【摘要】由于石油天然氣資源的日益緊張，石油天然氣立法成為國家立法活動的重點和熱點。石油天然氣作為對全球的經濟、政治、外交、安全起著巨大影響作用的戰略物資，影響著當今世界的局勢。目前中國在油氣行業規制方面存在許多缺陷，在對進口油氣資源依賴程度日益加深的中國，這無疑會對油氣資源的穩定供應、戰備儲備和經濟安全上造成嚴重的威脅，而在此基礎之上，制定《石油天然氣法》將具有非常重大的現實意義。

 

【關鍵詞】　立法　石油　天然氣　法律體系

 

前言

 

隨著世界石油天然氣行業的動蕩不安，作為我國較為緊缺的能源，油氣生產與消耗越發不協調，但迄今為止，還未成就油氣專項立法。由于能源消費的快速增長，油氣資源的對外依賴度不斷加大，我國油氣工業的發展面臨著嚴峻的挑戰。對石油天然氣加以立法，加強國家對油氣行業的監管，為油氣工業的發展創造良好的環境，正是應對這種挑戰的戰略性舉措。

 

一直以來，石油天然氣立法只處于"只聽雷聲響不見雨點下"的局面，最近，各界對于要求石油天然氣立法的呼聲越發高漲，石油天然氣立法漸行漸近，本文從我國油氣行業的現狀、存在的問題、立法的必要性和可行性及其展望幾個方面加以闡述。

 

一、我國石油天然氣行業的現狀及存在的問題

 

（一）我國油氣資源短缺

 

首先，我國一次性能源的基本特點是"富煤、貧油、少氣"，而且為了生存與發展，我們一直在不間斷地大量開采地下的各種油氣資源。在經濟發展最需要的時候，無序開采讓油氣資源雪上加霜而變得更加供不應求了，油氣資源短缺問題日益成為中國能源安全的核心。[1]

 

（二）我國石油天然氣行業的海外投資措施不完善

 

隨著經濟全球化、油氣資源需求的不斷增長和能源的日益匱乏等幾大因素的推動下，我國三大石油公司紛紛在海外開始了油氣資源的境外大舉開拓征程。但由于中國海外石油投資起步較晚、缺少經驗，而且在資金、技術、人才、管理等方面與西方跨國石油公司存在很大差距，中國企業在海外遭遇過各種困境、挫折，也有過慘痛的經驗教訓。[2]

 

（三）我國目前有關石油天然氣立法不完善

 

相比國內外其它行業，我國石油天然氣行業立法明顯滯后。主要存在以下問題：

 

一是資源法規雖相對健全，但市場法規相對缺乏，有的已與市場經濟發展不相適應；

 

二是有關石油天然氣立法的基本原則、制度，分散規定在憲法、礦產資源法及其他條例規章或政策性文件中，沒有形成完整的法律體系。 [3]

 

三是沒有石油天然氣的專門法律，立法上的不足，往往需大量的政策性文件彌補，缺乏透明度，穩定性也不夠，容易形成部門之間職能交叉和出現"國家利益部門化，部門利益法規化"的情況。

 

二、我國石油天然氣立法的必要性

 

石油天然氣工業是我國國民經濟的支柱產業，在我國的市場經濟體制已逐步健全和完善的情況下，國家油氣資源的穩定供應、戰略儲備和經濟安全，應當通過制定和完善石油天然氣法獲得支持和保障，使其在法制軌道上持續發展。因此，制定一部系統的的石油天然氣法，是一項現實而又急迫的任務，其意義十分深遠，其主要表現在：

 

（一） 石油天然氣立法是維護國家油氣資源的合法權益之必要

 

首先、根據我國《憲法》、《礦產資源法》及有關法規的規定，油氣資源屬于國家所有，即國家依法對石油天然氣資源行使占有、使用、收益和處分的權利，其他自然人、法人未經國家許可或授權，不得從事石油天然氣的勘探、開采業務。

 

其次、侵犯礦業權人合法權益的現象在個別地區還很嚴重。在有些地方，礦業權人的合法權益缺乏基本保障，搶占油井、搶占油田和儲量和侵占區塊現象時有發生。

 

再次，近年來各油氣田和管道企業的生產環境嚴重惡化。一直以來，中國各個油氣田和輸油輸氣管道企業經常發生開井放油、打孔盜油、盜電、盜氣、破壞電力設施、盜竊油田物資、破壞生產秩序等各類涉油案件。

 

這些問題的出現，加上遲遲得不到有效解決，反映了現行立法的不足，不能有效維護國家油氣資源所有權和礦業權人的合法權益。

 

（二）石油天然氣立法是提高綜合利用效率之必要

 

我國一方面是經濟高增長與能源供應不足的矛盾突出，另一方面是能源利用效率的低下，經濟的高增長是以能源的高消耗為代價的。能源利用效率的低下反過來又進一步加劇了資源緊缺的矛盾。在我國個別地區能源的亂開濫采，嚴重妨礙了國家對油氣資源的統一管理、合理規劃和科學開采，使寶貴的油氣資源得不到充分開發和合理利用，造成資源的極大浪費。因此急需通過立法科學合理地配置油氣資源并開采，以提高其利用效率。

 

（三）石油天然氣立法是強化國家監管之必要

 

石油天然氣的勘探和開采，直到利用，為人類帶來了巨大的益處，但由于管理不善在油氣生產和運輸過程中都給環境造成了嚴重的油氣污染和危害。保護公眾健康、安全，保護環境是我國的基本國策，有系列的法律、法規對安全生產提出要求進行監督，才能以法制為基礎，貫徹執行"安全第一，預防為主"的方針①。因此通過立法，有利于促進石油企業的安全生產、環境保護，維護社會公共利益，促進油氣資源開發與環境保護的協調發展，實現資源開發與環境改善、社會發展的良性循環。此外，明確政府對石油行業監管的權責、方式和程序，強化監管的職能，也有利于形成政府宏觀調控與市場配置資源相結合的機制，促進油氣資源市場的公平競爭，推動石油工業健康、持續、長遠的發展。

 

（四）石油天然氣立法是健全和完善我國能源法律體系之必要

 

　　目前，我國有關石油天然氣的立法主要有《礦產資源法》、《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》及《實施細則》、《石油、天然氣管道保護條例》、《礦產資源補償費征收管理規定》等10余部條例和規章，涉及油氣資源管理體制、油氣礦權、對外合作、管道安全、地震補償、稅費、土地、環保等領域。這些法律法規對于鞏固油氣工業的改革成果，促進油氣工業的健康發展，發揮了積極的作用。

 

然而其局限性也是明顯的：一是立法不健全，沒有形成完整的法律體系。二是有關油氣儲運、銷售、加工煉制、石油儲備、油氣田保護和監管等方面，主要是大量的政策性文件，相關立法基本上還是空白。三是現行有關立法已經難以容納油氣工業改革的成就，甚至成為障礙。四是由于立法自身的缺陷，如主管部門不明確、概念不準確、適用范圍不確定等，妨礙了立法本意的貫徹和落實。

 

市場經濟條件下發展油氣工業的前提之一是營造法律環境，石油天然氣作為一種不可再生的戰略資源，為了促進石油工業的快速發展，保護國家資源所有權和礦業權人的合法權益，保障國家石油安全，促進油氣資源的科學開發和合理利用，建立與社會主義市場經濟相適應石油天然氣產業格局，為了鼓勵有序競爭，健全油氣行業管理機構，加強勘探開發，實現上中下游協調發展，建立穩定的油氣儲備和供應體系，制定一部專門的石油天然氣法典，形成以石油天然氣法等法律為主干，眾多法規為枝條的法律體系，已是勢在必行。

 

三、我國石油天然氣立法的的可行性

 

鑒于我國油氣行業的現狀，國家高層對石油天然氣問題越發重視，國家發改委為了積極推進油氣領域體制改革，力爭有所突破，創建一個公平、公正、透明的市場競爭環境，已經著手石油天然氣立法的工作，并將制定《石油天然氣法》及其相關配套法規和實施細則列入體制改革的配套政策體系的首要位置。隨著各方努力，我國石油天然氣立法的條件已經成熟，具備一定的可行性：

 

(一)國內外石油天然氣環境已基本確定。我國的能源行業已自成體系，尤其是對石油、天然氣的上中下游企業，即國內外油氣勘探、開采、煉制和銷售已經形成一個相對成熟的規制雛形。

 

    (二)油氣行業發展中出現的種種問題和矛盾已基本顯現。油氣行業上中下游在發展中，在政府管理模式、勘探、開采和對外合作等方面已暴露出許多問題。在不斷地完善中，油氣行業也進行了一系列改革，成功的經驗和失誤的教訓使我國石油天然氣立法能夠"有的放矢"。

 

(三)現有的許多法律、規章可供參考。雖然我國現有的有關油氣資源的法律和規章文件可能有一些過時和不妥之處，但它們是石油天然氣立法的重要基礎資料，在這些原有立法的參照下，制定石油天然氣法已有了方向指導。

 

(四)國際上的經驗教訓及立法模式可供借鑒。許多國家的經驗證明，石油天然氣立法是行業健康發展的重要保證，是規范市場的唯一有效手段。我們雖不能直接照搬國外在特定時期和特定環境下采取的政策和管理模式，但其中一些富有啟示的理念、科學管理的精華、行之有效的做法可供我們借鑒。

 

四、我國石油天然氣立法路程及展望

 

（一）我國石油天然氣立法已漸行漸近

 

立法是十分復雜的主觀和客觀交互作用的過程，其中客觀因素即社會的存在和發展在立法過程中起著決定性的作用。此外，國家的經濟條件、政治制度、文化結構、民族狀況、地理環境、科技水平等都制約著立法的發展②。當然，對于我國的石油天然氣立法來說也是如此。

 

據統計，我國目前涉及油氣方面的法律雖數量眾多但不統一、可操作性差、有些重要制度未規定、效力層次低是我國油氣行業法律現狀的特點。因此若想改變和完善現狀，應該在政策和法律層面進行改革，這正是國家發改委的使命。[4]

 

立法是一種活動過程，需要經歷一個發展歷程③。最初在1995年，全國人大有207名代表提議制定《石油法》。但是反對意見的出現，還是使這次立法努力最終流產。與此同時，有關專家也開始收集資料，研究石油天然氣法涉及的主要問題，重點就立法模式、調整范圍、與其他相關法律關系的處理、行業監管、對外合作、石油儲備以及油氣田設施保護等問題開展研究，初步形成《石油天然氣法》草案的基本框架。

 

2005年10月17日國家發改委能源局召集中石油、中石化、中海油、中化、中聯煤、國家發改委能源研究所等單位召開了石油天然氣立法工作座談會，對立法前期工作安排、工作步驟、分工與協作等問題進行研討，來自發改委能源局的最新消息顯示，由國家發改委能源局制定的《石油行業中長期發展規劃》已于近期獲國務院批準。正是在這樣的背景下，《石油天然氣法》被納入了單獨立法的考慮，這也標志著石油天然氣立法前期工作已經啟動。

 

（二）我國石油天然氣立法的展望

 

石油天然氣立法是一項很龐大、很復雜的立法項目，立法者應該根據我國的國情，從立法層次、立法模式和立法內容等多個方面來把握：

 

（１）立法層次

 

我國的石油天然氣立法有以下三個立法層次：第一層次是我國享有立法權的全國人民代表大會制定的法律；第二層次是政府或政府部門的法規，即國務院、地方政府機構根據法律的授權另行頒布的實施細則或有關法規條例；第三層次是政府部門對特定事項的具體決策，如授予許可證、批準工作合同、批準開發計劃或銷售合同等。

 

（２）立法模式

 

對于我國呼之欲出的石油天然氣法該遵循哪種模式呢？從國外現有的立法模式看來，通常有以下三種模式，我國的立法者可以根據我國的實際國情選擇合適的立法模式。模式一，對不同專業領域分別立法；模式二，對石油天然氣行業上下游分開立法；模式三，對石油天然氣全行業綜合立法④。

 

（３）立法內容

 

所謂石油天然氣法，是指專門規制一國管轄地內石油天然氣的生產、經營活動以及海外投資的所有法律、法規及規章體系。根據中國實際國情：我國的生產方式、階級關系和政治形勢、國家制度、科學文化、歷史傳統、地理環境、人口狀況和所處的國際環境等方面的實際情況和帶有根本屬性的特征⑤，并借鑒國外成功經驗，從各國石油天然氣法律所調整的對象來看，我國的石油天然氣立法具體也應該囊括以下幾個方面的內容⑥：

 

　　1、油氣資源所有權，在我國石油、天然氣等礦產資源應該屬國家所有。

 

2、行業管理體制，既包括各級政府的職責，政府監管機構的組織、地位、權力、義務、財務、監管原則和運行機制等，也包括油氣運輸管理模式和運行機制，油氣生產企業、管道公司、配送公司、銷售公司的地位、資格、權利和義務等。

 

3、上游業務：①礦權管理；②國家對油氣工業的控制權及參與權；③財稅制度；④油氣作業的附加權利（即對土地等資產擁有臨時占用權或使用權）；⑤HSE體系,即健康、安全和環境體系；⑥油氣企業的國內供應義務。　

 

4、下游業務：油氣的煉制、進出口、運輸、銷售等。

 

5、油氣的過渡安排和油氣儲備。

 

6、對油氣消費者的權益保護，違反石油天然氣法者的法律責任等。

 

結束語

 

我國正處于工業發展的過渡時期，油氣需求很大，因此制定一部專門的石油天然氣法勢在必行，通過立法，可以以法律的形式進一步明確國家對油氣資源的主權，確立政府對油氣資源的行政管理權，是保障國內油氣供應的前提，從而保障國內經濟穩定運行；可以建立穩定的投資環境，鼓勵國內勘探開發活動，甚至擴大對外開放，吸引外國資本進入，從而提高國內油氣自供能力；可以調整油氣行業利益主體之間的關系，確保整個行業的有效運行；可以確定整個行業管理體制和財稅體制；可以保護工業環境，保護工人的健康，維護公共安全；可以維護國家利益，增加國家的油氣收益。　　

 

對于我國現在的國情來說，相信將要面世的石油天然氣法將是一個完善的法律，是規范全行業的基本法律。我們熱忱期待這一立法的來臨，使我們石油、天然氣行業得到更快速、更長期健康的發展。

 

 

【注釋】

 

[1]2006中國石油化工行業發展與投資機會分析報告  第38頁。

 

[2]2006中國石油化工行業發展與投資機會分析報告 第365頁。

 

[3]例如《中華人民共和國礦產資源法》第十六條第五款。

 

[4]中國石油大學　羅東坤教授語。

 

【參考文獻】

 

①楊筱蘅：《油氣管道安全工程》，石油化工安全技術與管理叢書，北京：中國石化出版社，2005.4，第12頁。

 

②苗連營：《立法程序論》，北京：中國檢察出版社，2000.12，第142～147頁。

 

③周旺生：《立法研究》第1卷，北京：法律出版社，2000.6，第305頁。

 

④《國外石油立法情況分析報告》，中華人民共和國商務部，2004.6。

 

⑤周旺生：《立法學》，北京：北京大學出版社，1988.9，第191頁。

 

⑥史敏、沈春耀、胡可明主編：《立法項目實例評析》，北京：中國法制出版社，1998.６，第148頁。