新《民事訴訟法》第55條規定：”對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@個規定的出臺，對于為民事公益訴訟多年搖旗吶喊的公眾而言，就如炎夏里的一杯涼茶，沁人心脾。但是，公益訴訟的實踐者們卻覺得這杯涼茶不夠解暑，因為該條規定太過原則。隨著幾個公益訴訟案件遇到難題，公眾越來越清楚自己得到的只是一杯茶，不是定心丸。很顯然僅憑新《民事訴訟法》第五十五條，公眾對公益訴訟仍沒有信心。公眾有沒有信心是立法者考慮的問題，對于法院來說，當務之急是如何將既有的原則性的規定運用于具體的公益訴訟實踐之中。本文將以環境保護公益訴訟為例，重點分析當前制度下公益訴訟的司法應對，同時對完善公益訴訟制度提出一點設想。

 

一、            公益訴訟的受案范圍

 

案件可訴范圍是由法律明確界定的，公益訴訟案件的可訴范圍也就是針對法律規定的侵害公共利益的違法行為提起的訴訟范圍。根據新《民事訴訟法》第五十五條，公益訴訟的目的是保護社會公共利益，只有出于這個目的訴訟才能成立公益訴訟。但是何謂社會公共利益？目前沒有哪一個國家法律有明確規定，這是由公共利益”利益內容”的不確定性和”受益對象”的不確定性決定的。[1] 公共利益內涵的界定尚處于理論困惑和實踐需求的矛盾之中，這也是新《民事訴訟法》第55條對公共利益采取”列舉+兜底表述”的立法方式的原因。該條規定公益訴訟案件的可訴范圍為”污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。雖在立法技術上采用了兜底表述，但”依法”是司法的內在要求，在沒有立法進一步明確或最高院的司法解釋時，法院目前受理的公益訴訟案件應只限于污染環境和侵害消費者權益這兩類公益訴訟案件。超出這個范圍的糾紛，比如國有資產流失、壟斷經營等，法院尚不能歸于第五十五條”等”內后受理。另外，法院受理的環境公益訴訟案件僅限于”污染”類事件，自然資源保護、生態環境破壞等雖與環境有關但不應在受訴范圍內。

 

二、公益訴訟的原告

 

依照新民訴法第五十五條的規定，審查公益訴訟案件原告資格時可以突破民訴法第一百一十九條第一項的規定，不再要求原告與案件具有直接利害關系，但是仍要審查提起訴訟者與訴求有無直接的利害關系，如果有直接的利害關系的，可能導致該訴訟并非公益訴訟，而是私益訴訟。所以，審查公益訴訟的原告資格至少要從兩個方面進行：第一，提起訴訟者與訴求沒有利害關系，具體而言審查原告起訴的目的是否出于公益、審查原告訴求的內容是否僅為私利填補。第二，提起訴訟者是否是法律規定的機關和有關組織。首先，公益訴訟的原告不能是公民個人，而只能機關或組織。其次，根據目的解釋，機關或組織只能是公益性的，而不能是私益性的。

 

民訴法第55條中的”法律規定的機關和有關組織”中的”法律”，專指全國人民代表大會及其常務委員會制定的規范性法律文件?！睓C關”概念比較寬泛，類型很多，包括立法機關、人民法院、人民檢察院、行政機關等。民訴法五十五條中的機關不能是立法機關和人民法院，它們的職能與公益訴訟相違背。那么人民檢察院能否作為原告？從司法實踐來看，人民檢察院作為原告提起的公益訴訟不在少數。據中華環保聯合會不完全統計，我國各級法院近幾年來已經受理環境民事公益訴訟至少17起，其中有6起原告為人民檢察院。[2]比如2009年廣州番禺區檢察院起訴某皮革廠偷排廢水造成海域陸源污染，要求停止侵害并承擔環境污染損失費用案。最高人民檢察院曾于2000年發出了《關于強化檢察職能、依法保護國有資產的通知》，明確提出檢察機關應充分發揮檢察職能，對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為提起訴訟。這是支持人民檢察院作為公益訴訟案件原告最有力的依據。然而，民訴法僅規定了”法律規定的機關”，未明確規定人民檢察院為此處的”機關”，并且《憲法》和《人民檢察院組織法》中人民檢察院的職能是作為刑事訴訟的原告，其他單行法中也沒有明確授權人民檢察院可以提起公益訴訟。因此，在法律未明確規定檢察院可以成為公益訴訟原告之前，其原告資格仍處于合法性不足的狀態。據此邏輯，其他行政機關和有關組織能否成為公益訴訟的原告，法律的明確規定是其最根本的合法性基礎。目前法院可以依以下法律審查公益訴訟的原告：（1）《水污染防治法》第八十八條規定：”因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。”根據本條，”環境保護主管部門和有關社會團體”，當屬《民訴法》第五十五條中的”機關和組織”。（2）《海洋環境保護法》第九十條：”對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！北緱l中的”海洋環境監督管理部門”當屬民訴法第五十五條中規定的”機關”。

 

三、公益訴訟的管轄

 

公益訴訟案件的管轄問題至少涉及級別管轄和地域管轄?！睹袷略V訟法》第十八條規定：在本轄區有重大影響的案件由中級人民法院管轄。因為公益訴訟案件的受害人不確定，受害的利益是社會公共利益，損害在當地往往有重大影響，所以公益訴訟案件應歸中級人民法院管轄。當然，如果中級人民法院由于特殊原因不能管轄時，可以經高級法院批準后將案件交給基層法院審理，或者由高級法院指定管轄。近年來發生的幾起公益訴訟案件，多數由中級人民法院審理。比如 “自然之友”和重慶市綠色志愿者聯合會作為共同原告與被告云南省陸良化工實業有限公司鉻渣污染公益訴訟案件由曲靖市中級人民法院管轄。昆明市環保局起訴并由昆明市人民檢察院支持起訴昆明三農農牧有限公司、昆明羊甫聯合牧業有限公司環境污染侵權糾紛案件由昆明市中級人民法院管轄。對于地域管轄，應當適用《民事訴訟法》第二十一條和二十八條的規定，如果是環境類的公益訴訟，可以依被告住所地和侵權行為地確定管轄法院，如果是消費者權益受侵害的公益訴訟，可以由被告住所地的法院管轄，綜上可見，公益訴訟管轄問題在現有的制度里已經能夠得到解決。當然，如果立法進一步明確級別管轄可能更有利于公益訴訟的發展。

 

四、公益訴訟中訴訟費用的承擔

 

《民事訴訟法》第一百一十八條規定：”當事人進行民事訴訟，應當按照規定交納案件受理費?！薄对V訟費用交納辦法》第二十條規定：”案件受理費由原告、有獨立請求權的第三人、上訴人預交?！比绻嬖V訟原告交納訴訟費用確有困難的，可以依照《訴訟費用交納辦法》第四十四條申請緩交、減交或者免交訴訟費的司法救助，如果未獲批準的，就應當依法繳費。但實踐中，訴訟費用成了公益訴訟原告的一大難題，比如，前文提到的曲靖陸良化工鉻渣污染案遇到的攔路虎就是700萬元高額生態環境損害鑒定費。于是，有人提出公益訴訟是出于”公益”目的，換言之”為大家做好事的”，法院不應當收費，或者不需原告先行墊付，在案件結束后由侵權人也即被告支付。這些觀點不無道理，而且訴訟涉及的費用種類很多，除了案件受理費、保全費、鑒定費、執行費等等，盡可能減少原告的訴訟成本，從而推動公益訴訟制度的發展。

 

五、公益訴訟的審理程序

 

公益訴訟案件的審理程序雖然在民訴法中沒有明確，但是現有民訴法完全可以解決這個問題。民訴法規定案件審理程序分為簡易程序和普通程序，民訴法規定事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件適用簡易程序，由法官獨任審判。據此，公益訴訟應當適用普通程序，應組成合議庭進行審理。經過上文論述，公益訴訟應由中級人民管轄，可知公益訴訟應當適用普通程序審理。公益訴訟是否可以適用調解結案呢？有人持否定看法，認為公益訴訟的涉及全體社會成員案件，不能適用調解結案，必須由人民法院依法作出裁判，以起到對社會的警示作用。[3]民訴法第九十三條規定：”人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解?！狈蓻]有特別規定的，民事案件均可以進行調解，所以公益訴訟案件可以調解結案。公益訴訟作為民事訴訟，其功能主要在于保護民事權利不再被侵害、如果已經被侵害的，應當停止侵害并賠償損失，而非懲罰行為人。比如，環境污染公益訴訟案件，目的為停止污染，同時對污染造成的損害進行治理產并賠償必要的損失，污染行為同時違反了環境保護法、水污染防治法等，主管行政機關有權依照法律對其進行行政處罰，這種處罰行為是不可以調解的。

 

六、公益訴訟中舉證責任的承擔

 

《民事訴訟法》第六十四條第一款規定：”當事人對自己提出的主張，有責任提供證據”，這是民訴法對證據規定的一般規定”誰主張誰舉證”，除非有法律明確規定，舉證責任通常由原告完成?！肚謾嘭熑畏ā返诹鍡l規定：”因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于民事訴訟證據的若干規定》第四條第三項也規定：”因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任?！边@是對侵權法中舉證責任倒置規定的進一步明確。環境污染公益訴訟的舉證責任已由明確的法律規定了，但侵害消費者合法權益的公益訴訟案件應如何舉證，沒有明確的法律依據，根據現有規定，只能實行”誰主張誰舉證”的制度，如果舉證不能，將承擔訴訟的不利后果。實踐中，有些此類案件原告根本不能提供有力證據，因為相關證據由被告掌握，被告不可能自動向法院提交，這就為原告的訴訟增加了難度。因此，在何種情形下，侵犯消費者合法權益的被告應承擔舉證責任需要進一步研究，以此完善公益訴訟的舉證責任規定。

 

綜上所述，盡管新《民事訴訟法》第五十五條規定的較為原則，有待于法律出臺更為明確和可操作性的規范，但在既有的法律體系中，仍然能夠找到與某些相關的公益訴訟案件相對應的法律條文。因此，《民事訴訟法》第五十五條并非”空頭支票”。

 

 

參考文獻：

 

1 黃學賢：《公共利益基本要素及應用》，載于《法學》，2004年第10期。

2 別濤：《環境公益訴訟立法的新起點--民訴法修改之評析與環保法修改之建議》，載于《法學評論》，2013年第1期。

3 姚軍：《探析新修改<民事訴訟法>的公益訴訟制度》，載于《法制與社會》，2013年第6期。