魂，同時不一犧牲行政效率為代價。具體操作上，具體行政行為的執行由行政機關向法院提出申請，法院的行政審判庭對其進行審查，作出是否執行的裁定，準予執行的裁定交由申請執行的原行政機關，由其實際執行。法院的裁定應當明確具體，行政機關應嚴格按照行政強制的程序法和實體法要求，依法執行。此外，還應當設立救濟制度，包括不服法院的執行裁定的上訴和就行政機關違法執行的行政賠償制度。設立該體制的理由有：（1）有利于監督行政主體依法行政和保護行政相對人的合法權益，實現公正。通過由人民法院行使執行審查權和裁定權，將違法的具體行政行為排斥或阻止進入執行過程，制止行政機關將違法行為造成的影響和后果轉嫁到法院，督促和引導行政機關依法行政和切實保護相對人權益。（2）有利于加大執行力度，提高效率。若將執行權完全歸于法院，法院的執行案件量過大，且實際執行力不足，易導致為片面追求效率而忽視執行的合法性和合理性，又因事后救濟措施不到位，難以改正，反而有損于法院正面形象和違背初衷。將實際執行權交于行政機關，由于行政機關的執行力較法院強大，可以及時有效的執行，且由法院進行事后監督，保證行政機關的合法執行，這樣既可減少法院執行壓力，使人民法院能夠集中精力做好案件審查工作，又可提高實際執行效率。（3）有利于行政相對人的救濟。人民法院行使執行裁斷權和執行決定權、行政機關行使執行實施權,將權力進行分工，便可更好的明確職責和承擔責任。如果人民法院的裁定錯誤,給相對人造成損失的,由人民法院承擔相應的責任；如果因行政機關在執行過程中侵犯了相對人的合法權益、造成損失,則應由行政機關承擔相應的責任；如果人民法院的裁定錯誤，且行政機關違法執行，造成相對人損失的，則由法院和行政機關按其各自造成的危害的大小承擔相應比例的責任。

 

二、行政非訴執行審查制度之反思

 

上述論及法院實施執行裁定權，亦即實行執行審查權，我國現行法律又是如何規定的呢？《行政訴訟法》第66條關于非訴行政執行的規定，未涉及法院對被申請的具體行政行為進行審查的問題。對于法院是否有權對被申請行為進行審查，以及若審查應進行何種程度的審查，在理論上有不同認識，在實踐中也有不同作法。

 

(一)審查權之反思

 

對于法院是否擁有對非訴行政執行的審查權，存在兩種觀點：一種認為，法院有權進行審查。《行政訴訟法》第5條已確立了法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進行審查的原則，因而完全可以對其進行審查；另一種觀點認為，所謂"非訴"就是無須經過訴訟程序，被執行人不起訴就是默認具體行政行為的效力，如果人民法院對非訴行為進行審查，就相當于干涉行政機關的行政權。因此，法院沒有審查的權力。筆者認為，法院不能無條件地對被申請的行為予以裁定執行，相對人不起訴的原因多種多樣，不起訴不能就一味地、想當然的認為相對人已經默認其效力了，現存的社會環境以及法制氛圍讓行政相對人難以完全依賴和信任，甚至有迫于行政機關的壓力而不敢申訴或訴訟的情況出現，所以法院應當對行政機關的申請進行一定程度的審查。最高人民法院在《貫徹意見》中規定，對行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為的，由執行庭負責審查和執行。上述解釋實際上也就肯認了人民法院對非訴行政執行的審查權。

 

(二)審查程序之反思

 

如何審查，審查到何種程度，在司法實務中，有的法院失之過嚴，有的法院失之過寬，寬嚴失當較為普遍。對被申請的具體行政行為采用程序審還是實體審是爭議的焦點。一種意見主張，法院在非訴執行中只需進行程序審查，對于實體問題，法院不應過問。其理由在于：第一，基于行政行為效力法定原則，相對人放棄訴權，有關機關也未認定行政行為違法，法院理應認定具體行政行為有效。第二，"不告不理"是司法活動的基本原則。另一種意見認為，法院在非訴執行中，只需進行實體審查，對程序問題無須過問。即只要相對人有違法行為，法院就應對具體行政行為予以執行。筆者認為，贊同程序性審查的觀點雖然有法理依據，但考慮到我國強制執行的現狀，實際上是不可取的，贊成實體審的觀點要堅決屏棄，我國向來重實體、輕程序，建設法治社會一定要實體和程序并重，甚至要暫時性的多傾向于程序，所以應當對非訴行政執行實行全面性審查。

 

三、行政非訴執行制度之重構

 

(一)健全執行聽證制度

 

在現行的非訴行政案件的審查程序中，法院僅通過對行政機關申請執行時提供的材料進行書面審查，在很多情況下法院無法對被申請的具體行政行為作出準確判斷，程序的限制與合法性審查之間存在矛盾。執行聽證就是在法院主持下,要求申請人承擔舉證責任和說明義務,賦予義務人一定的抗辯權,有利于及時查明事實和所適用的法律規范。但現行聽證程序制度中存在較大問題，如申請執行人不愿到庭，擔心影響其行政權威；被執行人聽證權利受阻；承辦法官重視不夠，存在過場現象等。一方面要加大執行聽證的宣傳力度，提高申請人的法律覺悟；另一方面要規范執行聽證程序，確保被申請人的聽證權利的有效落實。深化執行聽證制度，有利于緩解行政機關和相對人的矛盾，最大限度地調動行政機關參與執行的熱情，提高其依法行政的意識和能力；有利于提高當事人的法制意識,促使義務人自覺履行義務,降低執行難度。

 

(二)完善法院的非訴審查程序

 

1.就審查的內容而言：法院不僅要看行政機關材料是否齊全、手續是否具備、是否具備申請非訴行政案件執行的條件，還要審查具體行政行為是否有事實依據、法律依據、行政機關是否超越職權、濫用職權、是否違反法定程序等。

 

2.就審查的形式而言：法院采取的主要卷面審查，但對一些專業性較強和對相對人影響較大的具體行政行為，合議庭應當聽取有關行政機關的意見和相對人的申訴意見，實行聽證程序。

 

3.就法院的裁定而言：準予執行的裁定，應當確定強制執行的內容、方法、期限和范圍；不準執行的裁定，應明確要求行政機關對該具體行政行為作相應的善后處理，應準許相對人對法院準予執行的裁定上訴或申訴。這樣一方面為相對人提供了相應的救濟途徑，另一方面也可以促使人民法院認真履行對具體行政行為合法性審查的職權。

 

（三）建立執行中的協調制度

 

  我國行政訴訟法雖然規定了行政案件不適用調解的原則，但是在司法實踐中，大量的行政案件可以通過協調的方式解決并實際上已經取得了良好的社會效果和法律效果。《德國行政法院法》第87條規定:"審判長或其指定之法官，為使爭訴盡可能一次言詞辯論終結，于言詞辯論前有權為必要之命令。其有權試行參與人為爭訟之善意解決之和解。"允許法官為一定程度的協調(調解)自由權，在法律原則內尊重當事人對自己權利的處理，可以達到案結事了的效果。因此，可以引入執行協調制度，提高協調能力，盡量通過協調達到定紛至爭的目的，維護社會和諧穩定。

 

 

 

 

 

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