淺析行政訴訟簡易程序的形成
作者:程聰 發(fā)布時間:2013-08-23 瀏覽次數(shù):906
現(xiàn)有的行政訴訟一律適用普通程序,一定程度上使得本簡單的案件一直拖延不決,浪費了司法資源,不但使辦案法官疲于應(yīng)付,對當(dāng)事人來說也是一種不公平的表現(xiàn)。適用行政訴訟簡易程序的環(huán)境已經(jīng)具備了,當(dāng)下對行政訴訟簡易程序形成進行理論上的探討也很多。對于行政簡易程序,是指行政機關(guān)省略一般行政程序的某些步驟、在較短的時間之內(nèi)做出行政決定的程序。[1]這是應(yīng)松年教授給出的界定,這個定義下的很簡單,但也正說明行政簡易程序的內(nèi)涵,這是以方便實際、提高辦案效率的一種簡便的程序。我國在民事訴訟和刑事訴訟中均有簡易程序的設(shè)置,而面對我國法院的行政審判環(huán)境的變化,在行政訴訟中設(shè)立簡易程序也已經(jīng)十分必要了,現(xiàn)在的討論在必要性方面已經(jīng)沒有多大意義了,關(guān)鍵還是可行性的問題。行政訴訟簡易程序是解決我國當(dāng)前行政訴訟中司法資源欠缺的重要手段,這是以司法效率為目標(biāo),通過效率來解決糾紛,從而實現(xiàn)社會公正。面對我們國家的行政司法實踐,簡易程序確有其作用,在實踐中我們也應(yīng)當(dāng)充分的認(rèn)證這一制度,促使其能在良好的法律環(huán)境下運行。
一、建設(shè)行政簡易程序的需要
1、普通程序的產(chǎn)生原因
《行政訴訟法》第六條規(guī)定,審理行政案件依法實行合議制度。第四十六條規(guī)定,由審判員組成合議庭,或者由審判員、陪審員組成合議庭。行政訴訟法頒布以來,普通程序就作為單一的程序設(shè)定,實行二十余年來,為化解矛盾,維持社會公正發(fā)揮了很大的功效。為什么在行政審判中要實行普通程序,不能適用簡易程序,有代表性的理由是,因為行政案件涉及到對國家行政機關(guān)行為合法性的評價、裁判,故必須特別慎重。實行普通程序可以集思廣益,克服審判人員的主觀片面性 ,保證準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實,正確適用法律,提高辦案質(zhì)量。同時,還有助于培養(yǎng)審判人員的民主作風(fēng),提高業(yè)務(wù)水平和工作能力。[2]其設(shè)立,既不是普通程序如何設(shè)置尚無經(jīng)驗,因而無暇顧及簡易程序的設(shè)置問題,[3]也不關(guān)乎案件數(shù)量上的多少。而是由于行政訴訟才初步形成,審理上還有很多的問題,難度比較大,普通程序是嚴(yán)格的程序規(guī)范,更有利于我國的審判。經(jīng)過二十幾年的運行,我國的行政審判經(jīng)驗有了長足發(fā)展,實行行政簡易程序已能夠?qū)崿F(xiàn)行政審判的功能。簡易程序不僅僅是對普通程序的簡化,它也有一整套的嚴(yán)格規(guī)定,只是為方便當(dāng)事人的案件審理而設(shè)定的簡便程序。
2、當(dāng)下面臨的困境。
普通程序是以規(guī)范和嚴(yán)整而設(shè)置,其是維護社會公正的一項手段,但是如果無論案情繁簡一律適用普通程序,將會導(dǎo)致案件的大量積壓,社會公正更是無法保障。但是在司法過程中,實行行政簡易程序來保障司法的公正也是令人擔(dān)憂的,我們國家的司法資源雖然增加了,總體上,仍然是不足的,現(xiàn)在的矛盾仍然存在。有學(xué)者就提出"社會整體正義"論,[4]它是把整個社會的正義看著一個整體,我們要保證的是社會每個角落的正義?;诖?,普通程序的審理,對整個社會來說,可能遺漏了部分正義,所以我們需要簡易程序來補全制度,也正是基于此,如何使簡易程序能夠保障正義也是當(dāng)前的一個問題。面對訴訟程序的簡便性,審判人員都傾向于選擇適用簡易程序,現(xiàn)在又沒有一個統(tǒng)一的法律規(guī)范,對簡易程序的適用并沒有過多的限制,即使是給予原告方選擇權(quán),也不能保障其不受外因影響選擇簡易程序。保障當(dāng)事人的權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政是行政訴訟最主要的功能,行政訴訟簡易程序制度不能一味以快速解決行政爭議為唯一的價值目的,從功能上來說,保障當(dāng)事人的權(quán)益更顯重要。要形成科學(xué)的行政訴訟司法制度,是需要充分發(fā)揮行政訴訟的功能。
3、我國合理配置司法資源的需求
我們現(xiàn)在面對的是,國家司法資源相對有限以及訴訟浪潮高漲的情況,[5]關(guān)鍵問題還是司法資源的合理配置問題,利用最少的資源取得最大限度的效益,避免司法資源的浪費,這種效益既是法律的公平體現(xiàn),又使當(dāng)事人的糾紛得以化解。合理配置司法資源,不一定是需要利用集體智慧保障司法的正確性,[6]繁瑣的程序和公正不具有必然聯(lián)系,而盡可能的實行簡易程序也不一定能提高效率,但是在沒有能夠確定一種更加合理的審判方式時,進行科學(xué)的規(guī)劃,積極的引導(dǎo)簡易程序是可以的,可絕不是說僅根據(jù)法制的需求制定出一個法律就可以了。從法律的管理手段上來說,糾紛的解決可以是多種多樣的,如果訴諸法院,就是說審判活動的方式是能夠解決糾紛的,這種糾紛的解決需要從多方面的考量,理論上的判斷,實踐上的驗證,而后設(shè)定一個具體的制度。
二、行政訴訟簡易程序形成應(yīng)注意的問題
1、關(guān)于行政訴訟簡易程序的立法
要實行行政簡易程序,我們面對的問題還有很多,如果需要建立一種制度來對社會進行規(guī)范,就需要對社會問題有一定的了解的,法律的制定是適應(yīng)社會的需要而產(chǎn)生的,一定程度上看,簡易程序是什么并不是問題的關(guān)鍵,而是在設(shè)定制度的過程中要解決社會問題才是關(guān)鍵。法律有其自身的規(guī)范性,這要求我們嚴(yán)格依法辦事,現(xiàn)在的一些討論如果不能在制度上加以確立,即脫離行政訴訟法律體系的規(guī)定去假說,是沒有意義的,只有在行政訴訟法上對行政簡易程序加以確立,才是合法有效的,才能真正確立這一制度。2010年11月,最高人民法院向各地高級人民法院下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)的規(guī)范性文件,決定在部分基層人民法院試點行政訴訟簡易程序。但是《通知》有與《行政訴訟法》相抵觸之嫌,以《通知》形式推行行政訴訟簡易程序試點違背訴訟制度的法律保留原則。[7]立法活動是嚴(yán)肅而科學(xué)的,只有在某些方面發(fā)展完善了,具備了法律出臺的條件才制定,基本的條件是法律頒布后能比較好的實行。
2、實際中的操作問題
法律是一門實踐性很強的學(xué)科,制度的缺陷在實踐中都暴露無疑,作為一個維護社會公平的工具,我們不能待其檢驗出問題才將一制度打破,建設(shè)制度需充分考慮本國的司法環(huán)境,對法律傳統(tǒng)、民眾的接受性、法院的司法條件等因素進行綜合。在法律還沒有作出修改之前,實際的運行更需謹(jǐn)慎,有的學(xué)者就提出不改變行政訴訟合議制的審理原則,不實行獨任制審判,也不稱之為簡易程序,而是簡便程序,[8]這樣就既合乎法律,就可以實行簡易程序了。但就是如此,也是有很多問題在里面的,很難逃出違法的嫌疑,這樣做是為法律的修改提供更多實踐的參考而已。國的部分法院已經(jīng)開始了行政訴訟簡易程序的試點工作,特別在最高院的《通知》下發(fā)后,各地也依此審理了一些行政案件,也有良好的效果。但是這一制度的應(yīng)用還是不宜過快的,行政訴訟的簡易是要利用程序的簡單方便民眾訴訟,以提高司法效率,現(xiàn)在所談到的簡便,有很大程度上是為減輕法院的工作壓力而設(shè)定的,對程序的把握還沒有嚴(yán)密的體系。
3、綜合性的限定
從本質(zhì)上說,適用簡易程序不可避免地會在一定程度上產(chǎn)生效益與公正的矛盾,簡易程序的適用作為這一矛盾的平衡點,應(yīng)做出合理的限定。[9]適用簡易程序?qū)徖硇姓讣?,既保障?dāng)事人的利益又方便當(dāng)事人訴訟,提高行政審判效率又要節(jié)約司法資源,還有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政,行政訴訟目的的內(nèi)容有很多層面,要使之協(xié)調(diào)就要對簡易程序適用上進行合理的規(guī)范。臺灣學(xué)者翁岳生認(rèn)為,簡易程序相對于普通程序而言的,使司法功能所要求的有效法律保護,在質(zhì)量上和時效上得以提高。既然在設(shè)定行政訴訟制度之初時就考慮到了行政機關(guān)的因素,那么在設(shè)定簡易程序的同時同樣也可以考慮公權(quán)力的運行因素,簡易程序并不意味著對權(quán)利平衡的打破,而是繼續(xù)的貫徹原有的一些原則性思想?,F(xiàn)有的司法環(huán)境下,法律的訴訟模式是一定的,如果司法改革不進行調(diào)整,這種模式將帶動著法律制度運作,對于矛盾的平衡點不進行大的調(diào)整,司法權(quán)的公正要求并不能發(fā)揮實效。
三、行政訴訟簡易程序可行性的基礎(chǔ)性探討
我國現(xiàn)在的行政訴訟簡易程序的理論還在形成階段,其中多為保守性的觀點,盡管行政訴訟簡易程序的運行是解決現(xiàn)實矛盾的當(dāng)務(wù)之急,但是實際的運行還是沒有大的改變。而現(xiàn)在的分析,也已經(jīng)從必要性的理論發(fā)展為可行性探索,現(xiàn)在的目標(biāo)是如何才能使之發(fā)揮應(yīng)有的功效,而這些理論的創(chuàng)建需有嚴(yán)格的法律認(rèn)識,以規(guī)范還未成熟的制度?,F(xiàn)在制定規(guī)則,也應(yīng)盡量不違背現(xiàn)有的法律框架,考慮到實施的方便有效性,說到底還是公正與效率的問題。
公正與效率是法律的永恒主題,構(gòu)建制度是保障兩者的平衡,或者犧牲一定的公正,或者犧牲一定的效率,這是現(xiàn)實的需要。程序的設(shè)定正是兩者的平衡桿,美國學(xué)者戈爾丁認(rèn)為,程序?qū)m紛的審理和解決的實現(xiàn)方式有決定性影響。[10]司法效率的價值目標(biāo)要求訴訟程序的設(shè)計要以盡可能小的成本獲取盡可能大的收益,[11]程序的價值是在于規(guī)范司法運行的隨意性,良好的程序設(shè)計既保證公正的運行,又不妨礙有效的參與,程序的設(shè)計與效率的結(jié)合是制度建設(shè)的良好方式。正義的程序不僅僅是應(yīng)當(dāng)中立、公正、理性的,還應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟的。[12]簡易程序的運行作用其實不僅僅在于對審判過程的規(guī)范,對于當(dāng)事人的程序選擇權(quán),對訴訟的責(zé)任的負(fù)擔(dān)都有很大的考量空間。現(xiàn)有的體系下,建設(shè)行政訴訟簡易程序確定基本的原則是很有幫助的,既方便在沒有形成法律制度的情況下指導(dǎo)實踐操作,也有益于制度形成,為其發(fā)展做好準(zhǔn)備。
四、行政訴訟簡易程序在我國的推進
1、發(fā)揮行政訴訟簡易程序預(yù)定的功效
世界各國為應(yīng)對行政訴訟的嚴(yán)峻形勢在逐步設(shè)立行政訴訟簡易程序,而直接規(guī)定行政訴訟簡易程序的很少,而是規(guī)定一些如緊急審理程序、行政訴訟和解程序等特殊的審理方式。這在世界范圍內(nèi)還不算是一個成熟的事物,是有些可以借鑒的經(jīng)驗,尤其是德國和我國臺灣地區(qū)簡易程序增設(shè),都是這幾年的事,反映出司法現(xiàn)代化對行政訴訟程序的新要求,是現(xiàn)代司法理念在實踐中的必然反映,非常值得我們借鑒和吸收。[13]經(jīng)驗的應(yīng)用不僅是在于科學(xué)的看待問題,還關(guān)乎一個本土的實踐問題,就如適用行政訴訟簡易程序的選擇權(quán)上,有許多地區(qū)采用給予當(dāng)事人或是審判機關(guān)很大的自由裁量權(quán),對此我們國家就不宜采用。另外,法律的應(yīng)用結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀告訴我們,制度的形成,如不具備極強的科學(xué)性,在實踐中其功能會被軟化,保障權(quán)利、監(jiān)督權(quán)力、糾紛解決的矛盾本就很尖銳,因而創(chuàng)新與改革是不能在細(xì)枝末節(jié)上徘徊。對于某些制度的建立的確是需要科學(xué)的計算,長時期的探索,講求一定的整體性的,但是我們需要的是對法律運行的環(huán)境有個清醒的認(rèn)識,筆者并不是過分強調(diào)行政訴訟簡易程序要對傳統(tǒng)訴訟以及傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)進行顛覆,而是對其實際的功效有所判斷,對行政訴訟簡易程序在我國的推進有所準(zhǔn)備。面對我們國家現(xiàn)在還在探索的背景下,我國的行政訴訟簡易程序要在逐步的嘗試中完善體制。
2、能動司法上鼓勵創(chuàng)新
一個法律制度的形成是一個漸進式的過程,行政訴訟簡易程序的發(fā)展現(xiàn)在還在起步期,司法實踐的嘗試性的探索就顯得必要而有價值,很多時候我們過分的在立法方面找問題,拼命地提出一些立法上的建議是欠考慮的。行政訴訟簡易程序發(fā)揮功效,應(yīng)重視其在實踐中的嘗試性的審理案件,發(fā)揮能動司法的理念。能動司法是我們?nèi)缃穹ㄖ七\作的基本規(guī)律,發(fā)展行政訴訟簡易程序需要能動司法,能動司法能夠發(fā)揮出我們法律運行過程中的創(chuàng)新性精神,就本身所包含豐富內(nèi)容的行政訴訟簡易程序而言,這樣可以給我們提供更豐富的研究形式。形成這一制度,使之能在我國推行,其過程具有階段性,在實踐中的充分認(rèn)證,對我們把握其中的癥結(jié)大有裨益。能動司法作為一項積極服務(wù)大局推動發(fā)展的指導(dǎo)思想,其中包含著很強的政治性因素,但是不宜強化此方面的內(nèi)容,雖然法院本身肩負(fù)著維持社會發(fā)展的政治功能,但是不能全部的體現(xiàn)在政治上的。司法審判通過審判活動來維持社會參與者的主體地位,調(diào)整行政機關(guān)和公民的社會關(guān)系才是其重要作用,維護社會各類主體的合法權(quán)益是我們推行能動司法的意義,這也使得能動司法應(yīng)用上有很大的空間。行政公益訴訟應(yīng)用的空間是很大,但是這個能動司法不是超越司法規(guī)律,打破法律束縛,無論是形式還是實質(zhì)上,都應(yīng)盡量不采取違背我國現(xiàn)行法律規(guī)定的辦法,既要合理也要合法。我們鼓勵創(chuàng)新,也是在合法的形式下探索經(jīng)驗。事實上,我們國家從一定程度上說是有判例的,這是一種將實踐的案例作為參考,然后將其上升為法律的體現(xiàn),這也是由我們國建的法治環(huán)境所決定的。正因如此,我們才需要鼓勵創(chuàng)新,鼓勵能動司法,在操作原則的規(guī)范下提高效率。