在政府信息公開行政訴訟中，準確界定政府信息公開的義務主體，其意義就在于，一方面可以減少當事人向行政機關申請政府信息公開的隨意性，避免對不同職能的行政機關亂扣公開政府信息的義務，有效地減輕行政機關“處理形形式式信息公開申請的工作負荷”（李廣宇著《政府信息公開訴訟》法律出版社第69頁）；另一方面可以有效地預防行政機關對政府信息公開職責相互推諉，亂踢皮球。

 

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規范的主要內容包括這樣幾個方面：一是申請人申請的內容是否屬于政府信息的范疇？二是該政府信息是否存在？三是申請人申請公開的信息是否屬于應當公開的范圍？四是政府信息公開的權限，即申請人申請公開的政府信息應由哪個行政機關負責公開？法院受理政府信息公開行政案件亦應當著重從以上幾個方面進行審查。對于政府信息公開義務主體的界定，司法審查主要是判斷原告申請公開的政府信息是否應當由被告負責公開。

 

一、準確理解和把握“政府信息”的內涵

 

由于“政府信息”是《條例》所規范的主要內容，直接決定《條例》的適用主體，因此，政府信息公開義務主體的界定，可以通過對“政府信息”內涵的認識加以把握和判斷，從而進一步明確《條例》適用的主體范圍。

 

《條例》第二條將“政府信息”定義為，行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。理解和正確把握政府信息的內涵，可從這樣幾個方面進行：1、政府信息產生的主體是行政機關或法律、法規授權的組織，不包括立法機關和司法機關；2、政府信息就其性質而言是與行政機關履行行政管理職責密切相關的，其產生于行政機關履行行政管理職責過程中。與行政機關履行行政管理職責無關的，或行政機關作為民事主體進行民事活動所產生的信息不屬于政府信息的范疇；3、政府信息產生的方式不僅包括行政機關在履行職責過程中制作、加工的信息，還包括在履行職責過程中從其他機關、組織、個人那里獲取的信息；4、政府信息存在形式是具有一定載體，并以一定形式記錄、保存的信息，包括紙質文件和其他儲存介質。沒有載體的口頭消息、社會傳聞不屬于政府信息，行政機關也無法提供。

 

二、政府信息公開義務主體的界定

 

《條例》第十七條對政府信息公開權限作了規定：“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規對政府信息公開的權限另有規定的，從其規定。”根據本條規定，司法審查中對政府信息公開義務主體的界定，應當遵循以下審查標準：

 

（一）政府信息系被告制作，或者系被告從公民、法人或者其他組織獲取并保存的，被告是政府信息公開的義務主體。

 

由于政府信息不僅包括行政機關在履行職責過程中制作、加工的信息（如行政機關在實施行政處罰時制定的行政處罰決定書或者根據調查結果形成的統計報告等），還包括在履行職責過程中從其他機關、組織、個人那里獲取的信息（如行政機關保存的商業秘密和個人隱私信息等），因此，絕大多數情況下，政府信息是由行政機關制作或者加工的，在不違反其他法律規定的前提下，行政機關作為政府信息的擁有者有權公開其制作或者加工的政府信息。除制作政府信息外，行政機關在有的情況下還直接從公民、法人或者其他組織那里采集、獲取一部分政府信息而不作任何的加工處理，這些信息從本質屬性上看仍然是屬于公民、法人或者其他組織所有，雖然由行政機關在行政管理過程中獲取并以文字、圖表、聲音、圖像等形式保存，根據《條例》第二條的規定，這部分信息同樣屬于政府信息，仍然應該由保存該政府信息的行政機關負責公開。這就是政府信息公開權限的一般原則，即所謂“誰制作誰公開，誰保存誰公開”。行政訴訟中法院對政府信息公開權限的審查，應當遵循這一一般規則，適用是否由被告“制作”或“保存”的標準。

 

“誰制作誰公開，誰保存誰公開”原則有利于明確最初掌握某項具體政府信息的行政機關，保證公開主體的明確性，既避免行政機關相互推卸公開責任，也可以防止行政機關重復公開政府信息。同時，這項原則還有利于明確政府信息公開的審查主體和審查責任。作為某項具體政府信息的原始制作者、采集者，該行政機關比其他行政機關更加了解政府信息的內容以及相關背景資料，能夠更加全面地把握權衡該政府信息是否公開，對擬公開的政府信息進行審查，防止在公開政府信息過程中泄露國家秘密、商業秘密、個人隱私，危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。

 

（二）原告申請公開的信息并非是被告在履行職責過程中獲取并保存，被告不是該政府信息公開的義務主體。

 

申請人申請公開的政府信息并非是被申請信息公開的行政機關在履行職責過程中產生，與該行政機關履行法定職責無關，盡管該行政機關可能有機會獲取或存有該信息，不應當由該行政機關負責公開。這是因為，政府信息的產生就其本質而言是與行政機關履行行政管理職責密切相關，具有與經濟、社會管理和公共事業服務相關的特質，與被申請的行政機關履行法定職責無關所產生的政府信息，當然不應當由該行政機關負責公開。上述案例中原告向被告申請公開的都是涉案地段的相關拆遷信息，被告不是履行房屋拆遷管理法定職責的職能機關，故被告不是該政府信息公開的義務主體。

 

此外，行政機關以民事主體身份進行民事活動所產生的信息，因其不屬于政府信息的范疇，不應當予以公開；行政機關履行內部管理職責所產生的信息是否應當公開則不能一概而論，要根據具體的案情作出符合立法意圖的分類，對社會公眾的權益產生實際影響的內部信息還是應當予以公開。

 

（三）政府信息系被告從公民、法人或者其他組織獲取并保存，但屬于其他行政機關制作，被告不是該政府信息公開的義務主體。

 

政府信息雖然應當遵循“誰制作誰公開，誰保存誰公開”的一般原則，但對于“制作”和“保存”兩種來源不同的政府信息，則應當使用不同的公開權限。有的政府信息雖然是被訴行政機關從公民、法人或者其他組織獲取并保存，但被訴行政機關既不是原始的制作者，又不是原始的采集者，不應由被訴行政機關負責公開，而應當由制作該政府信息的行政機關負責公開。

 

（四）幾個行政機關聯合發文產生的政府信息，所有在文件上蓋章、署名的行政機關均為公開的義務主體。

 

這一點不難理解，幾個行政機關聯合發文產生的政府信息，所有在文件上蓋章、署名的行政機關都是該政府信息的原始制作者，按照“誰制作誰公開”的一般原則，所有在文件上蓋章、署名的行政機關均有公開的義務，申請人可以向其中任何一個行政機關申請獲取該政府信息。訴訟時，原告可將文件上蓋章、署名的行政機關作為共同被告，亦可選擇其中某個或幾個行政機關作為被告訴訟。

 

（五）法律法規另有特殊規定的，從其規定。

 

對一些特殊的政府信息行政機關在公開時，應當按照有關法律法規的特別規定執行其公開權限。一些事關國計民生、影響重大的政府信息，須經上級部門核實后，由上級行政機關統一對外發布，下級行政機關無權對外公開。例如一些突發公共安全事件信息、國家重要基礎數據等政府信息。

 

三、被告不屬于政府信息公開義務主體的裁判方式

 

政府信息公開行政訴訟中，界定政府信息公開義務主體易混同于對審查被告主體適格問題。由于二者審查的對象和結果直接決定了最終適用的裁決方式，對于被告不屬于政府信息公開的義務主體應適用何種裁決方式，筆者作一粗淺的分析。

 

表面上看，政府信息公開義務主體的確定，與被告是否適格問題的審查并無不同，但深究其理論根源，二者還是存有區別。由于某一具體的政府信息究竟為哪個行政機關制作，或由哪個行政機關保存，或申請公開的政府信息是否存在，申請人不一定掌握。這種情況下，要求原告在提起訴訟時，就準確地把被告指向制作或保存的機關，顯然是一種苛求。因此，一般情況下，《條例》中所確定的政府信息公開的適用機關均具有成為政府信息公開行政訴訟的一般資格。也就是說，在政府信息公開行政訴訟中，只要具備行政主體資格、作出被訴行政行為或者在不作為的訴訟中被申請作出行政行為的行政機關，就屬于“正確的被告”。對于被訴行政機關認為原告申請公開的政府信息不應當由其負責公開，因《條例》中將行政機關給予答復程序規定為羈束性程序，即對于申請公開的政府信息，無論是否決定公開，或是否應當由其負責公開，被申請的行政機關均應當作出答復；并且，《條例》第二十一條將答復的內容規定為這樣幾種情況：一是屬于公開范圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；二是不屬于公開范圍的，應當告知申請人并說明理由；三是不屬于本機關公開或者政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息公開義務機關的，應當告知該行政機關的名稱、聯系方式。從上述被訴的行政機關應當予以答復的內容可以看出，對于是否存在、是否應予公開，以及是否應當由被訴行政機關負責公開的政府信息，都屬于政府信息公開行政案件著重應當從實體上進行審查的內容。這是因為，政府信息公開行政行為，通常被看成是一種事實行為。對于事實行為進行裁決，當然應當適用判決的方式。

 

因此，對于不屬于被訴行政機關負責公開政府信息的行政訴訟案件，應當適用判決駁回原告訴訟請求的裁決方式，而不應當以被告主體不適格為由裁定駁回起訴。這樣，能夠使判與訴相對應，直接回應原告的訴求，同時，避免原告盲目訴訟，對不屬于政府信息公開義務主體的行政機關亂扣公開義務。