摘要：將于2013年1月1日施行的《民事訴訟法》將公益訴訟寫入其中。這對我國民事公益的保護將帶來里程碑式的推動作用。但由于法律規定的原則性，關于哪些主體可以作為原告提起公益訴訟還有待法律進一步明確和拓展。筆者認為，應從民事公益訴訟主體界定和確立原則進行深入分析，從理論和我國實際，從頂層設計層面，合理界定我國公益訴訟的主體。并以發展的眼光，以最大限度保障公益為目的，盡早實現訴訟主體的社會全覆蓋。

 

關鍵字：民事公益訴訟 主體 原則 問題 厘定

 

 

一、民事公益訴訟主體之界定

 

（一）我國現行法律及規定對民事公益訴訟的規定。

 

我國新修訂的民事訴訟法規定了"對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關團體可以向人民法院提起訴訟。"該規定對我國民事公益訴訟的主體作了原則性的規定，為我國民事公益訴訟開辟了廣闊的前景。但是，理論和實踐中的相關問題仍需要進一步厘清。目前，散見于我國法律和其他規范中的民事公益訴訟主體的規定如下：

 

1.《環境保護法》（1989年）第6條，"一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告"的規定，這里的"檢舉和控告"可以理解為允許"一切單位和個人"提起環境公益訴訟。

 

2.《海洋環境保護法》（1999年）第30條，"對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求"，該規定從一定程度上可以認為是賦予了海洋行政管理部門代表國家對破壞海洋環境的行為提起公益訴訟的權力。

 

3.《水污染防治法》（2008年）第88條，"因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。國家鼓勵法律服務機構和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助"的規定，"環境保護主管部門和社會團體""支持"受害人提起訴訟，從一定程度上可以理解為可提起公益訴訟。

 

4.國務院于2005年12月3日頒布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》強調，"完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度"，"發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟"，可以認為是行政法規對環境公益訴訟作出了規定。

 

5.最高人民法院出臺的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》（2010年）第13條，人民法院應當"依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為"，規定環境保護行政部門代表國家提起環境公益訴訟。

 

（二）民事公益訴訟的界定。

 

上述規定雖然是我國立法中對民事公益訴訟的規定，但是目前，我國對民事公益訴訟并沒有形成權威的定義。綜合理論與實踐兩方面的情況來看，可以將民事公益訴訟定義如下：所謂民事公益訴訟是指法律規定的主體依法對在民事、經濟活動中違反民事、經濟法律, 侵害國家或社會公共利益, 破壞社會秩序和經濟秩序以及損害相關領域或行業人員利益的行為人或組織提起民事訴訟, 要求人民法院通過審判來維護國家、社會公共利益或相關人員利益的訴訟活動。與傳統民事訴訟相較而言,民事公益訴訟具有以下特點:

 

1.民事公益訴訟目的具有公益性。提起民事公益訴訟的目的是為了制止損害國家或社會公共利益以及相關人員利益的行為，雖然提起訴訟的主體可能也是利益相關者之一，但他或他們的訴訟目的或效果會及于國家、社會公共利益或其他人的利益，而不僅僅是利己的訴訟活動，這是區別于一般民事訴訟的重要特點。

 

2.提起民事公益訴訟主體具有廣泛性。它不僅局限于利害關系人, 同時也包括法定的組織。由于國家利益和社會公共利益在一定程度上，不與個人利益直接相關，因此，容易導致社會團體等主體不積極起訴維護利益。因此，民事公益訴訟的主體必須具有廣泛性，充分發揮社會各個主體的力量，來共同維護社會之公共利益。

 

3.民事公益訴訟請求具有不特定性, 它包含對不特定多數人的普遍性利益的保護請求。民事公益訴訟的訴訟請求，既有可能是起訴人請求法院解決損害自己作為當事人之一的糾紛，也有可能是請求法院解決與自己并無直接關聯的損害利益的糾紛。

 

（三）民事公益訴訟主體之界定。

 

民事公益訴訟之主體，指在民事公益訴訟中承擔訴訟程序和實體權利及訴訟結果之主體。它包含訴訟中的各方當事人。鑒于民事公益訴訟的被告主要是侵害民事公益的主體，無需多論，民事公益訴訟主體需要明確的是原告一方。民事公益訴訟的原告，依我國即將施行的《民事訴訟法》規定，為"對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關團體可以向人民法院提起訴訟"，此處的"法律規定的機關和有關團體"即為民事公益訴訟的原告。因此，可以將民事公益訴訟的原告界定如下，民事公益訴訟的原告指與糾紛無直接利害關系或雖有利害關系但其訴訟請求超越了其個人利益而具有維護公益之目的，依照法律規定，可以對侵害民事公益的組織或個人提起民事訴訟的組織或個人。

 

二、我國民事公益訴訟主體確定應遵循的原則

 

（一）主體的多元化和開放性原則。

 

民事公益訴訟并無確定的主體，根據全社會所有成員都有權力也有義務維護公共利益的原理，全社會每個成員，不論其是個人還是組織，都是應然的民事公益訴訟主體。在具體的訴訟中，還應當允許有新的訴訟主體加入（指原告一方），以利于原告方的力量足夠維護公益。

 

（二）維護國家、社會公共利益或相關人員利益的有效性原則。

 

設立民事公益訴訟的目的，就是為了保護公益。因此，在確立訴訟主體的時候，訴訟行為能力和有效性是一個重要的標準。從這個角度來看，不具備民事行為能力的人自然不能充當民事公益訴訟的主體。除此以外，其他個人和組織均可作為民事公益訴訟的主體。

 

（三）盡量不限制社會任一成員的訴訟權利原則。

 

該原則與第一個原則不同。第一個原則是從公益的保護角度來確立的，而這個原則是從社會成員的權利的角度去考察。作為社會成員，天然擁有為社會作貢獻，維護社會公益之權利。因此，在確立民事公益訴訟主體時，應充分尊重和保護社會任一成員之訴訟權利，無合理理由，不得限制。

 

（四）結合我國具體國情，穩步持續推進原則。

 

從理論上講，每個社會成員都應該是社會公益的受益人，也當然應該是社會公益的維護者。既然實體權利上是受益人和維護者，程序權利上就當然應該具有訴訟權利。但是，必須要看到，我國目前的國情所處的經濟社會和司法發展水平，無法支撐任一社會成員都可以作為民事公益訴訟的主體。目前，只能根據法院的承受能力、民間組織發育成熟程度、公民社會成長水平等因素來逐步推進我國民事公益訴訟，不斷提高公民和民間組織行使實權權利的程序保障。

 

三、待厘清的若干相關問題

 

（一）民事公益訴訟主體是否與案件具有直接利害關系問題。

 

我國民事訴訟法規定，訴訟主體需要與案件有直接利害關系。隨著此次修法將公益訴訟寫入，是否意味著與案件無直接利害關系的主體亦可成為訴訟主體? "對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關團體可以向人民法院提起訴訟。" 從已有的法律規定來看，法律規定的機關和有關團體與案件并無直接利害關系，因此，可以說民事公益訴訟主體并不需要與案件有直接利害關系。此外，如果當事人與案件有直接利害關系，是否可以成為公益訴訟的主體？比如環境污染案件中，受害人可不可以主張污染企業在賠償自身損失的同時，要求污染企業恢復環境原貌，同時給予其他受害者賠償？既然民事公益訴訟的目的是維護公益，則任何有益于公益之主體均可以成為合適之訴訟主體，而不論其是否與案件有直接利害關系。將直接利害關系人納入公益訴訟主體，可以節約訴訟成本，充分利用利害關系人的積極性，有利于公益的恢復。

 

（二）民間公益組織和營利性團體是否可以作為訴訟主體問題。

 

從國外的情況來看，民間公益組織是公益訴訟的中堅力量。因此，民間公益組織當然應該作為民事公益訴訟的主體。但有觀點認為，我國民間公益組織發育不完善，相關的管理約束制度不健全，目前不宜確立起公益訴訟主體地位。此觀點認識到了我國民間公益組織的不發達的現狀。但對這種現狀，不僅不是從扶持其發展壯大的角度去考慮，反而從限制其實踐其宗旨的權利能力入手，實不可取。從理論而言，民間公益組織堪稱公益訴訟最為理想的原告。民間公益組織具有公益性、專業性和利益中立性，在公益訴訟上具有得天獨厚的優勢。還要看到，隨著我國公民社會的發育，我國的民間組織成長的土壤已自發成熟起來，近年來網絡上出現的不少民間意見領袖受到廣大網友熱捧的現象宣告了我國民間公益組織的廣泛興起的條件已然成熟。其必將對我國民事公益訴訟帶來無可比擬的巨大推動作用。但是，我們必須要看到，與國外相比，我國社會公益組織的發展程度相對落后，群眾參與公益訴訟的意識不高，特別是與國外的社會公益組織相比，我國的社會公益組織的經濟基礎往往比較薄弱，無法承擔漫長的公益訴訟耗費的巨額成本。因此，有必要在完善民事公益訴訟時，對民間團體等作為原告進行公益訴訟時，給予原告免訴訟費和勝訴時給予一定的獎勵，可以激勵更多的民間公益組織為社會公益而奮斗。

 

關于營利性組織能否成為公益訴訟主體的問題，其實此問題十分簡單，營利性組織有實力成為公益訴訟的主體。但學界和實務界有觀點認為：營利性組織由于具有強烈的營利傾向，對民事公益訴訟不會有積極性；此外，其營利性的特質反而可能運用訴訟主體身份牟取不當利益，損害公益。這種觀點不能成立。因為，公益訴訟不論輸贏原告無法獲得由判決帶來的直接利益，至于原告會不會利用自身的身份和所掌握的證據事實，為了不正當利益而損害公益，其實誰做原告都存在這個風險。關鍵是要在訴訟中強化監督制度，而不是減少訴訟主體的范圍。

 

（三）檢察院是能否作為民事公益訴訟主體問題。

 

我國憲法第129條規定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關作為國家法律的監督者, 有權對一切法律活動進行監督, 其監督的出發點和目的均是為了保護國家、社會公共利益和善良風俗。檢察機關作為國家機關, 其與一般的訴訟當事人相比, 所擁有的人力、物力和財力、在調查取證及參與訴訟方面所享有的職權和專業能力, 特別有利于平衡當前民事公益訴訟中存在的原告弱勢、被告強勢的實力差距。因此, 在我國, 檢察機關的基本性質和職能決定了其提起公益訴訟的主體的可行性。

 

有觀點認為，檢察院的組織法并未明確規定其可以提起民事公益訴訟，作為國家機關，本著法無明確授權不作為的法律原則，檢察院不應該作為民事公益訴訟的主體。該觀點也是值得商榷的。目前，新修訂的民事訴訟法規定了"法律規定的機關和有關團體可以向人民法院提起訴訟"，此規定即從法律層面為檢察院作為民事公益訴訟原告提供了法律依據。從我國目前情況來看，檢察院作為專業法律機關，承擔起公益訴訟主體職責較其他部門具有不可比擬的優勢，必須充分利用檢察機關的這一優勢，推動民事公益訴訟的發展。

 

（四）行政部門可否作為訴訟主體問題。

 

從擴大民事訴訟主體，增加公益被保護的機會的角度來看，行政部門可以作為民事公益訴訟的主體。而且，從行政部門的訴訟能力來看，也完全具備應對復雜訴訟的人力、物力和財力。有觀點認為：行政部門并不是公益訴訟的理想原告。因為行政機關是擁有執法權的綜合管理部門，由其作為公益訴訟的原告打官司，難免有怠于行使職權的嫌疑和行政不作為之嫌質疑檢察院作為環境公益訴訟主體的合理性。這種觀點是值得商榷的。行政部門雖然擁有行政執法權，但行政部門是多個部門各履其職，而不是由一個行政部門擁有全部行政執法權，簡言之，對某一個行政部門來說，民事公益訴訟所涉的事件，完全可能不是其職責范圍內之事，其通過提起民事公益訴訟來維護公益，何來怠于行使職權？何來行政不作為？即便作為其職責范圍內之事，在窮盡了行政職能之后，起訴到法院要求法院用裁判保護公共利益也是值得肯定的作為。其實，行政部門作為社會中一個重要的組成部分，其有力量，也有義務為了社會的公益去盡自己的力量。因此，行政部門當然應該成為民事公益訴訟的主體。

 

（五）公民是否可以成為民事公益訴訟的主體問題。

 

公民的人數眾多，最容易發現損害公益的情況，按理應是公益訴訟最為倚重的主體之一。但此次民事訴訟法修改，并未將公民作為公益訴訟主體寫入。拋開此次修法的規定不說，從理論和實踐來看，公民當然應該作為公益訴訟的主體。理由如下：公民總數眾多，精力無限；公民社會的成長，公民獻身公益的意識不斷增強；公民中藏龍臥虎，特別是當這些能人志士集合起來，力量無與倫比，將對訴訟案件起到極大的推動作用。當然，如果單個公民作為原告提起訴訟，可能這個人的訴訟能力并不強，會不會因此而降低公益一方的勝訴可能。這種可能性是存在的，但可以通過設置其他公民或組織加入的程序，增強原告方的訴訟能力來解決這個問題。  

 

 

 

 

 

 

 

參考文獻：

 

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