一、環境公益訴訟及其原告資格的概念

 

（一）公益的概念

 

公益是后起詞，五四運動之后方出現，其意"公共利益"。所謂"利益"即客體對主體需要的滿足，是對主體和客體關系的一種價值判斷。正如陳新民教授所言："利益是價值判斷的結果，是人們以感覺肯定其存在之實益。"而"公共"有人理解為"共同"，有人理解為"大多數"。從更深的層次理解公益，首先必須合理地理解公益與私益的關系。

 

公益與私益是相對存在的概念。私益訴訟是指為了維護私人的權利而提起訴訟，因此私益訴訟的起訴人資格僅僅是特定的人。而公益訴訟是指在法律沒有特別規定的情形下，任何人都可以為了維護公共利益而提起訴訟，因此公益訴訟的起訴人資格范圍更加寬泛，針對的往往是不特定的人。由此可以看出，兩者不但在起訴人資格上有差別，在訴訟的目的上也有很大的差別。公益訴訟主要是為解決不特定公眾和人群的利益問題，私益訴訟是為了解決特定的個人利益之間的糾紛問題。

 

環境公益訴訟作為公益訴訟的一種。其是在公益與私益之間尋找環境利益保護和社會公平正義的平衡點，與此同時司法實踐人員也需要在民事訴訟與行政訴訟之間尋找環境訴訟案件的利益平衡點，從而使環境公益與經濟私益達到和諧。在具體落實環境公益與經濟私益之時，必須遵循公益優先原則和補償原則。從現在環境公益保護嚴峻的現狀看來，我國必須注重對環境的保護和促進，公益優先原則有利于調動公民對公益訴訟的積極性，樹立信心，保護我們的環境。而對于為了保護公益而受損的私益也必須給予補償，從而達到平衡與和諧。

 

（二）環境公益訴訟的范疇

 

環境公益訴訟是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段。環境公益訴訟的性質分為環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟。

 

環境行政公益訴訟是行政公益訴訟的一種，其以環境公益為救濟對象。環境侵權是造成環境問題的重要原因，而其中行政機關在行政管理中的作為及不作為更具影響力。其目標是審查特定行政行為是否合法，即其合法性。環境行政公益訴訟的原告資格問題是要建立哪些主體能處于環境公益之保護而對行政機關不作為或不正確作為所導致的污染環境的加重或夸大而提起行政訴訟。

 

而環境民事公益訴訟在我國還處在起步階段，個人為了公共利益而提起民事訴訟的現象廣泛出現。根據不同的標準也可以做不同的劃分。根據起訴主體不同，可以分為公民個人、社會團體、檢察官以及政府機構提起的環境民事公益訴訟。根據不同的訴訟功能，可以分為訴訟前預防的環境民事公益訴訟和事后補救的環境民事公益訴訟。它具有以下特征：一、訴訟主體資格的廣泛性；二、訴訟對象的多樣性；三、具有明顯的預防性；四、訴訟目的的公益性。

 

（三）環境公益訴訟原告的概念和分類

 

古羅馬法諺"沒有原告就沒有法官"，所以只有具備了原告的主體資格，才能獲得訴權進行訴訟，通過司法救濟維護合法的權益。那么什么是原告資格呢？"原告資格是整個公法領域內最無定形（the most amorphous）的概念"。有人說原告資格是指當出現了權力或者權利濫用或誤用時，誰可以提起訴訟。筆者認為環境公益訴訟的原告資格是指在環境遭受損失或有遭受損失危險時，可以合法啟動環境公益司法救濟程序，向人民法院提起環境公益訴訟主體的資格。簡而言之，即誰有權提起環境公益訴訟。

 

若采用"實際損害"原則來認定環境公益訴訟原告資格，在我國可以包括四類：公民、環保團體、環境保護行政主管機關、檢察機關。

 

公民往往是環境侵權行為直接或間接的受害人。根據我國《憲法》規定："國家的權力屬于人民，國家鼓勵人民群眾關心國家大事、管理國家和社會事務。"環境公益訴訟是人民行使當家作主權利的方式之一，其最終受益者是公民。但是我國《行政訴訟法》和《民事訴訟法》都將訴訟的原告資格限定為有直接利害關系，這樣一來經常導致案件缺乏適格的原告，被排除在司法救濟范圍之外，而且無法對環境行政機關進行有效監督。

 

檢察機關設立的目的就是為了維護公共利益。在公共利益受到損害的時候，檢察機關為了維護和恢復公共秩序，必須有所作為。檢察機關行使法律監督的方式就是通過公訴權，并且檢察機關擁有各類資源，也有足夠的經濟能力負擔訴訟成本。國外不少檢察機關擔任環境公益訴訟的主體，我國也有成功的例子。但是國外檢察機關的法律地位和法律性質與我國有著本質差別，我國檢察機關與政府是處于同一框架中的，政府財政是其活動經費的主要來源，并且與地方經濟以及財政稅收相關聯，因此往往與企業關系密切，難以確保可以公正地代表弱勢群體的利益。檢察機關擁有對民事審判的監督權會導致法院難以保持中立。檢察機關現時介入民事訴訟，非但不能帶來權利擴張的結果，反而可能引發檢察機關絕色的混亂和沖突。

 

環境保護行政主管機關是保護環境公益的當然代表，其有權力也有義務為保護環境公共利益而采取行動，也有足夠的人力、物力和財力支持其參與環境公益訴訟。環境保護行政主管機關是公權力的擁有者，也可以通過行政強制等手段保護環境公共利益，筆者認為采取訴訟方式會產生公共資源的浪費，而且環境保護行政主管機關在訴訟中占有絕對優勢，會直接導致當事人之間的不平等。

 

環保團體對于許多建立了環境公益訴訟的國家來說，是最普遍的環境公益訴訟原告。環保團體的成立都是為了維護特定人群的共同利益或者人們對環境某方面的利益而建立，因此環保團體都具有公益性。環保團體的經濟來源上獨立于政府，在人員設備上有大量的專業人員。同時擁有很好的群眾基礎，與所代表的公眾經常溝通，對公眾利益了解，有代表公眾的現實基礎。所以也是最適合擔任環境公益訴訟原告的。

 

但是根據我國現行訴訟法的規定，原告必須是與案件有直接利害關系的主體。"直接利害關系"是指人身或者財產權益關系，即私益，因而除了直接受到環境污染的污染受害者之外，其他主體包括環保團體等在現行法規定下都不具備訴訟主體資格，因為環保團體等主體并沒有因為環境污染而遭受人身或財產的損失。而污染受害者雖然有訴訟主體資格，但是他們提起訴訟是為了維護人身或財產權益，因而不屬于公益訴訟。這樣看來，我國現行法并沒有為公益訴訟的開展提供任何立法空間。

 

二、我國環境公益訴訟的現狀

 

隨著經濟的發展，我國一些地區出現了環境污染和資源破壞，隨之而來的是環境糾紛和群體沖突。據統計，從20世界80年代到90年代中后期，我國的環境糾紛一直保持在每年10萬左右。21世紀以來，我國環境糾紛更是迅速增加。2003年達到近53萬，2008年突破了70萬，呈現逐年上升的趨勢。由此可以看出在我國，公民的環保意識并非薄弱，而是另有其因。所以與此同時暴露出另外一個問題。

 

2005年12月7日，北京大學法學院三位教授及三位學生向黑龍江省高級人民法院提起了我國第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環境民事公益訴訟，數小時后被口頭告知"與本案無關，不屬于受案范圍"。

 

2006年更是環保維權"多發年"，北京某房地產開發商延期交房且室內空氣不合格，被北京市第二中級人民法院判賠業主八萬多元人民幣；還有入住八個月女兒患白血病死亡，福建福州市馬尾區法院宣判受害者獲賠十七萬元。此為中國首例由于新房裝修造成甲醛超標致人死亡案件。

 

2007年5月26日，在國家環保總局環境監察局副局長熊躍輝到鮑家溝檢查時，當地村民集體跪求治污，這是因為在此之前鮑家溝村民上告10年未果卻又深受排毒溝之苦。

 

上述的案例一方面反映出政府代表公共利益的誠意和能力有待提高，而主要的是法定救濟渠道狹隘阻塞了民眾參與環境保護。在這個權利不斷生成的時代，原有的實體意義當事人的理念最大的弊端在于，它關閉了對公眾利益和弱勢群體利益的救濟之門；而私人為了維護公共利益以及分散性的個人利益不斷提起訴訟正是法制社會或正在形成的法制社會的必然趨勢。上述是前幾年的案件，也許情形在不斷變化，由此我們從最近的案子來分析我國環境公益訴訟的現狀。

 

2011年生吃臭蟲來緩解疾痛的王建有，因患肺癌去世，他所在的云南省陸良縣興隆村被稱為"癌癥村"。8月份，當武漢律師曾祥斌看到媒體曝光"陸良化工"鉻渣污染事件時，就想到用環境公益訴訟的手段追究肇事者法律責任。他是民間環保團體是"自然之友"武漢小組組長。他將想法告知"自然之友"北京總部，很快被采納。隨后，"自然之友"三次組織律師赴曲靖調查取證。而在他們之前，"綠色和平"、"重慶綠聯"等民間環保團體都已趕赴現場。經過三次現場取證，并遭圍搶后，2011年9月27日，曾祥斌等人到曲靖市中院遞交訴狀，在這份訴狀中，"自然之友"和"重慶綠聯"作為共同原告，曲靖市環保局被列為第三人。當2011年10月19日，該訴訟在云南曲靖中院立案，至此之前全國尚無一起由草根NGO提起的環境公益訴訟獲得立案。司法界、公益界人士認為，這是草根NGO第一次獲得環境公益訴訟的原告資格，具有"里程碑式"意義。因為根據現行《民事訴訟法》規定，起訴條件必須是"原告是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織"。該規定曾使很多環境公益訴訟案被拒于法院門外。

 

由此看出，我國環境公益訴訟的原告資格在不斷擴張，既有規則對"直接利害關系人"的闡述太過籠統性和模糊性，公民的維權意識不斷增強，而公民個人的力量是微薄的，也是有限的。這時候更加需要公益性的社會團體的出現來幫助公民維護其環境利益，保護我們居住的環境。同時作為第三方也能很好地監督政府的工作。因此原告資格的擴張，對解決現在我國的環境糾紛無疑是大有裨益。

 

三、有關環境公益訴訟原告資格擴張的理論

 

（一）美國環境公益訴訟原告資格理論

 

在20世紀70年左右，美國聯邦法院對環境訴訟所適用的是一種比較寬松的起訴規則，塞拉俱樂部訴莫頓案就是這個時期的典型案例，也是"環境公益訴訟'訴訟資格'問題上最經典的判例"。

 

在該案中，對迪斯尼公司開發大型滑雪場的活動，美國民間環保團體"塞拉俱樂部"認為內政部官員對該開發活動進行行政批準的行為違反了相關的法律和行政規章而提起訴訟，并且"塞拉俱樂部"試圖以組織的形式提起訴訟，而非依賴其單個成員的利益受到損害作為起訴資格的基礎。更重要的是，塞拉俱樂部堅持認為迪斯尼公司的開發活動將給礦金峽谷的美學價值和生態帶來不利的改變。此案一直上訴到聯邦最高法院，聯邦最高法院最終否認了塞拉俱樂部具有起訴資格。

 

塞拉俱樂部并不以其成員的利益受損害，而以其自己本身享有起訴資格是對傳統起訴資格規則的挑戰。通過此案，聯邦最高法院確定了普遍的原告起訴資格規則：即一個人要具備"訴訟資格"，必須證明受到質疑的行為已經使其受到了"事實損害"（injury in fact）。而被"事實損害"的利益不僅包括經濟上的價值，還包括美學、環境方面以及娛樂方面的價值，這也是在司法實踐中的第一次嘗試，所以有美國學者將該案稱作為"事實上損害"標準的首次"試水"。

 

塞拉俱樂部訴莫頓案表面上爭論的是塞拉俱樂部是否具有訴訟資格的問題，但是從深層次看來其最重要的意義在于其很好地證明了環境公益訴訟的三大理論基礎。

 

首先持反對意見的道格拉斯大法官提出了著名的"自然物"訴訟理論，其主張自然物可以代表所有形式的生命，比如"那些在吃木頭的啄木鳥、那些山狗和熊、那些旅鼠和河流里的鮭魚，都可以站在法庭上。雖然那些生態系統中不善于表達的成員無法自己表達意見，但是那些熟知它們價值和奇跡的人可以為整個生態社區代言。"同時在法學理論上，也有不少學者們為動物、生命體和自然主張權利。所以道格拉斯大法官認為，本案應該為"礦金峽谷訴莫頓案"。但是我國法律明確民事法律關系是一種社會關系，社會關系是人與人之間的關系，而不可能成為人與自然之間的關系，因此必然將自然物排除在外。可見，"自然物"訴訟理論不可能成為我國環境公益訴訟制度的理論基礎。

 

其次是法益擴大說理論，塞拉俱樂部主張該地區的開發將破壞國家公園的美麗景色，也將破壞自然和歷史景觀，并且影響野生動物棲息，所以請求撤銷聯邦地區法院的決定。聯邦最高法院的答復承認了美學和環境方面的利益，"就像優裕的經濟生活一樣，是我們社會生活質量的重要組成部分"由此可以看出法益擴大至美學、環境方面，甚至是宗教利益也是法律保護的對象，從而把原告訴訟資格規則的救濟范圍進一步擴展到非經濟上的損害。但是該理論要求享有訴訟資格的環保團體或者其中的某個成員必須遭受了事實上的損害或有損害之虞方能提起訴訟，"事實上的損害"是指因為被告的行為而受到實際的損失（actually  harmed），這就限制了環保團體的起訴資格。

 

最后是環境權論，美國塞拉俱樂部案提出的要保護的環境是包括人類環境這個整體，包括風景權、環境美學權、清潔空氣權等等，因而其是一項概括性的權利。

 

（二） 我國環境公益訴訟原告資格理論

 

原告資格問題可以成為我國環境公益訴訟的"瓶頸",原告作為訴訟的發動者，因為缺乏清晰的界定，往往因缺乏資格而啟動不了。我國《民事訴訟法》第一百零八條第一項規定："原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織"。由此可以看出，我國采取比較徹底的原告一元化理論。而環境公益作為一種比較抽象的社會公益，有時候其受害者不是那么直接、實際的。所以直接導致在面臨一些大氣污染、森林砍伐等問題時，沒有合適的原告可以對其主張所有權和專屬使用權，就很難提起環境公益訴訟。其實在我國理論界關于當事人適格的理論從"直接利害關系人"理論到"一般利害關系人"理論、再到"程序與實體上雙重適格"理論、再到"程序當事人與實體適格當事人相區別"理論的變遷。但是立法上仍然沒有改變。

 

此外根據我國《行政訴訟法》第八條的規定："公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體的行政行為侵犯了其合法權益，有權依據行政訴訟法向有關法院提起訴訟。"所謂"合法權益"必須是具體的行政行為侵犯了其具體的人身或財產權利，不能是抽象的行政行為，也不能是抽象的、一般的權益。且"公民、法人或者其他組織"都必須是行政相對人或利害關系人。這樣的規定使得行政訴訟的原告受到限制，從而也不能有效地覆蓋到環境公益訴訟。

 

雖然我國《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》以及《固體廢物污染環境防治法》都對原告的資格作出了相關規定，"公民對污染和破壞環境的單位和個人有權檢舉和控告"。但是這些都沒有直接體現到訴訟法層面上，并且在司法實踐中也總是對"控告"一詞狹義理解，局限于行政措施上向環保部門告發，但是并不包括公民通過訴訟的方式對破壞環境資源、污染環境的行為予以制止、糾正和保護。所以私人為了維護公共利益和分散的個人利益而起訴正是正在形成的法治社會的必然趨勢，因此公益訴訟也就必然給這種先天不足的當事人理念形成最大的沖擊波。傳統的環境公益訴訟原告資格理論已經無法適應當今社會快速發展的需求，而它的完善是一個系統的過程。

 

四、我國環境公益訴訟原告資格理論的發展

 

美國環境公益訴訟原告資格理論是美國當時社會現象與憲政文化在環境訴訟法上體現。實踐走在立法前面，面對我國日趨嚴重的環境污染和環境破壞，雖然理論界一致認為環境公益訴訟原告資格擴張是大勢所趨，但是目前我國立法尚未規定，至于我國環境公益訴訟原告資格理論的構建應當以何種理論作為支撐基礎，筆者認為環境權理論更加適合我國的國情和發展需要。

 

（一）環境權理論的發展

 

中外法學界對"環境權"眾說紛紜、莫衷一是。鄒雄教授認為："環境權是自然人享有適宜自身生存和發展的良好環境的法律權利。"這里的"良好環境"是指由土地、大氣、水等組成的生態系統，表現為對環境污染、破壞和沖擊的容量、環境舒適度、可觀賞性等系統功能。這里的"自然人"不僅包括當代人也包括后代人，我們的下一代雖然尚未出生，但是他們與我們享有共同的生存環境。如果發生或可能發生"臭氧層空洞加大"、"氣候變暖"、"水土流失"以及"沙漠擴展"等等既危及人的生存又難以逆轉的情形時，才構成對"環境生態功能"的損害，從而構成侵害環境權。

 

而環境侵權是承擔民事責任的行為，其客體只包括人身權和財產權，不包括環境權。如果將環境權納入環境侵權的客體內，現在的侵權法體系難以對環境侵權行為進行救濟，而另外立一套新的救濟體系，就會徒增立法成本。因此，環境權屬于人身權、財產權以外兼具公、私因素的社會法權利，其實現必須通過民眾、環保團體以及政府部門的共同努力，而其前提則是在法律上明確規定公民享有環境權并對其概念作出與人身權、財產權等傳統民事權利相區別的清晰界定。

 

目前我國雖然有四十多部環境保護的法律法規，但是尚缺乏對公民環境權的保護，其中最主要的原因是缺乏憲法的保護。我國憲法在公民基本權利上并沒有涉及公民環境權的相關條款。而作為環境保護基本法的《環境保護法》也僅僅規定了公民保護環境的義務以及對污染環境的檢舉控告權。從我國整體的法律看來，在立法上更多地強調國家和個人在環境保護方面的職責，而不能從公民的角度講環境權問題。這就出現了現實司法實踐中日益增多的侵犯公民環境權的現象，但是公民對未對自身人身和財產權益造成直接損害的環境侵權行為還無法行使起訴權，無法尋求保護。由此可見，要在我國構建環境公益訴訟制度，必須首先由憲法和法律對公民環境權作出明確規定，否則環境公益訴訟就成了無源之水、無本之木。

 

（二）社會團體以及非直接利害關系人環境公益起訴權的規定及其缺陷

 

《國務院關于環境保護若干問題的決定》第10條規定："……建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。"若社會團體以及沒有直接利害關系的公眾的作用僅僅局限在檢舉環境破壞行為和揭發環境資源違法行為的話，那么在遭受環境污染和生態破壞的受害者在基于其他外在的行政壓力或者某些經濟原因不敢甚至是不能提起環境公益訴訟，并且環保部門及其他有職權的機關也沒有及時對其違法行為進行糾正時，危害環境資源、破壞生態環境的行為就不能得到有效的法律對抗。這種情況顯然是不能滿足現代環境資源保護以及公眾參與的內在需要的，因此必須運用一定的方法切實地加強并且真正落實社會團體和非直接利害關系人在環境資源行政訴訟中的作用。目前看來，我國已經有關于社會團體可以支持民事起訴的法律規定，例如在《民事訴訟法》第15條規定："機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。"但是對于團體是否可以代表其成員提起環境資源行政訴訟的問題，我國的法律還沒有相關法律規定予以涉及。

 

（三）環保民間團體的優勢

 

環保民間團體既對政府的環境管理活動進行監督，又是對政府環保工作中的不足進行補充。是政府與公眾之間的橋梁，加強了政府與公眾之間的聯系。在我國環境公益訴訟中，環保民間團體應當成為適格的原告，享有提起環境公益訴訟的權力。這是因為環保民間團體具有很多其他組織或單位所不具有的優勢。

 

首先，工作的涉及面廣。環保民間團體著眼于整個社會的大范圍的環保，從各個方面開展環境資源的保護活動，使得環境保護從政府某個部門的職能轉變為公眾自覺接受且愿意做的事情，這樣更有利于促進環保事業的發展。因為其工作的方式和性質更加生活化，所以公眾容易接受，成為政府環保資源保護工作的重要補充。

 

其次，管理靈活。環保民間團體的活動方式決定了它更容易發現環境問題并進行制止和處理。它的經費不來自政府，而是通過社會捐款、個人捐款、會費等形式進行籌集。因此決定了其獨立性，并且對于政府而言，又體現了少花錢辦大事的效果。

 

最后，能夠有效的監督政府工作。當公眾的環境權益受到侵害時，環保民間團體會自發地進行幫助。作為中立的第三方，環保民間團體能更清晰地看待問題，因此立法應當賦予環保民間團體以原告資格，是有利于環境資源的保護的。環保民間團體的專業性能夠幫助公眾進行有效的訴訟，維護其合法權益；其中立性也有利于對政府的環境行政行為進行監督。

 

結 語

 

污染受害者雖然享有環境侵權訴訟的主體資格，但是其提起的訴訟并非公益訴訟，并且缺乏各種資源。而環保團體必須與案件有直接利害關系或者其內部成員與案件有利害關系才能提起訴訟，往往導致環保團體缺乏原告資格。我國尚存在立法上的空白，因而應該借鑒美國塞拉俱樂部訴莫頓案這一經典案例的啟示，結合我國國情，充分運用環境權理論，由一些優秀的職業型民間環保團體主導開展我國的環境公益訴訟實踐。2011年云南曲靖中院受理的第一起草根環保組織提起的環境公益訴訟不由讓人欣慰，我國應當以環境權理論為基礎，構建出適合我國的環境公益訴訟原告適格理論。