一、教育平等權的概述

 

（一）受教育權的內涵

 

"十年樹木，百年樹人"，大力發展教育事業，提高教育質量，對于中國這樣的一個人口大國來說，既帶動了國民素質的提高，也推動了國家的繁榮與發展。國務院總理溫家寶曾指出："百年大計，教育為本。教育事業涉及千家萬戶，關乎群眾切身利益。為群眾提供公平的受教育機會，滿足群眾對發展教育的期望，推動教育在更高的起點上實現更大的發展，切實解決人民群眾極為關注的'上學難、上好學'的問題，這是人民的需要，也是經濟社會發展的要求"。

 

1、受教育權的含義

 

受教育權是人生而俱來的權利，是憲法賦予每一個中國公民的基本權利之一，也是國際社會公認的基本人權。目前學術界普遍認同，"受教育權是指公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，通過學習來展發其個性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發展機會的基本權利"。由上述定義不難看出，受教育權的權利主體是公民，"基本權利決定著公民在國家中的法律地位，是公民在社會生活中必需的權利"，受教育權作為憲法賦予的一項基本權利，規定了公民與國家之間的權利與義務關系，權利的主體只能是公民；其次，國家作為受教育權的義務主體，有義務為每一位公民接受教育的權利的實現創造必要的條件和物質保障。農民工群體是社會現存的弱勢群體之一，農民工子女理應平等地享有受教育的權利，國家應對農民工子女的受教育給予更多的關注和保障，進而更好地實現受教育的平等。

 

2、受教育的目的

 

設立受教育權的目的在于保護公民更好得實現受教育的權利，確保每一位公民都能平等地享有受教育的權利，促進其全面發展。受教育權具有一定的社會性，受教育是社會與個人的共同要求，公民受教育權的實現離不開國家的積極作為。不管是與生俱來的權利還是被憲法、法律法規所賦予的權利，國家都應該提供合理的保障。人類總是對未知的世界充滿好奇，對知識充滿渴望，教育權作為一項增強能力的權利，可以使公民自身的素質和修養得到一定的提高，進而過上高品質的生活。尤其對于農民工這類弱勢家庭來說，要想改變貧困落后的現狀，農民工子女必須接受教育，努力學習，正如一句俗話所說："知識改變命運"。

 

（二）教育平等權

 

平等一直是人類追求的美好目標，平等也是受教育權最基本的價值取向。國家作為受教育權這一憲法賦予公民的基本權利的義務主體，必須平等對待所有公民，平等地保護他們的合法權益，做到一視同仁。正如有的學者所認為的如果受教育權不平等，也就不存在其他法律意義上的權利的平等那樣："實質平等的保障，在近代福利國家中的展現，就是透過法律、社會、經濟制度，積極保障機會及工作機會的平等。教育平等權在整個福利國家和公民社會權利的實現中占有重要的地位。可以說，在很多情況下，沒有教育平等權的實現，其他權利往往都要化為泡影"。

 

1、受教育平等權的含義

 

受教育平等權在國際公約和國際習慣中均有涉及：1946年國際教育局第9屆大會上，介入議程的就有"中等教育入學機會均等"，這是最早的世界性的教育平等權規定。1948年《世界人權宣言》明確將教育平等作為基本人權，確立了人人平等原則并將教育確立為一項基本人權，為教育平等權的確立提供了國際法依據；在之后相繼通過的《取締教育歧視公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》等公約中，教育平等權明確成為了一項國際法保障的權利。

 

平等權是憲法賦予每一位公民的基本權利，平等權為受教育權的實現提供了堅實的保障，是受教育權實現的基礎，與此同時，平等權也是解決教育不公平問題的重要理論依據。教育平等權有著人權和公民權的雙重屬性：作為人權，以《國際人權法》為依據進而體現人的尊嚴；作為公民權，則以憲法為依據，體現公民受教育的合法權利與義務，同時教育平等權也是公民實現其他權利的前提和基礎。胡森認為："平等首先是指個體的起點，即每個人都有不受任何歧視開始其學習生涯的機會；平等也指在中介性階段，即教育過程中受到平等的對待，以平等為基礎對待不同人種、民族和社會出身的人；平等還指最后目標，為了使入學機會更加平等，進而使學生取得學業成就的機會更加平等，可以把'教育面前機會平等'視為一個總的指導原則。"

 

教育平等權大致可以概括為：受教育內容的平等、受教育機會的平等和受教育待遇的平等。一般而言，公民受教育的程度，決定了其以后在社會中的地位。因此，受教育平等權被剝奪，從公民個人的角度看損害非常巨大。在我國，教育平等權作為一項具有可訴性的權利，其審查標準是看是否構成不平等。然而，是否構成不平等，應看其是否具有正當目的，是否符合公共利益。諸如：中考后，一部分學生進入普通高中就讀，一部分學生進入職業高中就讀，這不是受教育方面的不平等對待，而是因材施教，讓學生選擇最適合自己的學習途徑，使其充分發揮自身潛能。從公共利益的角度看，兩種就學途徑均為社會建設輸入有用人才，是較合理的，將就學途徑區分為普通高中和職業高中的做法并沒有侵害教育平等權。因此，是否構成不平等，不應單單取決于是否產生負面效應。

 

2、平等權在受教育權中的體現及政府義務

 

受教育是人的一項最基本權利，是人實現其他權利必不可缺的途徑；教育平等權作為一項生存權，應當始終堅持將受教育者的利益放在第一位。

 

（1）、受教育者有權要求政府平等地為其學習提供條件。為受教育者提供充足的條件保障，是受教育權存在和發展的前提和重要基礎。政府有義務保障每一位受教育者都能平等地享有教育資源。

 

（2）、人人平等，每個人都平等享有獲取教育的機會，不受任何歧視。正如《中華人民共和國教育法》第九條規定："公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。"受教育機會的平等不能是法律形式上的平等，應是每個主體都能享有的實質上的平等，國家應當保障每個公民享有平等的受教育機會。另外，受教育也是自由的，受教育者可以根據自身的條件選擇適合自己的學校，這就需要政府提供一個可供選擇的空間，盡可能為受教育者提供方便。同時也需合理化學習費用，高昂的學習費用也往往是阻礙受教育者接受教育的障礙。

 

（3）、受教育內容的平等是相對的，必須符合實質性的公共利益。政府有義務在充分滿足受教育合理需求的同時堅持"以人為本"的思想，因材施教，根據學生的特點選擇適合的教學方法。

 

事實上，農民工子女教育平等權的實現離不開政府的積極作為，農民工子女有權平等地接受教育，但只有在政府為農民工子女受教育提供充實保障的前提下權利才能真正得以落實。

 

二、農民工隨遷子女受教育權的不平等現狀

 

我國已經初步形成了中國特色社會主義教育體系，城鄉免費義務教育全面實現，高中階段教育毛入學率由1949年的1.5%上升到79.2%；職業教育快速發展，顯著改善了新增勞動力結構和素質;高等教育規模躍居世界首位,毛入學率達到24.2%,進入大眾化階段;國民受教育程度顯著提升,15歲以上人口平均受教育年限從1949年的1.6年提高到8.7年。

 

城市的經濟發展遠遠高于農村的發展，為了提高自身的生活水平和生活質量，越來越多的農民選擇背井離鄉，離開農村，做一名城市的打工者。然而農民工并沒有能夠真正地融入城市，他們面臨著子女受教育難、社會保障難、定居難等諸多問題。從國家統計總局近期公布的數據來看：截至2011年末，我國進城農民工數量已超過２億人。這2億人的背后，有7000多萬他們的孩子，這其中包括跟隨父母在他鄉的1400多萬隨遷子女，其中4000多萬年齡在14周歲以下。

 

長期以來，農民工子女受教育的問題一直備受人們關注。雖然政府已經出臺了一系列相關的政策，例如：2001年,提出了以流入地政府為主、以公辦學校為主依法保障流動人口子女接受義務教育權利的"兩為主"政策；2003年,國務院辦公廳發文要求多渠道安排農民工子女就學,在入學條件等方面與當地學生一視同仁，；2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》中也規定將接納非戶籍居住地上學的兒童納入政府管理的范疇； 2011年初步解決了農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題，但是農民工隨遷子女受教育狀況依舊不容樂觀。那些數千萬的隨遷子女，與眾多留守兒童相比，身在城市，受親情溫暖，再與那些土生土長的城市孩子相比，受教育的權利卻有著或多或少的缺失，前途存在著些許渺茫。

 

（一）師資配備上的不平等

 

農民工子弟學校之所以教學質量低，原因不僅僅在于辦學經費緊張，師資力量薄弱、教師隊伍參差不齊也是重要原因之一，辦學條件的落后、待遇的低廉，很少有教師尤其是年輕教師愿意堅守在農民工子弟學校的教學崗位上。師資配備上的不平等制約了眾多農民工隨遷子女平等地享有優質教育，客觀地造成了城鄉教育差距現象的產生。

 

（二）教育資源享有上的不平等

 

一部分子弟學校由于沒有合法的辦學資質仍然面臨著隨時都會被取締的風險，這也就意味著在這些學校讀書的孩子們也隨時面臨著無學可上的境遇。同時父母工作的流動性也使得部分隨遷子女無法擁有穩定的就讀環境，就讀的不穩定間接地阻礙了隨遷子女在接受教育方面的選擇權，使得他們無法更好地選擇適合自身需求的學校。同時，失學率也隨之上升，據全國婦聯的數據統計顯示：我國流動兒童的失學率高達9.3%，其中一直未上學者占6.85%，失學者占2.45%，另外隨著年齡的增大，流動兒童失學者的比例逐漸升高。從8歲到14歲，流動兒童未上線比例由0.8%增長到15.4%，中途輟學的現象比較突出。隨遷子女失學率、輟學率的上升不僅會促發"使用童工"這一違法現象的泛濫，大量的隨遷子女閑散在城市對于社會的穩定和諧也會造成一定影響。

 

（三）起跑線上的不平等

 

由于教學條件的限制和教育資源的匱乏，農村地區的教育水平遠遠不及城市，尤其是在英語、計算機等方面。農民工子女跟隨父母從農村來到城市上學后往往會感到學習很吃力，有媒體曾經就農民工隨遷子女課堂情況做過調查，學生均表示上課時往往跟不上老師的節奏和思路，有個別學生認為上課聽不懂沒有關系，課后可以自己看教材學習，因此課堂上總是不求甚解這樣做不僅浪費時間也加重了課后的學習負擔。大多數學生由于膽怯，有疑問課后也不敢去詢問老師，也不樂于向同學請教，導致在學習上總是存在許多障礙，在考試中隨遷子女的平均成績往往與城市的學生的平均成績存在一定差距。然而有些老師并沒有深刻認識到農村學生基礎知識相對薄弱這一點，不能對所有的學生都顧及周全，在制定教學計劃中忽略了隨遷子女的個別問題，不能做到因材施教。

 

（四）社會心理對待上的不平等

 

那些有幸進入公辦學校上學的孩子也承受著各種壓力。隨著國家相關扶持政策的出臺，部分農民工子女涌入了一些公辦學校，城市學生的家長面對這一現象就會一些排斥的想法，他們不愿意自己的孩子和農民工的子女在一起讀書，因為在他們看來，農民工這一群體普遍生活壓力很大，平時忙于生計對孩子普遍缺少教育和管理，如果自己的孩子和這些農民工子女在一起上學，受到一些壞習慣潛移默化地影響是在所難免的。城市學生家長的這種想法是普遍存在的，久而久之，使得這些在公辦學校就讀的農民工子女常常會感到被同學甚至是老師所歧視，產生了很嚴重的自卑心理，地區語言的差異也成為他們與周圍溝通的一大障礙，使得他們不愿意主動與周圍的老師同學交流，很難融入集體。

 

（五）政策規定上的不平等

 

根據《中華人民共和國義務教育法》第十二條的規定："適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。"但是九年義務教育完成之后，孩子能否順利入讀當地的高中、最好能否在當地參加高考，仍然是困擾農民工群體最大的問題。

 

 在全國各省"自主命題"潮流繼續推進的同時，高考報名限制也隨之嚴格起來，明確規定學生只能在其戶籍所在地報名參加高考，也就是說那些非本地戶籍的學生即使擁有當地的學籍，也還是不能在當地參加高考。這一規定對于那些在非戶籍地上學必須回戶籍所在地高考的學生來說很顯然是不公平的，不同的學習環境，不同的教材，不同的命題方式，不同的命題范圍等等，這些都會影響學生考試的正常發揮。在城市發展日新月異的今天，農民工已經成為城市發展中產業工人的主體，為城市的建設與發展做出了突出貢獻，然而面對制度的無奈，他們只能選擇犧牲自己的權利和利益。

 

隨著兩會的順利召開，"農民工隨遷子女在當地參加高考"再次被兩會代表提上議程。代表們認為這一制度迫使農民工子女回到戶籍所在地上學，有的遠離父母，沒有父母的監護對于正處青春期的孩子的成長來是極為不利的；有的農民工家庭為了孩子的前途不得不結束在城市的工作和事業，陪孩子回到家鄉繼續上學，這樣不僅給農民工子女的學習帶來種種影響，同時也阻礙了農民工群體的拼搏和奮斗，給農民工家庭也帶來了一定的經濟困難。雖然山東省已經宣布從2014年起允許非戶籍考生在該省參加高考，但這只是個別現象，要將這一做法實現全面推行還需要經歷一段時間。

 

三、對農民工隨遷子女受教育權的平等對待

 

受教育權是憲法賦予每一位公民的一項基本權利并由國家保障實施，任何公民都有平等接受教育的權利。然而，農民工子女卻因為政策制度、家庭等因素的影響無法平等接受教育，這一現象與當今構建社會主義和諧社會的潮流是相違背的，我們應該摒棄這一不平等現象。

 

雖然早在2003年，政府就出臺了一系列政策用于保障農民工子女在城市得以接受教育，規定："流入地政府要對進城務工就業的農民工子女的教育負責，對農民工子女就讀公辦學校時不能收取其他費用，對打工子弟學校應予扶持，并適當放寬辦學標準"；溫家寶總理也曾經在一次講話中就農村教育問題指出："我們要加大對農村教育的扶持力度。發展農村教育要重視兩點：一是要在教育改革和發展中，實行城鄉統籌，把農村教育放在重要地位。二是要下決心解決農村教師缺乏的問題"。但是，在城鄉二元化結構背景下，農民工子女受教育已經成為新的歷史時期中國教育事業面對的一個長久性的難點問題，想使這一問題一朝一夕得到徹底解決是完全不可能的。保障農民工子女平等接受教育的權利應從多個角度出發，盡可能多地解決農民工群體所面臨的難題。

 

（一）完善教育平等權相關的法律法規體系

 

法律是通過國家的強制力保障實施的，一個國家的安定與發展離不開法律的促進，因此，法律也必須緊跟社會發展的潮流，與時俱進。然而，我國現行的法律中關于農民工子女受教育的部分已經跟不上時代發展的腳步了，亟待完善。

 

有關教育的立法起步于上世紀80年代，然而隨著社會主義市場經濟的迅猛發展，這些法律條文面臨當今人口迅速流動的新形勢，不免有點"力不從心"。這些法律條文大多過于表面化，缺乏具體的可操作性。例如，《中華人民共和國義務教育法》第五條規定"適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育"，然而現實生活中，部分家長由于觀念落后或者經濟壓力不愿意送孩子接受義務教育，這一行為顯然是與我國現行的法律相違背的，但是在相關的法律中并沒有明確的條文顯示家長拒絕孩子接受義務教育應承擔什么具體的法律責任。此外，現行的法律中并沒有一部法律是專門保障農民工等弱勢群體子女受教育權，相關部門應完善立法，明確不同的義務主體的法定義務以及不履行相關義務應承擔的相應法律責任，加強法律的可操作性。

 

義務教育領域存在大量的"以法行政"事項，行政立法是《義務教育法》賦予政府必須履行的積極義務。完善教育行政訴訟制度和行政復議制度，能更好的保障農民工隨遷子女平等受教育的權利。

 

（二）完善教育經費保障機制并加強監督，合理配置資源

 

農民工子弟學校辦學條件差，與公辦學校相比存在很大差距，教室普遍狹小、光線不足，同時也存在各類安全隱患，對學生的生命安全構成了一定威脅。在辦學資金不足，缺乏國家財政支持的情況下，雖然每間教室都配備了黑板、講臺、課桌等基本設施，但沒有實驗室、實驗工具、多媒體教學器材等，因此要想在這些子弟學校按照教學大綱的要求全面實施義務教育是不可能的。落后的環境不僅制約了教學質量的提高，無形中也減弱了學生學習的興趣。

 

要實現教育公平，關鍵在于國家加大對教育事業資金的投入量。國務院在《解決農民工問題的若干意見》中提出："輸入地政府要將農民工子女義務教育納入當地教育發展規劃，列入教育經費預算"。河南信陽市委書記劉懷廉算過一筆賬：以全國城市義務教育流動學齡兒童800萬人、入學率90％、每人每年220元來計算，要解決流動兒童上學的"兩免一補"問題，全國每年需15．8億元，這些數目由政府承擔基本只算是小數目，然而，難免有些官員會存在貪污腐敗之念，在加大政府資金投入的同時必須加強對經費使用的監督和管理，確保每一筆資金都用在實處。根據今年的政府工作報告中的數據顯示："2011年，中國大力發展社會事業，促進經濟社會協調發展。各級政府加大對科技、教育、文化、衛生、體育事業的投入，全國財政支出2.82萬億元"。根據《中華人民共和國教育法》第37條規定："國家、社會對符合入學條件、家庭經濟困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助"， 政府還應認真落實社會福利制度，保障弱勢群體接受教育的權利。

 

在剛剛閉幕的十一屆全國人大五次會議上，國務院總理溫家寶在政府工作報告中表示："扎實推進教育公平。深入貫徹落實教育改革和發展規劃綱要。經過25年堅持不懈的努力，全面實現"兩基"目標。免除3000多萬名農村寄宿制學生住宿費，其中1228萬名中西部家庭經濟困難學生享受生活補助。建立起完整的家庭經濟困難學生資助體系。初步解決農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題"。要實現教育的均衡發展，必須對教育資源進行合理配置。溫家寶總理指出："資源配置要向中西部、農村、邊遠、民族地區和城市薄弱學校傾斜。繼續花大力氣推動解決擇校、入園等人民群眾關心的熱點難點問題。農村中小學布局要因地制宜，處理好提高教育質量和方便孩子們就近上學的關系。辦好農村寄宿學校，實施好農村義務教育學生營養改善計劃"。在完善經費保障機制的同時也要關注非公辦學校教師的待遇，盡量縮小城鄉收入差異，并鼓勵引導大學生畢業生積極投身弱勢群體教育事業中去。

 

 

（三） 加快戶籍制度改革

 

城市戶口、農村戶口是我國城鄉二元化結構的產物，與當今社會發展進步嚴重不協調。這一落后的戶籍制度，直接導致了農民工等弱勢群體隨遷子女遭受上學困難的境遇，"借讀費"、"贊助費"等種種針對這一群體的名詞應運而生。隨著政府對弱勢群體子女受教育的關愛和重視，借讀費、贊助費等種類的收費項目已經被政府所禁止，但是現實情況卻不容樂觀，有的學校由于缺乏辦學資金，或者出對于利益收入的考慮，仍然違反相關規定繼續收取借讀費、贊助費等，就當前的形勢看這一現象仍有進一步擴散的趨勢。這種現象對于原本就不富裕的農民工等弱勢群體家庭無疑是雪上加霜。

 

許多在城市的外來務工人員子女就是在父母工作出生長大的，從實質上說，他們已經不是農民工子女而是新生代城市市民。但受現今我國戶籍制度和高考制度的影響，許多農民工隨遷子女只能被迫回到家鄉的學校繼續就讀，這不僅打亂了孩子的學習進度，不同的學習環境也會對孩子的學習產生相應的影響，進而影響孩子考試的正常發揮。現行的戶籍制度在一定程度上也促使了弱勢群體子女不能平等接受教育這一現象的進一步惡化。

 

然而，戶籍的限制也不能完全放開，仍應設置一些合理的條件作為門檻，以防止出現大量的高考移民。制度的放開可以為外地學生提供平等的參加考試的機會，但也會促使大量懷有投機取巧之心的高考移民大量出現，這樣一來只會促使更不公平現象的產生。因此，改革是一把雙刃劍，戶籍制度需要在改革的同時加以適當的完善，以保障更好地實現公平。

 

（四）構建良好的家庭環境

 

家庭經濟是制約子女學習方面資金投入的關鍵性因素。較低的文化程度導致絕大多數農民工只能從事例如清潔工、建筑工人等收入相對較低的職業，較低的收入與隨著社會的發展進步而不斷上漲的學習費用不能相匹配，高昂的學習費用遠遠超出了農民工家庭所能承受的范圍。

 

農民工家長的工作往往具有流動性，也就導致子女常常隨之轉學，學習環境的不斷變化也將影響子女的學習效益。受舊中國傳統封建思想的影響，部分家長的觀念依舊很落后，與時代的發展格格不入，有的依舊有"重男輕女"的落后觀念，認為女孩不需要讀書，不愿意讓女孩上學；有的則認為讀書不是萬能的，學再多的知識也不如早點掙錢實惠。這樣一來導致部分學齡兒童喪失了平等入學的機會。

 

子女在生活中會受到家庭潛移默化地影響，家庭教育是整個教育體系的一個重要組成部分，也是整個教育體系的基礎，正所謂："合抱之木，生于毫木；九層之臺，始于壘土"。父母是孩子的第一任老師，在家庭教育中處于引導地位，家長無論是常年在外還是陪伴左右，在子女的成長過程中都應該多與子女進行交流，對子女加以引導，同時也要注重自身落后觀念的轉變，為子女營造良好的家庭學習環境。同時，在繁忙的工作間隙也應給予子女更多的關愛，使其健康成長。

 

（五）創造良好的社會環境

 

有幸進入城市的農民工隨遷子女們在城市經常受到歧視，人們常常"戴有色眼鏡看他們"，總覺得他們缺少家教，素質低，習慣差，會帶壞城市的孩子。但是，人生來就是平等的，并沒有高低貴賤之分，隨遷子女理應平等地享有城市的孩子所享有的一切權利。大家應該摒棄那些荒謬的排斥心理，給予他們更多的關愛。他們面對的是陌生的城市、陌生的環境、陌生的人群，周圍的一切對于他們來說都是陌生的，大家應該用滿腔的熱忱去感化他們的自卑，多與他們交流，使他們早日融入到城市中來。