"三農(nóng)"問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的根本是土地問題。農(nóng)村"土地?zé)?span lang="EN-US">"現(xiàn)象再次出現(xiàn)，被拋荒、代耕、流轉(zhuǎn)的土地，成為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾的誘因之一。由此引發(fā)的農(nóng)村土地承包糾紛大量涌現(xiàn)，2012年1－7月已受理197件，其涉及面廣，群體性強(qiáng)，不僅影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，處理上稍有不慎便會(huì)加劇矛盾。因此，我院對此類案件高度關(guān)注，展開了專項(xiàng)調(diào)研，以期尋求化解矛盾的良方，增進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

 

一、近年來農(nóng)村土地承包類案件的數(shù)量、類型及分析

 

（一）近四年來審理的農(nóng)村土地承包類糾紛案件

 

表1:2008-2011年溧陽法院受理的農(nóng)村土地承包糾紛

 

 

時(shí)間   主要案件類型

 

農(nóng)業(yè)承包合同糾紛  土地征用、征收補(bǔ)償費(fèi)糾紛  其他土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛 總計(jì)

 

2008年 74件   25件   9件 108件

 

2009年 87件   24件   2件 113件

 

2010年 232件  29件   6件 267件

 

2011年 224件  13件   8件 245件

 

合計(jì)   617件  91件   25件   733件

 

 

表2：被告為村委會(huì)、村民小組的案件及其所占比例

 

時(shí)間   案件總數(shù)   村委會(huì)、村民小組為被告的案件數(shù)   所占比例（%）

 

2008年 108件  41件   37.96

 

2009年 113件  41件   36.28

 

2010年 267件  53件   19.85

 

2011年 245件  29件   11.83

 

 

表3：農(nóng)村土地承包類糾紛占商事案件的比重

 

時(shí)間   商事案件   農(nóng)村土地承包類案件 比例（%）

 

2008年 797件  108件  13.55

 

2009年 620件  113件  18.23

 

2010年 775件  267件  34.45

 

2011年 929件  245件  26.37

 

合計(jì)   3121件 733件  23.49

 

（二）相關(guān)數(shù)據(jù)分析

 

對上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，我市農(nóng)村土地承包糾紛類案件呈如下特點(diǎn)：

 

1、2008年至今，經(jīng)由法院審理的各類農(nóng)村土地承包糾紛數(shù)量呈翻倍增長趨勢。案件數(shù)在民二庭審理的所有商事案件中所占比重平均達(dá)到近1/4，最高時(shí)超過1/3。這些糾紛隱患很大，為取得較好的法律效果和社會(huì)效果，往往要投入大量的審判資源，加劇了案多人少的矛盾。

 

2、村民與村委會(huì)、村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織之間發(fā)生的糾紛數(shù)量多。在統(tǒng)計(jì)的733件案件中，村委會(huì)、村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織與土地承包人之間的糾紛，占全部收案的22.4%。特別是2008、2009年所占比重高達(dá)35%以上，2010、2011年所占比重雖有降低，但案件數(shù)量并沒有明顯減少，主要涉及支付土地承包費(fèi)、解除承包合同收回土地類案件。

 

3、在農(nóng)村土地承包案件中，農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件數(shù)量最多，比重最高，增幅最快。2010、2011年案件數(shù)是2008年案件數(shù)的三倍。大批量案件反映出農(nóng)村土地承包合同簽訂過程中程序不規(guī)范、手續(xù)不健全問題，同時(shí)，部分違約案件也暴露了少數(shù)農(nóng)民因受利益驅(qū)動(dòng)而缺乏應(yīng)有的誠信。

 

二、農(nóng)村土地承包糾紛案件增多的原因分析

 

（一）法律和政策因素

 

法律層面。2003年3月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）出臺(tái)，2005年7月最高人民法院頒布《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，雖然農(nóng)村土地承包糾紛實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是，《農(nóng)村土地承包法》的諸多規(guī)定與農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)，可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，該法與原有政策也不完全銜接，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包實(shí)踐中存在諸多問題。

 

政策層面。2005年12月，十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過了關(guān)于廢止農(nóng)業(yè)稅條例的決定，從原來應(yīng)繳納農(nóng)業(yè)稅到減免及現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。政策改變的結(jié)果引發(fā)利益格局大調(diào)整，而這一改變呈現(xiàn)突變性，缺少應(yīng)有的過渡期。同時(shí)，與承包合同、流轉(zhuǎn)合同等合同及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要相對穩(wěn)定的要求發(fā)生沖突，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包合同糾紛不斷出現(xiàn)。

 

（二）農(nóng)村土地價(jià)值攀升

 

一方面，國家關(guān)于扶持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收等政策的出臺(tái)，由之前的上繳農(nóng)業(yè)稅變?yōu)椴粌H免繳農(nóng)業(yè)稅，還有每畝123元（2012年標(biāo)準(zhǔn)）的農(nóng)資補(bǔ)貼，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。一些離鄉(xiāng)打工的農(nóng)民萌生回鄉(xiāng)耕種或承包土地的想法，原先被拋荒、棄置的土地被爭相耕種，還有一些農(nóng)民想收回以前"以租代征"的土地。

 

另一方面，近年來，工業(yè)園區(qū)遍地開花，城市化步伐明顯加快，加之高速鐵路、公路等建設(shè)項(xiàng)目，征用了大量土地。而耕地面積減少，可用資源緊俏，致使土地價(jià)格不斷攀升。這些土地征用補(bǔ)償款數(shù)額較大，2005年之前每畝補(bǔ)償1.7萬元，到2011年補(bǔ)償數(shù)額上調(diào)至每畝4.5萬元，增幅164%。在利益的刺激下，拋荒或棄地農(nóng)民紛紛要爭回土地，因此，由征地補(bǔ)償款引發(fā)的糾紛占據(jù)了農(nóng)村土地承包糾紛的較大比重，矛盾也比較激烈。

 

（三）各級組織管理缺位

 

近年來，從市委農(nóng)村工作辦公室到鎮(zhèn)、村相關(guān)機(jī)構(gòu)都在采取各項(xiàng)措施化解農(nóng)村土地承包糾紛，但是相關(guān)工作的疏漏和缺位，仍是土地承包矛盾產(chǎn)生乃至激化的重要因素。

 

1、承包土地權(quán)屬不清晰。農(nóng)村土地的有關(guān)管理部門未能全面準(zhǔn)確地掌握農(nóng)村土地利用的真實(shí)情況，也未完全做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，一些農(nóng)村土地的權(quán)屬不明，四至不清，面積不準(zhǔn)，致使相關(guān)利益主體之間引發(fā)爭議。

 

2、經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不規(guī)范。98年我市實(shí)行第二輪承包時(shí)，部分地方未發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書，后在上級部門進(jìn)行檢查前夕進(jìn)行臨時(shí)補(bǔ)發(fā)，出現(xiàn)不少混亂乃至錯(cuò)發(fā)的情形。

 

3、應(yīng)予調(diào)整而未作變更登記。因轉(zhuǎn)讓、互換部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)，或者因依法征地等原因未及時(shí)按程序進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)的主體變動(dòng)或田塊的地點(diǎn)變化、面積變化，卻未作相應(yīng)的變更登記。

 

4、相關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)職能未充分發(fā)揮。據(jù)了解，目前我市農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)人員不足，資源不多，近年來平均每年受理案件10件左右，大部分能夠通過調(diào)解、仲裁案結(jié)事了，但仍有部分矛盾要訴至法院。同時(shí)，面對爭議比較大的案件，仲裁人員也會(huì)建議當(dāng)事人通過訴訟途徑解決，無形中弱化了該機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。

 

5、相關(guān)司法所職能未充分發(fā)揮。作為處在基層一線的鎮(zhèn)區(qū)司法所，對相關(guān)政策把握不準(zhǔn)確，對一些矛盾未及時(shí)向有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，對當(dāng)?shù)孛耖g糾紛調(diào)處力度不夠，少數(shù)人員甚至為某一方當(dāng)事人代理案件。這些做法有違其在處理本鎮(zhèn)轄區(qū)各種矛盾糾紛中的中立地位，無形中增加了涉訴糾紛數(shù)量。

 

6、相關(guān)鎮(zhèn)村存在與民爭利現(xiàn)象。個(gè)別鎮(zhèn)、村未能充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營自主權(quán)，工作方式方法簡單粗放，事先不征求村民意見，或只是象征性地弄一個(gè)"多數(shù)村民意見"，更未取得相關(guān)村民委托鎮(zhèn)村統(tǒng)一發(fā)包的授權(quán)，打著各種旗號（規(guī)模種植、規(guī)模養(yǎng)殖、集約經(jīng)營、提高農(nóng)民收入、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等）擅自強(qiáng)行收回農(nóng)民土地，以鎮(zhèn)村名義重新發(fā)包，卻不將承包金全部發(fā)給相關(guān)村民，而是截留部分承包金，與民爭利，引起矛盾激化，群眾矛頭指向政府或基層組織。

 

7、基層組織工作中出現(xiàn)偏差。相當(dāng)一些基層組織軟弱渙散，不少基層干部在遇到相關(guān)矛盾糾紛時(shí)，不及時(shí)主動(dòng)去做化解工作，存在拖延、推諉、怕得罪人現(xiàn)象，致使訴訟案件增多。一些基層組織和干部生怕矛盾殃及自身，不能站在公道正義立場，按照任何一方要求輕率地為各方當(dāng)事人出具相互矛盾的"證明"，并加蓋公章。一些基層組織和干部明知相關(guān)情況或持有相關(guān)臺(tái)賬底冊，但在法院調(diào)查取證時(shí)以各種理由不予配合，有的推托不知道，有的推托記不清，有的推托是前任的事情，有的推托干部難當(dāng)、老百姓難管，有的推托沒資料沒臺(tái)賬。有的村民委員會(huì)、村民小組在發(fā)放土地征收補(bǔ)償款時(shí)，未按規(guī)定制定分配方案，甚至出現(xiàn)部分村民利用民主議定程序，在征地補(bǔ)償安置方案中排除另一些村民應(yīng)享有的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不分或少分補(bǔ)償款，引發(fā)矛盾。

 

三、化解和預(yù)防農(nóng)村土地承包糾紛的對策

 

要有效化解和預(yù)防農(nóng)村土地承包糾紛，除了需要立法的逐步完善，加強(qiáng)對《農(nóng)村土地承包法》以及相關(guān)政策進(jìn)行廣泛、深入宣傳，還需要各相關(guān)部門各司其職，形成合力。

 

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作

 

市委農(nóng)村工作辦公室應(yīng)牽頭組織清查并盡力查找98年二輪

 

土地承包底冊，責(zé)成相關(guān)單位將散落的資料重新收集起來，不回避二輪承包時(shí)亂發(fā)、錯(cuò)發(fā)權(quán)證問題，該補(bǔ)發(fā)的要補(bǔ)發(fā)，該變更的要變更，該撤銷的要撤銷。要查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積、用途等基本情況，力爭盡快把全市范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織及相關(guān)村民，確保確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

 

（二）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放工作

 

《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書》是農(nóng)民獲得集體土地承包

 

經(jīng)營權(quán)的具有法律效力的憑證。各鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門要采取多種形式，把已經(jīng)確認(rèn)到戶的基本農(nóng)田數(shù)量和地塊，逐步在土地承包經(jīng)營權(quán)證書中注明；確有困難的，可先在鎮(zhèn)、村組織建立確認(rèn)到戶、到地塊的基本農(nóng)田臺(tái)賬。

 

（三）規(guī)范和引導(dǎo)各類土地流轉(zhuǎn)行為

 

村民委員會(huì)要尊重農(nóng)民的主體地位，依法正確引導(dǎo)和規(guī)范土

 

地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，并為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)提供信息咨詢、委托代理、合同簽訂等服務(wù)，有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)檔案管理，做到專門登記、專柜存放，專人保管，建立合同臺(tái)賬和信息管理數(shù)據(jù)庫。同時(shí)，及時(shí)清理原有合同，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)采取補(bǔ)救完善措施。

 

（四）尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營自主權(quán)

 

鎮(zhèn)、村兩級組織應(yīng)充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營自主權(quán)，不能想方設(shè)法、巧立名目與民爭利。即使根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃需要作統(tǒng)一調(diào)整，也要做好深入細(xì)致的宣傳發(fā)動(dòng)工作，與所涉村民加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，共同分析利弊得失，爭取村民的理解和支持，同時(shí)取得村民授權(quán)委托，完善手續(xù)，以免時(shí)間長了口說無憑。尤其是該給村民的要堅(jiān)決給足，不得截留部分資金供鎮(zhèn)村干部用于各類吃喝玩樂開支，以免嚴(yán)重影響干群關(guān)系。

 

（五）完善村民自治以保障村民權(quán)利

 

各村民委員會(huì)要嚴(yán)格遵循《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，不斷規(guī)范和完善村民代表會(huì)議制度，發(fā)展基層民主法治，實(shí)行村民自治，村民代表切實(shí)按照村民意愿決定土地承包經(jīng)營權(quán)、收益分配等重大權(quán)益，真正做到村民代表由村民選舉產(chǎn)生，對村民負(fù)責(zé)。在發(fā)放土地征用補(bǔ)償款時(shí)，要依法按照民主議定程序確定村民資格和分配方式，但也要防止個(gè)別地方以多數(shù)人名義非法剝奪少數(shù)人合法權(quán)益的現(xiàn)象。

 

（六）合力構(gòu)建多元矛盾化解工作機(jī)制

 

土地問題面廣量大，土地糾紛群體性強(qiáng)，對社會(huì)穩(wěn)定的影響不可低估，只有借助多方力量并形成合力，構(gòu)建多元矛盾化解工作機(jī)制才能有序妥善處理。為此，我們建議：

 

1、強(qiáng)化村民自治組織調(diào)處土地糾紛功能。由于村、組干部熟悉土地承包情況，對糾紛的歷史、現(xiàn)狀和形成原因比較了解，對當(dāng)事人也比較熟悉，調(diào)處矛盾具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。因此，針對土地承包糾紛，村民委員會(huì)應(yīng)委派熟悉情況的村、組干部第一時(shí)間介入，在充分考慮歷史和現(xiàn)實(shí)的情況下，依法做好協(xié)調(diào)、說服工作，努力將矛盾化解在基層一線、化解在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，不管調(diào)處成功與否，均要形成相關(guān)書面調(diào)解材料及初步處理意見，全面反映糾紛產(chǎn)生的歷史背景、形成原因、爭議焦點(diǎn)和調(diào)處過程。

 

2、發(fā)揮鎮(zhèn)區(qū)政府調(diào)處土地糾紛的作用。鎮(zhèn)區(qū)人民政府是國家政權(quán)組織中最基層的一級政府機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著維護(hù)穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生和管理社會(huì)的重要職能。在農(nóng)村土地承包糾紛發(fā)生后，鎮(zhèn)區(qū)政府應(yīng)指派司法助理、定村干部或有關(guān)人員及時(shí)了解相關(guān)情況，充分掌握是否涉及群體性問題，準(zhǔn)確評估社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)，妥善制訂應(yīng)對預(yù)案。要根據(jù)不同情況分門別類，靈活采取一案一策（個(gè)別糾紛）、一案多策（讓當(dāng)事人選擇）、多案一策（群體矛盾中統(tǒng)一調(diào)處尺度）、多案多策（在堅(jiān)持原則性、合法性并避免相互攀比引發(fā)矛盾的前提下體現(xiàn)村民自主性、靈活性）。同樣地，不管調(diào)處成功與否，均要形成相關(guān)書面調(diào)解材料及處理意見，以全面反映糾紛的調(diào)處過程。

 

3、完善農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作機(jī)制。要增加市委農(nóng)村工作辦公室所屬溧陽市農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的編制，充實(shí)人員，完善農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的運(yùn)作機(jī)制、操作規(guī)程，進(jìn)一步發(fā)揮其在處理農(nóng)村土地承包糾紛中的作用，加強(qiáng)仲裁人員培訓(xùn)力度，提高仲裁水平和仲裁效率。要嚴(yán)格按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，積極創(chuàng)造有利條件，在人力、物力、財(cái)力和時(shí)間方面保證土地糾紛調(diào)處工作落到實(shí)處，盡力將矛盾化解在訴前。

 

4、設(shè)置農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處前置程序。為有效減少和預(yù)防糾紛，降低綜治考核中的"萬人起訴率"，提升"平安創(chuàng)建"的水平和成效，應(yīng)設(shè)置農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處前置程序。建議由市委政法委或"兩辦"正式發(fā)文，規(guī)定凡是起訴到法院的農(nóng)村土地承包案件，必須由當(dāng)事人所在的村委、鎮(zhèn)區(qū)先行調(diào)處，形成相關(guān)書面調(diào)解材料及初步處理意見；調(diào)處不成的，當(dāng)事人可向市農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)申請仲裁或向法院提起起訴；對仲裁不服的，也可向法院提起訴訟；未經(jīng)基層組織調(diào)處或仲裁機(jī)構(gòu)仲裁，法院原則上不直接受理。

 

5、加強(qiáng)法院和諧共建中的定紛止?fàn)幝毮堋７ㄔ阂浞掷门c全市十個(gè)鎮(zhèn)區(qū)和諧共建的機(jī)制，發(fā)揮法制副村長的法律業(yè)務(wù)專長，加大相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳、培訓(xùn)力度，積極參與農(nóng)村土地承包糾紛的化解，對已辦理的農(nóng)村土地承包案件進(jìn)行全面剖析，找尋矛盾根源，力爭對各鎮(zhèn)區(qū)土地承包管理工作提出針對性的意見、建議，統(tǒng)一調(diào)處尺度。同時(shí)，在受理農(nóng)村土地承包案件后，要認(rèn)真分析個(gè)案的特征及糾紛誘因，盡力通過調(diào)解的方式化解矛盾，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。對于群體性矛盾，法院要會(huì)同當(dāng)?shù)攸h委政府和基層組織，共同處置，形成合力，在無法調(diào)解的情況下，可以從類案中選擇典型案例進(jìn)行訴訟，達(dá)到判決一件解決一片的目的。