一、問題提出

 

案例：山東省壽光正大廣告公司（以下簡稱"壽光公司"）因受山東省昌樂縣政府招商引資政策的感召，決定在昌樂縣成立城市公共汽車公司。2000年10月，昌樂縣政府下發《關于引資興建昌樂縣城市公共汽車公司請示的批復》："新組建的昌樂縣城市公共汽車公司隸屬縣建委，由壽光公司獨立經營，自負盈虧……壽光公司投資300萬元購置車輛，興建站牌、候車亭、停車場等設施。具體合作事宜按縣建委與壽光正大廣告公司簽訂的合作協議辦理。"得知批復后，壽光公司開始籌備營運。在營運近一年多后，因縣建委未按批復與壽光公司簽訂協議，致使壽光公司一直未領取到營業執照，車輛一直未在壽光公司的管理下。2001年4月，壽光公司向濰坊市中級人民法院提起行政訴訟，請求法院判決縣政府履行承諾。

 

該案的爭議焦點在于，壽光公司可否基于對昌樂縣政府下發的批復要求縣政府履行承諾。壽光公司的請求權基礎是什么？作為公權力機關的昌樂縣政府，其所做的行政行為具有當然的公定力，壽光公司也正是基于對昌樂縣政府行政行為的信賴才開始籌建公共汽車公司。2002年1月濰坊市中級人民法院判決支持壽光公司訴訟請求，并在判決書中強調："從保護相對人對政府執法活動信賴的角度出發，本案原告的信任利益應依法予以保護。" 從法院的判決可見，壽光公司對縣政府行政行為的信賴顯然受到了法律保護，雖然在本案中，判決書上使用的是"信任利益"一詞，但實際上運用的是信賴保護原則。

 

二、我國信賴利益保護原則的立法現狀

 

行政法信賴保護原則的基本含義是，行政相對人因為信賴既存的行政法秩序而安排其生活或處置其財產，則不能因為后來的行政行為的變動而使其遭受不能預見的損害。該原則要求政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。

 

在我國的《行政許可法》中，信賴利益保護原則透過行政許可撤回和撤銷制度得以充分體現。《行政許可法》第8條：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。《行政許可法》第69條是對違法行政許可撤銷的規定，其中第4款："依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法予以賠償"，規定了對相對人合法利益的財產賠償，雖然沒有明確寫明信賴利益保護原則，實際上是將該原則包含其中。由此可以看出，《行政許可法》第8、69條蘊含信賴保護精神，其實質是為保護被許可人對行政許可這一授益行政行為的信賴利益，而對行政許可的變更、撤回或撤銷予以限制。

 

三、法院司法實踐中對信賴利益保護原則的運用

 

1.信賴基礎

 

所謂信賴基礎，即存在信賴客體，指行政過程中某些因素的不變性，此"不變性"不僅包括己生效的行政許可的確定性，還包括行政許可依據的不溯及既往性;既包括合法行政許可的確定性和不溯及既往性，也包括違法行政許可的確定性和不溯及既往性。因此，只要行政許可有效成立，就構成了行政相對人的信賴基礎。案例中，昌樂縣政府下發《關于引資興建昌樂縣城市公共汽車公司請示的批復》是壽光公司的信賴基礎，其有理由據此認定公共汽車公司由其獨立經營。

 

2.信賴表現

 

信賴表現即行政相對人對行政主體行政行為的信賴而作出的某種處分行為，包括對自己財產、生活做出的安排、運用或處理等行為。其與信賴基礎之間存在著明顯的因果關系。由此可歸納出信賴表現的主要特征:其一為行政相對人的處分行為是因信賴己生效行政許可的不變性而為，信賴表現與信賴基礎之間存在直接的因果關系;其二為行政相對人做出的處分行為具有不可逆轉性，主要表現為:行政許可賦予行政相對人某種物質利益后，行政相對人己對該物質利益進行了處分;行政許可賦予行政相對人某種資格后，行政相對人依此資格從事了某種行為等等。信賴的表現根據信賴保護種類的不同而有不同的表現形式，在具體的信賴保護中，比如授益性行政行為授予相對人某種特定的物質利益，相對人對該物質利益進行了善意處分，或者授益性行政行為授予相對人某種特定的資格，相對人依此資格從事了某種活動，如為配合項目建設投入資金進行管道設置等基礎設施建設等。因此，只有基于對行政行為的信賴而做出一定的處分行為，才符合信賴表現的要求。上述案例中，壽光公司根據昌樂縣政府所下批復，開始籌備汽車公司，并開始運營一年多。這些處分行為即信賴表現，均是基于信賴基礎所作出的。

 

3.是否存在值得保護的信賴利益

 

存在值得保護的信賴利益是信賴保護原則的核心。值得保護的信賴必須是"正當的信賴"，即信賴是否值得保護主要根據行政相對人對法律狀態的改變有無過錯來作出判斷。判斷利益是否值得保護，需考察該相對人對行政行為的違法性有無可歸責性及其有無利用該違法性的不良企圖，以"善意且無過失"為標準，即信賴基礎成立時，行政相對人是否善意且無過失;基于對信賴客體的信任而作處分行為時，行政相對人是否善意且無過失。如果行政相對人具備上述條件，則認定其信賴利益為正當利益，可適用信賴保護原則給予保護。我國《行政許可法》第六十九條第二款規定:"被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的應當予以撤銷。"即在這種情況下，被許可人獲得的利益不是基于對行政機關的信賴，因而不適用信賴保護。而對合法的行政行為而一言，行政相對人的信賴是否值得保護，關鍵在于考察該行為的變更或撤回是否具有可預測性，若具有可預測性，則該信賴不值得保護。對此，《行政許可法》第八條第二款規定，行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止和準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為超出行政相對人的預測能力的情形，相對人對此不具有可預測性，因此變更或撤回之，必須保護行政相對人的合理信賴。

 

該案中，除了具備信賴基礎、信賴表現外，壽光公司的信賴利益還具備正當性，即壽光公司對無法領取執照并無過錯，其信賴利益應當得到保護。據此，該案符合信賴保護原則的成立要件，得以使用該原則。