論文提要：

 

我國《行政訴訟法》第五條規定："人民法院審理行政案件，對其具體行政行為是否合法進行審查。"這一規定表明了我國行政訴訟采用的是合法性審查標準，而在各類行政訴訟案件中如何應用該標準一直是行政法理論界和實務界研究的重點。隨著訴訟實踐的發展，行政公益訴訟近年來也成為我國司法實務界和行政法學界關注的熱點之一，特別是去年的行政訴訟法修改建議稿中，也特別增加了行政公益訴訟的相關條文："公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起行政公益訴訟。人民檢察院在接到申請之日起2個月內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。"這意味著行政公益訴訟的研究將不再停留在理論上。而引入行政公益訴訟后，如何運用合法性審查標準對其進行審查，將成為司法實踐中迫切需要解決的問題。為此，筆者從行政公益訴訟的內涵及現狀出發，探討行政公益訴訟合法性審查的范圍，包括受案范圍的確定、原告資格的審查、造成公益損害的結果或危險之存在；并進一步討論舉證責任的分配問題，包括行政訴訟中被告的特殊舉證責任和行政公益訴訟中原告的一般舉證責任等；以期在維護公共利益與平衡司法權、行政權上找到結合點，對司法實踐中行政公益訴訟的不斷完善起一定的指導作用，進一步促進社會穩定。

 

 

以下正文：

 

近年來，隨著行政訴訟實踐的發展和比較行政法學研究的深入，行政公益訴訟已成為我國司法實務界和行政法學界關注和討論的熱點話題之一。此外，在我國行政訴訟法修改建議稿中也為行政公益訴訟設計了相應條文："人民檢察院認為行政規章及其他行政規范性文件違反法律、法規，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政訴訟。""公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起行政公益訴訟。人民檢察院在接到申請之日起2個月內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。"修改稿中對"公益訴訟"內容的規定無疑是一大創舉，這為將來行政公益訴訟制度在我國的確立開啟了良好的開端。筆者認為，引入行政公益訴訟后，如何對其進行司法審查將成為各級法院和審判人員迫切需要解決的問題，本文擬從行政公益訴訟的現狀出發，就行政公益訴訟司法審查的范圍、舉證責任等進行探討，以期在司法實踐中對該制度的進一步完善起一定的指導作用。

 

一、行政公益訴訟的內涵及現狀分析

 

 （一）行政公益訴訟的內涵

 

行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，按照我國《行政訴訟法》和最高人民法院，《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，提起行政訴訟的原告必須具備三個條件：第一，必須是與被訴具體行政行為具有行政法人的利害關系；第二，必須是認為"自己的"合法權益受到侵害；第三，必須是自己的合法權益已受到侵害。這說明原告必須是以行政相對人本人的合法權益已受到具體行政行為侵害為前提的，否則，即不符合原告主體資格。對于行政公益訴訟，有學者認為是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監督機關的檢察院），認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟（1）。而筆者認為在我國，行政公益訴訟，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。

 

同傳統的行政訴訟相比，行政公益訴訟具有以下幾個顯著特征：其一，原告與被訴的行政行為沒有直接的利害關系。其二，被訴的對象是行政行為。行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為，凡是侵犯公益的違法行政行為或不作為均為行政公益訴訟的可訴對象。其三，行政訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實損害，但存在損害發生可能。這是因為行政公益訴訟的預防性質決定了只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可以提起訴訟。

 

（二）行政公益訴訟的現狀分析

 

在立法方面，我國《行政訴訟法》第2條及第27條都將原告資格限定在"有法律法規規定"的范圍內，而行政訴訟法《若干問題的解釋》中則確立了"法律上利害關系"的標準，雖然該解釋第12條及13條將"相鄰權人和公平競爭權人"納入原告資格，但仍然沒有肯定與行政行為沒有直接利害關系的公民、法人或其他組織提起行政訴訟的原告資格。有學者認為，我國的一些特別法中規定了公民提起行政公益訴訟的原告資格。如《海洋環境保護法》第4條的規定："一切單位和個人都有保護海洋環境的義務，并有權對污染損害海洋環境的單位和個人，以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行監督和檢舉。"《大氣污染防治法》第5條的規定："任何單位和個人都有保護大氣污染的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告。"其中"一切單位和個人都......進行檢舉和控告"就意味著可以向法院申請司法審查（2）。筆者不贊同這種觀點，"進行檢舉和監督"與"訴訟"是兩個概念，前者多指行政級別上的下級向上級舉報，由上級機關決定是否查處、如何處理等；而后者是經過公平、正當的程序來維護正當權益，更有利于實現對公共利益的保護。

 

在司法實踐方面，隨著社會和法律的發展，也出現了不少公民為了維護公共利益提起的行政訴訟。如沈某訴浙江桐鄉市國稅局行政不作為案（3）和南京市紫金山觀景臺一案（4）等。但是，這類行政公益訴訟的案件基本都被法院以公民原告主體不適格、公民主張的公共利益不屬于行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回起訴。

 

事實上，大量直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，已經使得引入行政公益訴訟制度勢在必行。例如，2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的"行政不作為"案等等。這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為都是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因此，在2012年的行政訴訟法修改建議稿中，法學專家也建議將行政公益訴訟納入行政訴訟范圍之內，這無疑是此次修改的一大亮點。

 

二、行政公益訴訟的合法性審查之范圍

 

（一）行政公益訴訟之受案范圍的確定

 

從理論上講，所有侵犯公共利益的違法行政行為都應納入司法審查的范圍，才能實現依法行政、建立法治國家的目標?？紤]到我國行政訴訟理論的發展狀況，行政機關行使職權及自我約束機制，司法機關解決行政爭議的能力等幾個影響受案范圍的因素，筆者認為，行政公益訴訟的受案范圍應當包括一下幾類行政行為：

 

1、損害公共利益的具體行政行為

 

這里所指的具體行政行為包括行政作為和行政不作為。所謂"作為"是指行政機關通過采取積極的損害公共利益的行為；"不作為"是指行政主體不改變原法律狀態的行政行為。

 

（1）積極行政行為

 

現代國家的法治原則，不僅要求行政行為合法，而且要求行政主體積極采取措施，保證法律的實施，維護國家利益和公民的合法權益。積極行政行為就是要求行政機關依據法定職權，在不需要行政相對人申請的情況下即作出行政行為，以確保政府能夠更好地滿足不斷增長的行政需要。但是，當行政機關或其工作人員基于地區利益、部門利益和個人私利行政時，往往是借行政行為之名，以侵害國家利益和社會公共利益為代價而謀取某些暫時利益。因為行政機關侵犯的是不特定的多數人的利益，這些利益主體的分布范圍大，數量多，因此給社會造成的危害就更大。這時，無論該行政行為是否直接侵犯了公民的合法權益，公民都可以將該行政機關列為被告，提起行政訴訟，以維護公共利益。關于這類型的事件目前比較多見，例如行政機關違法減免稅、行政機關損害自然環境等行為，由于行政機關濫用職權，不依法辦事，使得一些具體行政行為侵害了公共利益，造成嚴重后果，有的群體不斷上訪，嚴重者更是暴發官民沖突，引起群體性事件等等。

 

（2）損害公共利益的行政不作為

 

行政機關具有行政執法權，是處理行政違法行為的唯一法定機關。對于侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，只能先通過行政機關處理。當行政機關對揭發侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為的投訴不予答復或處理違法時，此時投訴人面臨的是行政行為的遲延、不作為和違法，并不具有對實施侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為人的直接訴權。投訴人面臨的救濟渠道只能是提起行政訴訟。但是，按照現行法律的規定，當行政不作為侵犯國家利益和社會公共利益時，由于不存在明確的受到侵害的利害關系人而無法得到救濟，而行政機關的這種不作為一方面與行政服務職能相違背，一方面更大程度上地侵害了不特定多數人的利益。因此，這種損害國家利益和社會公共利益的不作為，應當納入公益行政訴訟的范圍。

 

2、損害公共利益的抽象行政行為

 

抽象行政行為是指由行政主體對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為。世界上很多國家都把抽象行政行為作為司法審查的對象。因為抽象行政行為的性質決定了只要其一旦違反法律(憲法或法律)或正當程序，就將必然損害公共利益。首先，抽象行政行為是單方的行為，極有可能違背人民的意志，與憲法、法律相抵觸，所以抽象行政行為不應享有司法豁免權。其次，由于抽象行政行為是針對不特定對象作出的、能夠反復適用的、具有普遍約束力的規范性文件，決定了法院審查抽象行政行為是審查具體行政行為的前提，法院如果不對具體行政行為據以作出的具有普遍約束力的行政決定、命令加以審查，則具體行政行為的合法性審查便無從談起。所以，筆者認為行政公益訴訟的訴訟對象應包括抽象行政行為。但應當對此處的"抽象行政行為"作嚴格解釋，即"抽象行政行為"的行為主體必須是國務院及其各部或直屬機構，各級人民政府，或省級政府各部門行政機關;其表現形式必須是行政法規，部門規章，政府規章或自治條例，其他規范性文件則不在此列。

 

（二）行政公益訴訟之原告資格的審查

 

原告資格的審查即法律賦予何種主體起訴權的問題。"行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速。"（5）縱觀世界各國行政公益訴訟的發展史，可以發現公益訴訟實質上就是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的通道越發暢通的產物。為使公共利益獲得可訴性，不應苛求起訴人須與被訴行政行為有直接利害關系，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的主體提起訴訟的權利。但是考慮到我國的現實國情，現階段公民對公益訴訟的起訴權仍不應過寬。具體而言，即行政公益訴訟的"啟動權"由公民享有，而特定機關享有起訴權，具有原告資格。

 

所謂"啟動權"，是指公民針對侵害公共利益的行政行為，不能直接向法院起訴，而只能向特定機關告訴或申請，由特定機關依法決定是否起訴。未賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格，主要是由于法律價值的衡量問題。在法律水平(包括法律制度、法律體系、法律文化以及公民的法律素質和意識等)較高的情況下，普通公民享有起訴權，確實有利于更高效率地保障公民權益，制約政府權力，同時也鼓勵公民積極參與到社會建設中來，而不必擔心引起濫訴。但在法律水平不高的情況下，則很可能出現濫訴，降低行政效率。我國兩千多年的封建傳統，整個法律體系還不盡完善，公民的法律素質和意識的參差不齊，這決定了我們暫時不能賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格。因此，依我國現狀，為了訴訟經濟和防止濫訴，應將行政公益訴訟的起訴權交由具有專門知識的特定機關（6）。

 

享有行政公益訴訟起訴權的特定機關主要指檢察機關，其以公益代表人的身份為維護公益而提起公訴。根據憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，有權對一切違反法律的行為進行監督。從檢察院的實際功能也可看出，其主要職能保護國家和公共利益。因此，檢察機關享有行政公訴的起訴權符合憲法規定，并充分體現了檢察機關的應有職能。

 

此外，在某些情況下，也可允許公益性社會團體或自治性組織對行政機關侵害社會公益的行為提起訴訟。現實生活中，某些社會團體的成員在社會上往往處于弱者的地位，如消費者，殘疾人等，他們的利益由于自身的弱勢而只能依賴其所屬團體的維護。此外，行業協會對行政機關明顯損害該行業職業人員的利益的行為也可以直接向法院提起行政公訴。

 

　　檢察機關是否提起行政公訴的決定，應依照法律的規定做出。因此，行政公益訴訟必須以法律有特別規定為前提，明確規定行政公訴的原告資格、受案范圍和受理條件，防止特定機關濫用訴權，影響行政行為的效率。

 

（三）造成公益損害的結果或危險之存在

 

行政公益訴訟啟動后，法院審查的重點在于涉案行政行為是否違反法律法規，并侵害了公共利益或有侵害之危險。

 

第一，行政公益訴訟的原告只要認為公共利益受到或將要受到行政主體行政行為的侵害即可提起訴訟，而至于公眾利益實際上是否受到侵害或有侵害之危險，則由法院通過審理進行判定。

 

第二，違法包括違反實體法和程序法。實體法指廣義的法律，包括憲法、法律、法規、規章、自治條例、單行條例以及其他各類規范性文件。"程序違法"是指行政主體實施行政行為的程序違反了行政程序法或特定法律關于特定行政行為的程序規定，而這種程序違法一定程度上使得公共利益收到侵害或者處于危險之中。

 

第三，違法行政行為造成公共利益損害的結果或者使公共利益處于危險之中。所謂公共利益，是指不特定的多數人所共同享有的利益。在當今社會，公共利益不僅包括物質利益，還包括環境利益、消費利益甚至審美利益等。就行政公益訴訟的特點而言，它是指被訴行政行為對社會性的公共利益造成損害或者使其處于危險之中，而并非直接損害公民私人的利益。行政公益訴訟的主要目的在于維護社會公益，其訴訟基礎并不在于某種私人利益受到侵害或危險，而在于希望保護因行政主體違法行為而受到損害的社會公益，但是，法律并不排除權利人因包含在社會公益中的個人私利收到損害而提起公益訴訟的權利。

 

此外，行政公益訴訟具有明顯的預防性質，即對公益的損害并不需要現實的發生，社會公眾利益雖沒有受到現實侵害，但只要根據一般理性人的判斷，某行政行為在經過一定時間或某條件成就后，就將給社會公益造成實際損害的，權利人就可對該不法行為提起公益訴訟。之所以這樣規定是因為，公共利益一般關系到多數人的利益，一旦造成實際損害，其損失將很難彌補。因而，為最大限度的保護公益，應允許原告人在公益有受侵害之虞但尚未實際發生時對侵害行政行為提起訴訟。

 

此外，檢察機關的審查應遵循形式審查的原則。即檢察機關必須依照法律和法定程序對公民的起訴請求進行審查，其審查范圍主要包括行政主體的行政行為是否違法，社會公益是否遭受了行政行為的侵害或有侵害之危險，以及是否超過一般行政訴訟的范圍等。檢察機關對以上事項只進行形式審查，以衡量是否達到訴的標準。而檢察機關決定起訴并不當然導致訴訟開始，最終的受理與否仍然由法院決定。起訴一旦受理，檢察機關便與普通行政訴訟的原告一樣，享有相同的訴訟權利，履行相同的訴訟義務。

 

三、行政公益訴訟的舉證責任分配

 

在行政訴訟當中，可將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任，即"對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應根據具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者稱為行政訴訟中的特別舉證責任，而后者則可稱為一般舉證責任。具體來說，對具體行政行為的合法與否及所依據的法律、法規及規范性文件由被告負舉證責任。而在行政公益訴訟中，對公共利益已經受到損害或即將因行政行為受到損害的事實則應由原告負舉證責任，已經造成損害的，應提供證明損害事實的證據；行政行為即將造成公共利益侵犯的，應就被訴行政行為與即將造成公共得益的損害存有因果關系提供表面證據。對于只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，如違法不征稅、不查處偷稅漏稅行為等，原告只需向法院提供線索即可，立案后，由被告對其沒有違法情形舉證。對其他程序上及民事上的有關事實，仍應遵循"誰主張、誰舉證"的原則。

 

行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，即將修改的行政訴訟法很有可能引入該制度，這一方面需要我們在理論上探討研究其合法性審查的相關問題，另一方面也需要在司法實踐中不斷完善對其的合法性審查，在維護公共利益與平衡司法權、行政權上找到結合點，進一步促進社會穩定。