2012年4月17日下午3時許，債權人岳某獲悉債務人鄧某在某鎮坊東村委西南沿進行賭博的消息后，遂前去向其索要欠款。時值派出所到場抓賭，岳某恰好在場，其隨后被帶至當地派出所，派出所以某區公安分局的名義對其作出行政拘留和收繳財務的決定。嗣后，岳某不服，向某區政府和市公安局分別提交行政復議申請材料。某區政府于2012年5月25日作出行政復議申請不予受理決定，告知岳某因某市公安局已受理了其行政復議申請，故該區政府根據《行政復議法實施條例》第二十八條第（七）項的規定，決定不予受理。同時，該區政府告知岳某權利救濟途徑：“不服本決定，可以自收到決定書之日起15日內依法向某區人民法院提起行政訴訟”。岳某不服上述不予受理的決定，遂向法院提交行政訴訟材料，請求確認該不予受理決定違法。

 

對于案件的處理有幾種不同意見：1.行政復議是上級行政機關行使的隸屬行政系統內部的糾錯行為，屬于行政監督性質，而非通常意義上的具體行政行為，且不予受理決定是行政復議決定的一種，根據相關法律規定，行政復議決定不具有可訴性，因此本案不屬于行政訴訟受案范圍。2.行政復議不予受理決定不是行政復議決定的種類，應認定其為行政機關的一項具體行政行為，故行政相對人對不服不予受理決定的情形，享有訴權。關于第二種意見，對哪級法院是一審法院又存在不同看法：1.不予受理決定明確告知了岳某如不服該決定的，向某區法院起訴，故岳某應向某區法院遞交行政起訴狀。2.岳某是對區政府的行政復議申請不予受理決定不服，以區政府為被告的行政案件，一審應由中級法院管轄。

 

筆者認為，分析行政復議不予受理決定是否具有可訴性，首先需明確該決定是否屬于行政復議決定的類型，這就涉及對我國行政法律體系中“行政復議決定”的解釋問題。《行政訴訟法》第三十八條第2款規定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外”。至于哪些情形屬于“復議決定”，《行政復議法》和《行政復議法實施條例》給出了明確的解答。《行政復議法》第二十八條第1款對主要的復議決定類型進行了歸納：第（一）項為維持決定；第（二）項為限期履行決定；第（三）項為撤銷、變更或者確認具體行政行為違法決定，對于決定撤銷或者確認具體行政行為違法的，復議機關還有權責令被申請人限期重新作出具體行政行為。《行政復議法實施條例》第四十八條增加了一種復議決定的類型，即駁回行政復議申請決定。從這一法一條例中就不難看出，行政復議申請不予受理決定不屬于行政復議決定的種類了。況且，按人們的通常理解來看，行政機關不受理申請人的申請，亦即復議“大門”未向其打開，申請人連行政復議的“門”都沒有邁進去，試問又何來的“決定”可言呢？法律和行政法規上所稱“決定”，在這里應當作字面解釋，僅有羅列的幾種情形方屬于行政復議決定的種類，而不能將所有帶“決定”的復議文書都理解為是行政復議決定的一種。此外，2005年11月17日的省高院審委會第51次會議的討論紀要中對于以省政府為被告的行政復議申請不予受理決定的可訴性也有了明確的觀點。因此，某區政府出具的不予受理決定應當具有可訴性，岳某對該案享有訴權。

 

關于該案的級別管轄問題，筆者認為，可以依照《最高人民法院關于案件管轄若干問題的規定》（法釋〔2008〕1號）第一條第（一）項“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第十四條第（三）項規定的應當由中級人民法院管轄的第一審行政案件：（一）被告為縣級以上人民政府的案件，但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外”之規定執行，本案系岳某不服行政復議申請不予受理決定，顯然不涉及不動產物權登記問題，因此，以區政府為被告的，中級法院為一審受訴法院。至于基層法院是否可能對該案進行管轄，其理由并非因某區政府作出不予受理決定時對岳某告知的權利救濟途徑為“向某區人民法院提起行政訴訟”。某區政府所作的權利救濟途徑的說明僅可理解為是一種告知義務，而非對法院管轄權的限定，法院對案件的管轄應當是由法律規定的，因此，法院對案件是否享有管轄權并不基于行政機關的權利告知。也就是說，在行政機關權利救濟途徑告知錯誤的情況下，不影響申請人向真正享有法定管轄權的法院提起行政訴訟。但是，某區法院并非不可能審理該案，《行政訴訟法》第二十三條第1款規定：“上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判”。因此，某區法院可能基于管轄權的轉移而審理本案，但要重申的是，它并非因為行政復議機關的權利救濟的告知而享有管轄權。正確做法可以是由中級法院受理案件后移交給該區法院審判，畢竟證據集中于該區范圍內，由該區法院管轄一則便于原告來回奔波之苦，減少其訟累，二則便于其搜集相關證據。

 

此外，某區政府告知岳某不服上述決定，可以自收到決定書之日起15日內向法院起訴，遇到這種情形關于起訴期限的規定，并無明確的法律依據，15日的期限是否合理，有待人們結合工作實踐予以深入探討。