一、行政相對人程序性權(quán)利的基本內(nèi)容

 

對于這個(gè)問題，許多學(xué)者都提出了自己的觀點(diǎn)。例如我國臺灣地區(qū)有對于程序性權(quán)利的內(nèi)容的介紹，如認(rèn)為當(dāng)事人享有的程序性權(quán)利包涵卷宗閱覽權(quán)、聽證權(quán)、拒絕非公設(shè)鑒定人鑒定之權(quán)、接受裁決宣示或送達(dá)的權(quán)利、提起通常救濟(jì)與特別救濟(jì)之權(quán)、請求行政機(jī)關(guān)決定之權(quán)利（１）。鑒于眾多學(xué)者對此都有詳盡的論述，筆者就不一一贅述，僅對行政相對人程序性權(quán)利中幾個(gè)方面進(jìn)行深入討論：獲得通知的權(quán)利、卷宗閱覽權(quán)、聽證權(quán)、要求決定者為決定說明理由的權(quán)利、抵抗權(quán)。

 

（一）獲得通知的權(quán)利

 

獲得通知權(quán)是指當(dāng)行政相對人的合法權(quán)益可能遭到行政權(quán)力行使的不利影響時(shí)，享有獲得行政主體及時(shí)通知的權(quán)利。（２）獲得通知權(quán)是行政相對人在行政管理關(guān)系中的一項(xiàng)基本權(quán)利。在中國法治進(jìn)程還相對落后的現(xiàn)狀下，許多當(dāng)事人往往根本就不知道是否違法也就不會及時(shí)去接受處罰。獲得通知權(quán)就是為了讓行政相對人能夠及時(shí)有效獲得與自己切身利益相關(guān)的信息，這樣對行政相對人來說可以在法律規(guī)定的時(shí)效內(nèi)充分準(zhǔn)備，真正參與到特定的行政程序中，不但能切實(shí)保障行政相對人的其他程序性權(quán)利與實(shí)體性權(quán)利，也是行政機(jī)關(guān)依法行政的必然要求。我國立法者也正是看到獲得通知權(quán)的重要性，在許多部門法中做了具體的規(guī)定。例如《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條，"行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。"不過，一部分行政機(jī)關(guān)仍然不重視這一權(quán)利，以下用一個(gè)案例來說明。

 

"杜寶良，安徽人，在北京販菜為生。2005年5月23日，杜寶良偶爾查詢得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在駕車運(yùn)貨時(shí)，在真武廟頭條西口被'電子眼'拍下闖禁行105次，被罰款10500元。此前，從未有交管部門告知他，曾被查出違法。

 

2005年6月1日，杜寶良前往西城交通支隊(duì)執(zhí)法站接受了巨額罰款的處罰。北京交管部門隨后向媒體披露'違章大王'接受處罰的事情，媒體與公眾對此事反應(yīng)強(qiáng)烈，'杜寶良事件'迅速成為政府部門在行政執(zhí)法過程中管理與服務(wù)是否失衡的熱點(diǎn)。

 

6月13日，杜寶良向西城區(qū)法院申請撤消北京市交通管理局西城交通支隊(duì)西單隊(duì)的行政處罰決定，并退還萬元罰款。"（３）

 

在這個(gè)案件中，西單隊(duì)對杜的105次處罰中有81次處罰沒有出具書面處罰決定、沒有履行法定"書面告知"義務(wù)，違反法定程序。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第26條規(guī)定："根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，對違法的機(jī)動車所有人、管理人或者駕駛?cè)颂幎僭韵铝P款的，應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定第八條做出處罰決定。"即制作簡單程序處罰決定書。《北京市實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第107條第二款也有相關(guān)規(guī)定規(guī)定："公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察發(fā)現(xiàn)機(jī)動車有未處理的違法行為記錄的，應(yīng)當(dāng)書面告知機(jī)動車所有人或者駕駛?cè)?hellip;…"以上兩條規(guī)定就是對獲得通知權(quán)提出了形式要求，不符合法定形式程序的通知行為都是對獲得通知權(quán)的侵犯。事實(shí)上，交通隊(duì)只向杜寶良送達(dá)了24次違法記錄《行政處罰決定書》，當(dāng)事人還沒有收到。西單隊(duì)記錄了杜的105次違法行為，但從未履行"書面告知"的義務(wù)。所以，獲得通知的權(quán)利必須具備三個(gè)方面的要素：及時(shí)、充分、有效。獲得通知的權(quán)利就是要在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，通知當(dāng)事人，使其確實(shí)知曉相關(guān)信息。

 

（二）卷宗閱覽權(quán)

 

卷宗閱覽權(quán)是指行政相對人在參與行政程序的過程中，享有查閱行政主體制作的與行政案卷有關(guān)的卷宗材料的權(quán)利。（４）行政公開原則是行政法的基本原則之一，是指將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉，其目的在于增加行政的透明度，加強(qiáng)公眾對行政的監(jiān)督，防止行政腐敗，保護(hù)公民的合法權(quán)益。知情權(quán)是其內(nèi)在涵義，如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)卷宗閱覽權(quán)就是保障知情權(quán)的方法之一。在國外的行政法中都有一些相關(guān)規(guī)定，例如，《德國聯(lián)邦行政程序法》第29條規(guī)定："當(dāng)局應(yīng)當(dāng)允許查閱有關(guān)程序的案卷，如果了解案卷對主張和維護(hù)其合法權(quán)益是必要的話。"在此處，卷宗閱覽權(quán)是作為一個(gè)程序性權(quán)利，限于程序參加人和具體程序的進(jìn)行過程之中，但是否閱覽以及在何種范圍內(nèi)閱覽由行政機(jī)關(guān)裁量。（５）奧地利的《一般行政程序法》中也規(guī)定了"除因當(dāng)事人之閱覽將損及他人正當(dāng)利益，或妨礙公務(wù)執(zhí)行，或損及程序之目的，或行政法規(guī)另有規(guī)定外，當(dāng)事人得閱覽與其案件有關(guān)之卷宗之一部分或全部。"我國法律對卷宗閱覽權(quán)同樣作了規(guī)定，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十條："代理訴訟的律師，可以依照規(guī)定查閱本案有關(guān)材料，可以向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集證據(jù)。對涉及國家秘密和個(gè)人隱私的材料，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定保密。經(jīng)人民法院許可，當(dāng)事人和其他訴訟代理人可以查閱本案庭審材料，但涉及國家秘密和個(gè)人隱私的除外。"從法律中可以看出，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為當(dāng)事人查閱卷宗提供最大的便利，因?yàn)椴殚喚碜凇@取信息直接關(guān)系到當(dāng)事人利益的保障。沒有充分行使卷宗閱覽權(quán)，在信息已經(jīng)嚴(yán)重不對稱的行政管理關(guān)系中，行政相對人幾乎無法使自己的合法權(quán)益得到保護(hù)。

 

（三）聽證權(quán)

 

聽證權(quán)是在行政機(jī)關(guān)針對特定的個(gè)人作出不利于他的決定之前，個(gè)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)聽取其意見并有權(quán)為自己的利益辯護(hù)的權(quán)利。（６）這里將聽證權(quán)解釋成一種較寬泛的權(quán)利，而在我國有關(guān)聽證的相關(guān)法律還不完善，目前聽證主要是在對于涉及社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)事項(xiàng)或者對公民、法人或其他組織的權(quán)益有較重大影響時(shí)舉行聽證。而在《行政處罰法》與《行政復(fù)議法》中都明確規(guī)定，例如《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條："行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。"由該條法律可以看出，聽證權(quán)大致包括：要求聽證公開進(jìn)行、聽證在合理的時(shí)間內(nèi)舉行、得到及時(shí)的通知、對不利觀點(diǎn)進(jìn)行申辯等幾項(xiàng)權(quán)利。聽證權(quán)一方面使得行政相對人可以參與到對其利益有重大影響的決定中來，充分陳述自己的意見對行政機(jī)關(guān)提出的違法事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議進(jìn)行申辯和質(zhì)證，從而得到公正結(jié)果。另一方面也是程序性權(quán)利內(nèi)在價(jià)值的表現(xiàn)，聽證就是對人格尊嚴(yán)的一種尊重，即便最終實(shí)體正義得不到實(shí)現(xiàn)，程序正義的實(shí)現(xiàn)也會使行政行為得到行政相對人更多的認(rèn)同。

 

（四）要求決定者為決定說明理由的權(quán)利

 

要求決定者為決定說明理由的權(quán)利指行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)利產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，行政相對人有權(quán)要求其說明作出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益、形勢、習(xí)慣等因素。為了保障這一權(quán)利，世界各國都在法律中制定了相關(guān)的說明理由制度。如德國《行政程序法》第39條，日本《行政程序法》第14條等都明確規(guī)定了說明理由制度。其中，在法國《說明行政行為理由及改善行政機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出行政決定應(yīng)當(dāng)說明理由，說明理由應(yīng)當(dāng)以書面形式進(jìn)行，且應(yīng)指出構(gòu)成決定根據(jù)的法律理由和事實(shí)理由；美國《聯(lián)邦行政程序法》也規(guī)定，所有的行政決定都必須有關(guān)于"事實(shí)、理由、結(jié)論以及相應(yīng)的依據(jù)"的說明。而在中國，說明理由制度并沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律規(guī)定，只是在一些部門法中有類似的表述，例如，在《中華人民共和國行政處罰法》第三十九條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；（三）行政處罰的種類和依據(jù)。"這種規(guī)定不但對其他行政行為沒有約束力，而且由于規(guī)定過于寬泛，實(shí)際執(zhí)行時(shí)自由裁量權(quán)過大，往往在行政行為作出時(shí)，對事實(shí)和證據(jù)的說明不清楚、不詳細(xì)，論證也不充分，不能使行政相對人真正認(rèn)識到其行為與所違反法律規(guī)定之間存在的關(guān)系。制定完善的說明制度，有效保障行政相對人要求決定者為決定說明理由的權(quán)利能夠使行政相對人充分知曉行政行為的理由依據(jù)，更好的認(rèn)同該行政行為，其合法利益也會得到更有力的保護(hù)。

 

（五）抵抗權(quán)

 

抵抗權(quán)是指行政相對人在行政程序的進(jìn)行過程中，對于行政機(jī)關(guān)明顯違反法定程序而作出的要求或行為，享有拒絕服從明顯違反法定程序而作出的行政決定的權(quán)利。這個(gè)程序抵抗權(quán)主要是防止行政主體違反明確規(guī)定的程序，隨意作出行政決定，切實(shí)損害行政相對人的合法權(quán)利。在我國行政法規(guī)中最明顯體現(xiàn)對這一權(quán)利保障的就是《中華人民共和國行政處罰法》第49條："行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。"事實(shí)上，程序抵抗權(quán)的行使是有嚴(yán)格限制的。一般情況下，程序抵抗權(quán)只是在行政行為的法定程序中行使，而且這里的抵抗權(quán)不是不服從、不履行行政決定，而是通過法定程序如復(fù)議或申訴的方法去行使抵抗權(quán)。如果法律有明確規(guī)定，就如《中華人民共和國行政處罰法》第49條那種情形，行政相對人才可以拒絕服從或履行行政機(jī)關(guān)的決定。之所以這樣嚴(yán)格規(guī)范程序抵抗權(quán)就是防止行政相對人的濫用，因?yàn)樾姓鄬θ藶E用抵抗權(quán)，勢必會造成對行政主體和法律權(quán)威的挑戰(zhàn)，一定程度上影響法的穩(wěn)定性，這是與現(xiàn)代法治觀念相違背的。在我國法律實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)常常因?yàn)樾姓鄬θ擞羞`法行為而對其享有的程序抵抗權(quán)不予理睬。這是做法是極其荒謬的，行政相對人的程序抵抗權(quán)是對行政機(jī)關(guān)的明顯違法行為的拒絕，針對的是程序違法，程序違法就會導(dǎo)致行政行為無效，被撤銷。行政相對人是否違法只是關(guān)系行政行為的實(shí)體是否合法，并不涉及程序的合法性與否。行政相對人一旦行使程序抵抗權(quán)后, 行政主體不得以同一事實(shí)同一理由再次做出與原行政行為類似的行政行為。因?yàn)槿绻姓黧w依然可以以同一事實(shí)理由作出新的行政行為，抵抗權(quán)的行使就沒有起到多大作用，不能保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益，亦是對相對人個(gè)人尊嚴(yán)的不尊重。正如有些學(xué)者所說"行政相對人程序抵抗權(quán)隱含這一特性的目的是對相對人程序抵抗權(quán)能真正得以實(shí)現(xiàn)的保障, 只有讓行政相對人免受再一次的不利行政行為, 才能維護(hù)其抵抗行政主體違法行政、監(jiān)督其依法行政的積極性。"（７）程序抵抗權(quán)對行政相對人保護(hù)其合法權(quán)益，對抗嚴(yán)重違法的行政行為起到非常積極的作用，我國在學(xué)術(shù)上的研究，立法上的保障亟待加強(qiáng)。

 

二、行政相對人程序性權(quán)利的救濟(jì)

 

當(dāng)行政機(jī)關(guān)違反法定程序，侵犯行政相對人程序性權(quán)利，完善的救濟(jì)規(guī)定與制度是必須的。在我國行政法規(guī)中有著很多相關(guān)規(guī)定，例如《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定："人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：3．違反法定程序的；"與此頗為類似的是《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條的規(guī)定"行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：3.違反法定程序的；"在《中華人民共和國行政處罰法》第3條也有明確規(guī)定："不遵守法定程序的，行政處罰無效。"該法的第55條同樣規(guī)定："行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，違反法定的行政處罰程序的，由上級行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，可以對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。"以上的法律規(guī)定基本是都明確了我國對程序違法的處理方法，一般原行政行為會被撤銷，行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。但在最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第54條第2款規(guī)定："人民法院以違反法定程序?yàn)橛桑袥Q撤銷被訴具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。"而《中華人民共和國行政訴訟法》第55條則是"人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。"這就意味著行政相對人的程序性權(quán)利根本得不到有效地救濟(jì)。因?yàn)樵姓袨槌霈F(xiàn)被撤銷的情形，已經(jīng)不能保證其是否是公正的，不論實(shí)體違法還是程序違法。程序違法可能導(dǎo)致實(shí)體結(jié)果的不公正，當(dāng)然，單純看程序違法是否導(dǎo)致結(jié)果不公正其實(shí)是很難的，即便不會導(dǎo)致，程序的內(nèi)在價(jià)值仍然應(yīng)該得到保障與尊重。原行政行為因程序違法被撤銷，重新做出的行政行為不得根據(jù)同一的事實(shí)和理由，這樣不但有利于實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)，也使程序性權(quán)利得到真正的保護(hù)。

 

三、行政相對人程序性權(quán)利的制度完善與保障

 

從上文對行政相對人程序性權(quán)利的內(nèi)容和救濟(jì)制度可以看出，我國在這些方面還有許多需要改進(jìn)、完善的地方。有的學(xué)者提出自己的完善意見："一是規(guī)定違反法定程序的行政行為不能成立或可以被撤銷；二是規(guī)定在某些情況下；行政機(jī)關(guān)違反法定程序產(chǎn)生對行政管理相對人有利的法律后果；三是規(guī)定行政相對人在特定情況下對違反法定程序的行政行為的抵制權(quán)、反抗權(quán)；四是賦予行政相對人對侵害其程序性權(quán)利的行政行為和司法判決請求救濟(jì)的權(quán)利；五是在行政復(fù)議程序中以方便行政相對人為原則；六是把保護(hù)行政管理相對的訴權(quán)作為行政訴訟的一個(gè)重要環(huán)節(jié)；七是在行政訴訟中引入正當(dāng)程序的概念，以填補(bǔ)法律規(guī)范的空白;八是將行政處罰法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法作為對公民普及法律常識和對公務(wù)員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要內(nèi)容。"（８）筆者認(rèn)為：要保障程序性權(quán)利，完善我國程序性權(quán)利制度，可以從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行政相對人三方面考慮。

 

立法機(jī)關(guān)應(yīng)先統(tǒng)一各法律之間關(guān)于程序性權(quán)利的規(guī)定，并使其能夠適用所有行政法領(lǐng)域，避免各部門法之間規(guī)定混亂，也能為實(shí)際審判減少不必要的麻煩。立法機(jī)關(guān)要引入國外合理制度，如"程序正當(dāng)原則"，通過與我國行政制度的結(jié)合與協(xié)調(diào)，不但彌補(bǔ)了我國法律的空白，而且為以后吸納先進(jìn)制度提供經(jīng)驗(yàn)。在具體的制度改進(jìn)方面，立法機(jī)關(guān)要適當(dāng)擴(kuò)大聽證制度適用范圍，將細(xì)節(jié)流程具體化，讓公民充分知曉并為自己申辯。立法機(jī)關(guān)要規(guī)定行政相對人可以單純以行政機(jī)關(guān)侵犯其程序性權(quán)利請求司法救濟(jì)，這樣使行政機(jī)關(guān)對程序性權(quán)利的保護(hù)更加重視，也會讓行政相對人更多意識到自己的權(quán)利，以便更有效的尋求救濟(jì)。

 

行政機(jī)關(guān)作為行政關(guān)系的主導(dǎo)方，對行政相對人的程序性權(quán)利影響起到至關(guān)重要的作用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法行政，行政行為必須是有法律明確規(guī)定與授權(quán)的情況下，在法定范圍內(nèi)行使。只有依法行政，才能防止行政機(jī)關(guān)肆意行使行政權(quán)，才能使得行政相對人的程序性權(quán)利不受侵犯。行政機(jī)關(guān)必須在作出行政行為時(shí)充分說明理由，告知依據(jù)，告訴行政相對人救濟(jì)方法，聽取其陳述與申辯，這樣才能切實(shí)保障行政相對人的程序性權(quán)利。行政機(jī)關(guān)要深刻人始終程序性權(quán)利的重要性，拋棄以往"重實(shí)體，輕程序"的思想。對程序性權(quán)利的保障，不僅是對行政相對人的尊重，更是行政機(jī)關(guān)成為法治政府的必然要求。

 

在我國，行政相對人要提高自身法律意識，充分有效地行使程序性權(quán)利。在權(quán)利受到侵犯時(shí)，要能合法行使程序抵抗權(quán)，找到適合自身情況的救濟(jì)途徑。

 

行政相對人程序性權(quán)利是行政法中的重要權(quán)利之一，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的前提和保證，是維護(hù)相對人合法利益的保障。程序性權(quán)利是對行政行為的規(guī)范。行政相對人程序性權(quán)利的相關(guān)制度意義重大，我國這方面的法律亟待完善。