《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《房屋征補條例》）第二十八條規定"　被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行"。本條沒有規定行政機關的行政強拆權，對需要強制搬遷的，只能申請人民法院強制執行。即將于2012年1月1日實施的《中華人民共和國行政強制法》第五十三條也作了"當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行"的相應規定。《房屋征補條例》出臺以來，各級人民法院在"司法強拆"的執行過程中，受制于執行力量及拆遷本身存在的問題，依然遭遇了"行政強拆"中碰到的困難，暴力對抗、自焚或其他人身傷亡等現象不斷出現，司法信任危機加重。理論界和實務界對法院現有的司法強拆的模式提出了質疑，地方人民政府更是對法院服務大局不力表達了不滿。本文試就對人民法院在執行房屋補償決定案件中的執行標的屬性進行分析，進而探討"司法強拆"中的裁執分離問題，以期在房屋征收和補償案件執行中既保證人民法院的獨立性、公正性，又充分發揮并保障好行政機關迅速、高效行政。

 

一、問題的提出

 

根據《房屋征補條例》第二十七條規定，房屋補償決定中，被征收人的義務為"在補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷"。據此，經人民法院審查準予強制執行的房屋補償決定中的執行內容為"被征收人在補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷"。人民法院采取強制執行措施，首先要確定好執行的目標，亦稱執行標的，學理上稱為執行客體。從房屋補償決定案件的執行內容分析，執行標的涉及到：被征收人本人、被征收的房屋、被征收人搬遷的行為（包括屋內物品和人員的搬遷），房屋補償決定案件的執行標的究竟是什么？存在不同的觀點：一種認為是補征收人本人，即執行標的是人身；第二種認為是被征收的房屋本身，即執行標的是物；第三種觀點認為是搬遷行為，即執行標的是行為。

 

二、房屋補償決定案件中執行標的的確認

 

1、非訴行政執行案件中的標的分類參照民事執行案件中的標的分類。判斷房屋補償決定案件中的執行標的，我們先要考察一下現行法律對執行標的的分類。1984年最高人民法院在《關于貫徹執行〈民事訴訟法（試行）〉若干問題的意見》第63條中明確規定，"強制執行的標的只能是物和行為"；1992年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第254條也規定"強制執行的標的應當是財物或者行為"。最高人民法院關于民事強制執行中對執行標的分類的二條司法解釋，將民事強制執行標的確定為財物和行為，將人身標的排除在外。民事強制執行的標的分類是非適合于非訴行政強制執行案件呢？ 1999年最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第九十七條中規定"人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定"，筆者認為，這里規定的"人民法院審理行政案件"，包含了審查非訴行政執行的案件和執行非訴行政案件本身，因為無論是行政訴訟法還是其司法解釋，除了對申請執行期間、立案條件、管轄、執行當事人有所規定外，對執行中最重要的強制執行措施沒有作出規定，而司法實踐中，人民法院執行非訴行政案件，采取強制執行措施時，均參照了民事訴訟法中關于強制執行措施的規定，所以說，現行法律體系關于執行標的的分類雖然存在于民事強制執行程序的相關法律或司法解釋規定中，非訴行政案件的執行程序由于參照了民事強制執行的程序，故關于民事執行標的分類同樣適用于非訴行政執行中標的的分類。

 

2、被征收人不能成為房屋補償決定案件中的執行標的。人身能否成為執行標的，學界雖有爭議，但實務界普遍認為，人身不能成為執行標的，一是最高院司法解釋"強制執行的標的應當是財物或者行為"的規定，表明現行法律并沒有將人身作為執行標的；二是人身作為執行標的，不僅是歷史的倒退，也有違人權保障的理念。我國1998年簽署加入的《公民權利與政治權利國際公約》第11條規定了"任何人不得僅僅由于無力履行約定義務而被監禁"；三是我國大部分教科書主張人身不能成為執行標的。主張人身可以成為執行標的，實質上是以限制人身自由的手段來達到執行標的，這是"執行亂"的具體表現之一，在執行規范日趨完善的今天，已被各級法院明令禁止；同時將人身作為執行標的，也是將強制措施中的拘留、拘傳等限制人身自由與強制執行措施中的執行客體混為一談。因此，被征收人不能成為房屋補償決定案件中的執行標的。

 

3、被征收人從被征收房屋內完成搬遷是行為標的。排除了被征收人成為房屋補償決定案件中的執行標的，那么有可能成為強制執行的客體是財物和行為。從"被征收人在補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷"的執行內容理解，執行內容中包括搬遷主體即被征收人、搬遷期限、任務即完成搬遷。市、縣級人民政府作出房屋補償決定的法律基礎是房屋征收決定，房屋征收決定是否必然引起物權變動的效力呢？關于物權變動，基于法律行為引起的，以登記或交付產生物權效力，然而根據《中華人民共和國物權法》第二十八條規定" 因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力"，這條規定是非基于法律行為引起的物權變動規定，只要有法定原因發生，不經登記或交付，即可直接發生效力，它是對物權公示原則的有益補充。人民政府的征收決定，是公權力介入，其本身具有很強的公示性，能夠滿足物權變動對排他效力的要求，因此可以不經登記直接產生效力。人民政府的征收決定一經生效，對被征收人而言，失去對被征收房屋的所有權，房屋所有權歸人民政府所有，人民政府基于補償決定向人民法院申請強制執行時，法院執行的內容實質是排除政府行使所有權中的障礙，在此，房屋本身并不是障礙，而是被征收人占居房屋的行為，人民法院的執行客體是排除被征收人占有房屋的行為，故在房屋補償決定案件中的執行標的是被征收人搬遷的行為，而非房屋本身。

 

三、被征收人完成搬遷是可替代行為

 

明確了房屋補償決定案件中的執行標的是行為，那么對行為標的如何執行呢？作為執行標的行為與民事法律關系中所稱行為是不同概念，存在重大差別。民事法律關系中的行為以意思表示為要件，行為的效果要與行為人本身的意思表示相一致。而執行標的中的行為只要作出，即視為滿足行為請求人的請求，發生執行依據期待的法律效果，而不以是否滿足行為人本身意愿為前提。在房屋補償決定案件執行中，被征收人只要從被征收房屋中搬遷，即視為滿足了人民政府的強制執行請求，而不以被征收人自愿或不自愿為前提。在把行為作為執行標的時，由于行為與人身存在密切的聯系，強制執行措施不能直接作用于行為，但是可以通過如替代的方式，實現行為的給付。

 

行為標的表現形式多種多樣，以行為的外部形式可分為作為和不作為，作為屬于積極的行為，不作為屬于消極的行為，被征收人從被征收房屋內搬遷的行為屬于作為。作為以可否由他人代為履行分為可替代行為與不可替代行為。我國現行法律即從這種分類出發，進而規定了不同的強制執行方法。

 

1、不可替代行為的執行。是指被執行人必須由自己按生效法律文書的要求履行義務，當被執行人拒絕履行時，人民法院強制其履行。不可替代行為執行的標的內容，具有明顯的身份屬性，它以被執行人本人的身份、學識、技能為要素，在事實和法律上均不可能由第三人代為完成，或雖可能，但無法滿足債權人實現其權利。如賠禮道歉行為必須由債務人本人作出，《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》（下稱執行規定）第60條第3款規定"對于只能由被執行人完成的行為，經教育，被執行人仍拒不履行的，人民法院應當按照妨害執行行為的有關規定處理"。不可替代行為的執行主要包括說服教育和間接強制的方法執行，說服教育可以理解，所謂間接強制，是指人民法院通過采取一定的強制措施，迫使被執行人履行義務。這里的強制措施適用民訴法第一百零二條第一款第（六）項的規定，即對被執行人采取罰款、拘留直至追究被執行人的刑事責任。在房屋補償決定案件中，被征收人完成搬遷行為，并不需要專門的學識、技能，當其拒不搬遷時，人民法院自身或委托第三人均可完成搬遷，因此，被征收人完成搬遷并不屬于不可替代行為的執行。

 

2、可替代行為的執行。可替代行為是指生效法律文書確定的被執行人應當履行的義務，如果被執行人拒不履行，可委托第三人代為履行，所產生的費用由被執行人承擔。執行規定第60條第2款規定"對于可替代的行為，可以委托有關單位或他人完成，因完成上述行為發生的費用由被執行人承擔"。判斷被執行人的行為是否具有可替代性，以被執行人權利是否獲得實現為標準。如果該行為被執行人自己履行與由第三人來完成，權利人實現的權利相同，則該行為具有可替代性。否則就屬于不可替代行為。可替代行為的執行在人民法院的執行實踐中主要包括一般性勞務給付和技術性勞務給付，前者如排除妨害中的妨害物排除等，后者如繼續履行合同中的電器安裝等。從搬遷的字義上理解，搬遷指撤離原來的住所地而另換住所，除被征收的房屋本身及已被補償的物品外，主要包括被征收人本人及屋內物品的搬離。因此說，完成搬遷是相對簡單的一般性勞務給付，完全可以委托第三人來完成，因完成搬遷行為所產生的費用由被征收人承擔，當然，通行的做法，政府從人性化出發，搬遷中產生的費用是自行承擔的。     

 

四、房屋補償案件執行中的裁、執探究

 

2011年9月，最高法公開了《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》。通知要求慎用強制手段，在執行過程中遇到自殺等惡性事件的，一般應停止執行。最高法院為此建議各級法院嘗試裁、執分離的做法，有學者提出強制搬遷的模式為法院裁決，行政機關組織實施，法院予以監督。筆者以為，嘗試裁、執分離機制，著重應把握以下原則。

 

1、人民法院依法審查原則。《房屋征補條例》）第二十八條"由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行"的規定，包括了二個含義，第一是市、縣級人民政府不具有強制執行權，第二是市、縣級人民政府需要強制執行的，應申請人民法院行使。執行權行使的依據是經人民法院合法性、合理性審查無誤的準予強制執行的生效裁定，人民法院在非訴行政案件中，主要審查行政機關作出行政行為的合法性和合理性，只有合法且合理的行政行為，人民法院才裁定準予強制執行，司法審查權是人民法院司法權的具體表現，是對行政機關的行政行為實施監督的必然要求。

 

2、遵守民事強制執行程序原則。上文已提到，非訴行政執行程序參照了民事強制執行程序，《執行規定》第24條的關于"人民法院決定受理執行案件后，應當在三日內向被執行人發出執行通知書"的規定和《中華人民共和國民事訴訟法》第二百二十六條的關于"強制遷出房屋或者強制退出土地，由院長簽發公告，責令被執行人在指定期間履行"的規定，這里的執行通知書和執行公告在房屋補償案件中同樣適用，其他如受理、立案的規定，在房屋補償案件中，設立的條件甚至比民事強制執行程序要求的條件更具體、更高。有人認為法院裁決準予執行后，案件不再進入執行程序，而將實施權完全交由行政機關行使的做法，筆者以為是恢復到原《城市房屋拆遷管理條例》的框架內，與《房屋征補條例》規定是明顯違背的。

 

3、執行實施權可委托原則。本文主要討論的是行政機關在房屋補償案件中行使搬遷實施權的法理問題，通過對案件執行標的的分析，筆者認為此類案件的執行標的是行為，且為可替代行為的執行，那么人民法院在面對執行力量不足等現實困惑時，完全可以參照民事訴訟法關于可替代行為的執行方法，將完成搬遷這個行為委托給行政機關實施。關于執行權的組成，一般認為，主要包括執行裁決權和執行實施權，對于執行實施權，理論界和實務界爭論頗多，主要原因是認為執行實施權是行政權，法院應將實施權交由行政機關行使，在司法搬遷矛盾突出的今天，將搬遷案件中的實施權交由行政機關行使完全具備了現實可行性。但在實施委托中需要注意一點：民事強制執行中規定的受托人為第三人，由于市、縣級人民政府是申請人，所以它們不能成為受托主體

 

4、人民法院負責監督原則。執行實施權委托以后，案件本身仍處于人民法院的執行程序中，因此，對于行政機關具體如何實施搬遷行為，始終將受到人民法院程序要求的制約，人民法院負有監督的職責，監督的范圍包括實施預案、風險評估、突發事件處置、善后處理等等，對于實施過程中遇到的妨害行為，仍應由人民法院按照妨害民事訴訟的行為進行處理，而不是一托了之，對于執行實施不當引發的后果，責任仍應由人民法院承擔。